城中村改造及其配套政策是历史发展的必然，城中村改造片区开发是当前除地方政府债券以外，唯一的基建筹集资金路径。
涉及土地一级开发基本制度的主要概念有：土地所有制、土地用途管制、征地和有偿使用、招拍挂制度，等等。
(一)
土地所有制形式
目前我国存在两种土地所有制形式，即土地的国家所有制和土地的农村集体所有制。
《中华人民共和国土地管理法
(2004
年修订版
)
》第二条，中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。
第八条，城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。
《中华人民共和国土地管理法(2004年修订版)》第四条
国家实行土地用途管制制度。
国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。
前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；
建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；
未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。
使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。
《中华人民共和国土地管理法(2004年修订版)》第二条，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。第四十四条，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。
1.
国有土地使用权出让。
2.
国有土地使用权出租。
3.
国有土地使用权作价入股。
4.
国有土地使用权划拨。
下列几种建设用地的土地使用权，确属必须的，可以由县级以上人民政府依法批准划拨：
⑴国家机关用地和军事用地。
⑵城市基础设施用地和公益事业用地。
⑶国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地。
⑷法律、法规规定的其他特殊用地。在这里需要说明，对国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目，可以划拨方式提供土地使用权。
但是对于以营利为目的，非国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目的，应当以有偿使用方式提供土地使用权。
有可能是出于节约资金投入的考虑，很多社会资本投资人非常希望能够获批划拨土地，但是划拨土地存在较多严重缺点：
①可抵押性不好，抵押价值和接受度都不好，
②审批手续严格，使用者付费项目一般较难获批，
③即使获批，也需要漫长的审批时间。
总体上来说，在政信领域取得收入的各环节中，只有出让方式有意义，其他如出租、划拨、作价入股等使用形式应用范围很窄。
2002年5月，国土资源部颁布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部令11号），明确规定商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性国有土地使用权出让，必须采用招标拍卖挂牌方式。
依据《物权法》，2007年9月，国土资源部对11号令修订发布《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号），进一步完善了土地出让的招标拍卖挂牌制度。
39号令特别增加了不得对竞买申请人设定限制条件的条款，在第十一条规定：“中华人民共和国境内外的自然人、法人和其他组织，除法律、法规另有规定外，均可申请参加国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让活动。出让人在招标拍卖挂牌出让公告中不得设定影响公平、公正竞争的限制条件”。(以上三节内容节选自公众号土言土语
)
土地财政是指土地使用权出让收入形成的财政收入，属于政府性基金收入。土地财政是土地使用权市场流转、土地利用效率提升与财政体制改革等多种综合因素共同作用的结果，是一定社会发展阶段必然产生的过渡性产物。
土地财政
形成
的资金收入，或存在于地方政府、或存在于中央政府、或二者兼有，随着进入市场经济时代，已不可能走回无偿划拨的计划经济老路了。
当社会公众关注到某些地方政府热衷于土地出让以用于搞房地产开发，提出很多批评意见，同时也把土地房屋价格上涨的原因，归结为土地财政。应该说，土地财政受益于房产价格的攀升：交易踊跃、价量齐升的房产交易市场，必然会拉动稀缺资源土地的价格攀升。
不过，房价上涨不是土地财政造成的，反而，房价上涨成就了土地财政。这是因果和果因的逻辑，
旧有的非市场化机制，可能是房产价格不上涨的原因；但是，不可能为了房产价格不涨，而回到无偿使用的计划经济时代，——计划经济时代，虽然房产价格不上涨，但是房产供给很稀缺，——计划经济的低效率通病。
土地财政不是推动房产价格上涨的根源，希望某事发生和导致某事发生是两个概念，因果不应倒置。相反的，土地不是卖多了，而是卖少了，经济学规律告诉我们，稀缺的东西才会变贵。
客观地说，大多数地方政府也没有那个能耐。囤地待价而沽，大部分是出现在小说里超一线城市的桥段，一般地方政府，本市囤地会造成他市地价上升，本届囤地会造成下届地价上升，还有最重要的就是，都会造成本年度本届政府财政歉收。
土地财政能不能可延续？这个问题争论很大，看多看空或折中的观点都大有人在。我们的观点，土地财政是否延续，取决于城镇化进程。简单的说，有了进城的人，而且这些人能够创造
GDP获得高收入，从而吃得好穿得好，自然会饱暖思买房；反之反是。
所以土地财政，将发展成为人力财政。下好了人力资源的大棋，土地财政至少还能受益于新增进城的3亿人口，每人消费50万，就是150万亿；如果可能的话，再加上小城镇的3亿人口，还是150万亿。总和就是300万亿，客观上说，50万是个比较保守的数值，因此，在不断新增人力资源情况下，土地财政的潜在发展余量是远远大于这个数值的。
反之，如果没有人进城，再怎么城镇化也没有用。
有些观点提出，地方政府在农村低价征地之后高价出让土地，而失地农民并未分得土地出让溢价收入。
也有些观点认为，这是由于农民在之前无偿获得耕地时，其前提条件是该土地是用来耕作农田的，而不是用于商业住宅用途。因此，转为国有建设用地之后，之后的利润分享，并没有其法理依据。
虽如此，在客观现实中，这种利润分享，仍然体现在征地的区片价格标准上；另外，在某些类似于一二级联动的开发项目中，地方政府还向村集体承诺并支付了土地出让后的定额或分成补偿。
也有一些客观折中的观点指出，农用地转为国有建设用地后，首先，并不是所有的土地都获得了盈利，例如采取划拨方式的公共基础设施用地本身，包括必要的公园、绿地，肯定是一种净投入，在很多情况下，工业仓储物流教育研发用地的出让是持平甚至亏损的，能够确保盈利的，一般只有商住用地；而且，地方政府还要投入资金进行七通一平的基础设施建设和提供邮政、消防等公共服务，然而基础配套费的收取，在时间上是后置的，在金额上又往往不足以覆盖，也会发生亏损；这些综合原因也造成了失地农民无法分得土地出让溢价收入。
或者说，如果失地农民的福利提升，没有像其原有被征用土地的升值那样快速，那么，其原因并不在于土地财政。
将农村集体土地征为国有土地并开发出让，农民依照土地管理法规获得相应补偿后，土地财政仍然会有收益，在这一过程中，户籍制度并不是人口进入城市的主要障碍，城市生活成本才是。
解决问题的核心在于吸引到或者培育出更高技术能力的劳动者，以及在一定期限内，提供有利于这种吸引和培育的过渡性安排；否则，即使投入资金进行基础设施建设，也无法实现人才和产业的引入；然而，核心的困难在于，对于金融机构来说，吸引或培育人才的交易结构远不如土地财政那么清晰可见和易于测算，这也是我们正在致力于研究的课题。
(一)
城中村改造是当前提高GDP唯一办法
20年前，国家和地方就一直在做城中村改造，就一直在起到①低成本获得高GDP用途土地，②拉动消费，③降低进城成本等三大方面的作用。
只不过2014年以后，一些学者希望尝试转向土地收入以外的其他政府性基金收入或市场化收入，经历这10年的PPP专项债的失败后，不得已放弃了这些不切实际的想法，国家政策又回到了城中村改造的主线条上来。
城中村改造，主要是通过置换土地来实现降低土地生产要素成本的目的。
城中村改造通过对城乡结合部区域的改造，在确保农村耕地不减少的前提条件下，实现低成本获得工业或者商业用地的功能，从而提高GDP增长率。
简单的说，将城中村区域农村土地征用、改造为工商业用地，实现更高的GDP产出。
城中村改造的主要目标，并不是为了改善市容环境，而是征用农村农业土地把它改为工业或者商业土地，以较低的成本获得能够实施 GDP水平较高产业的土地。
一亩地玉米产出能够多少？几百块吧，如果是改为工业用地，一亩地的工业厂房能够生产出来多少GDP？商业服务业的产出就更多了。
我们在劳动力方面失去了廉价的优势以后，这是唯一的提高GDP的路径了，除了科学技术革命以外。
城中村改造使得低收入农民或者是新进城市人口，获得用于居住的房屋，会拉动这些新获得房产人口的消费。
想象一下，为了乔迁之喜，居民同时支付的不直接用于购房的支出：装修、家具、家电等等支出，甚至娶一个媳妇。
所以，我国经济学者，以前通常用棚改的力度和汽车家电下乡的力度来衡量国家刺激消费政策力度的大小。
这是因为，棚改与城中村改造，差异仅在于改造区域，以及棚改属于新增债务，其他的主要方面，并没有什么不同。
有些读者误以为城中村改造政策是为了救市而推出的。
产生这种误解的原因，大部分来源于对城中村改造历史的不了解。反证法去思考，会比较简单。在过去的二十多年里，房市在多数时间是上涨的，那个时候就有城中村改造政策，那时候的城中村改造政策，就不是为了救市而推出的。
一般的来说，城中村改造向市场提供更多的土地要素的供应，但另一方面，也活跃了土地一级市场和二级市场，从这个角度来说，城中村改造对于房地产市场影响是不确定的：增加小麦种植会加大面粉供应，但对现有面包市场是什么影响是不确定的。大概率是导致面包市场价格下降，至少不确定能起到救援面包市场的作用。
(一)
保障房政策：逆向行走兜底房改
保障房建设是本轮城中村改造的重点之一，也是谣言和误解的最高发区。
房价上涨，一方面可能给开发商和地方带来更多的收益，另一方面，也增加了后进入城市人口的进入成本，抑制了城市发展水平的提升，也阻碍了低收入困难群体刚性和改善性需求的满足。
这种双刃剑的现象，在很多一、二线城市都表现得非常明显。
这也是本轮城中村改造政策重点强调保障房建设的原因，以实现低成本吸引人才的作用。对于地方政府来说，不仅要考虑眼前的卖地卖房，还应当考虑吸引人才的诗和远方、扶助贫弱的社会福祉。“稳定‘房住不炒’预期，助力构建‘低端有保障、高端有市场’的新格局”。
通过保障房政策，为低收入群体兜底，保障“居者有其屋”，促进引进人才，推动远期可持续性GDP的拉升，是保障房政策最重要的兜底意图。
几十年来，国家一贯重视保障房政策，先后出台了多个相关文件，但是，由于在总体上来说，保障房建设是地方的净投入
(或者收入的净损失)，很多地方仍然希望通过在产权属性、交易年限等因素上的控制，以谋求保障性住房仍然能够在一定程度上保留其市场交易价值(或者说，谋求让一部分商品房附带上保障房属性的牌子)，以期尽量减少地方在这一商住土地出让环节中收入的净减少。
本轮保障房政策，完全一刀切断了保障房可能存在的商品房属性，彻底切断了地方保留保障房所在土地的部分收益的小心思。
保障性住房以划拨方式供应土地，仅支付相应的土地成本。……对保障性住房实施严格的封闭管理，禁止以任何方式违法违规将保障性住房变更为商品住房流入市场。工薪收入群体购买的保障性住房不得长期闲置。如长期闲置、确需转让、因辞职等原因离开机关事业单位或企业的，由城市人民政府按规定予以回购。封闭管理的具体办法由城市人民政府制定。
关于规划建设保障性住房的指导意见
保障房建设的自身属性，决定了其很难实现净收益，这也是本轮城中村改造，格外强调“量力而为”，强调“具备条件的城中村实施拆除新建；不具备条件的不可强行推进”，“坚持市场在资源配置中起决定性作用，……发挥市场的决定性作用”的缘由。
保障房建设14号文，不仅不是新的一轮“房改”，而且是“看得见的手”，对原先“房改”政策后市场“看不见的手”的一次逆向行走的必要修正。
保障房政策的主要意图，在于避免房地产完全市场化操作过程中产生的房价高企，后进城市人口生活成本居高不下，低收入群体
“居者没有其屋”等不利影响，疏解城市发展过程中伴生的阻碍因素。
《城中村改造意见》在保障房方面的要求是，“将城中村改造与保障性住房建设相结合 城中村改造地块除安置房外的住宅用地及其建筑规模，原则上应当按一定比例建设保障性住房”，假设这个比例是10%，那么保障房的量也差不多应该与历史上棚改的量相当，即十万亿级。
在三大工程当中，与城中村改造不同的是，因为保障房用地只能采取划拨方式，所以，对于地方来说是收入的净减少；而对于社会资本施工单位来说，这是一块政府采购的部分，并不会造成收入减少，更不会造成亏损。
无论地方采取专项债、借款、商品房配售，或者其他什么样的方式也无所谓，因为无论采取什么样的方式，一般来说都不会造成保障房建设环节的亏损，同样也无法避免地方政府在土地方面的收入净损失。
保障房政策严格切断了其商品流通性，因此与原有政策下保障性质住房和商品房均并不具备可比性。保障房是稀缺资源，需按照规定经审核批准给符合要求类社会群体的，谈不上有没有吸引力：需要的，就有吸引力；不需要的，就没有吸引力；但不是你需要就给你的。
保障房政策，对于地方来说，在相当程度上是土地出让收入净减少，所以①由于资金的有限，不可能大规模铺开，也难以成为满足刚需的主渠道，
②更难以对房地产行业雪中送炭；低价的保障房供应也会拉低市场的平均价格，很可能对现有市场起到抑制房价的作用，但也有可能对现房去库存起到一点作用，但由于吸取了之前完全货币补偿的经验教训，加上房票方式造成新增隐性债务的缺陷，总体来说，通过购买现房去库存而能起到的救市作用，预计将是非常有限的。
③双刃剑的另一面是，也不会在实质上严重冲击房地产行业，目前所出现的，可能主要是开发商在心理上的担忧和观望。
