民主，一个在当今世界带有神圣光环的概念，早在几百年前就被人们送上神坛，被奉为“民主灯塔”的美国，长期以来更是众多信奉民主价值理念国家的榜样，即使在中国这样的社会主义威权国家也不乏精神信徒。
然而，2020年的美国让世界看到它的另一面，这个拥有最先进流行病防控理念与医疗科技的超级大国，在新冠肺炎（COVID-19）疫情防疫上的表现竟然和人们印象中专制落後的中国有着天地悬殊，成为了国际疫情震中，迄今已造成上千万人感染和二十多万人不幸离世，令世人大跌眼镜，其引以为傲的联邦民主制度不仅没能发挥治理效能，反而成为疫情防控失败的重要原因。被认为美式民主体现的美国大选，则沦为一场荒诞的政治闹剧，因为特朗普（Donald Trump）拒绝认输并企图阻碍权力交接，一度令美国临近宪制危机的边缘。人们不得不对民主的神圣性进行反思，不禁要问，民主究竟怎麽了？
选举不等于民主
很多国家和地区都把选举制作为追求民主的实现方式，以为有了全民选举权，就实现了民主，有了民主就有了好的生活。这种想法太过天真。仅有选举未必有好的民主，更不一定有人们所期待的善政良治。良好的民主需要更多除选举之外的条件。民主不仅仅是选票，还要有坚实而完善的法治、合理的制衡机制、独立的司法机构、自由而理性的媒体和高素养的公民，尤其是占据主体的中产阶层，还有民主文化价值共识。这些条件是一个好的民主不可缺少的必要条件，却非充分条件。可在现实政治生活中，几乎所有国家或地区在大多数时候都难以满足这些民主要件，以至於民主经常沦为选秀和演戏，党争和民粹藉由民主的幌子大行其道。
相较而言，美国民主正是在不断完善这些民主要件的基础上才取得现在的成果，并一度成为许多国家和地区的榜样。然而，即便如此，美国民主仍然受到极大的挑战，暴露出巨大的危机。
民主不等于治理
民主的本质是让民众意志在国家与社会治理中得到有效伸张，从这一点说，民主和治理并不矛盾，民主也是一种治理理念。但很遗憾，人们为民主外挂了太多意识形态迷彩，在民主与治理之间画上等号的同时，却把作为其本质的治理要求丢到了一边。在这次新冠肺炎疫情中，特朗普政府一边用“民主”、“专制”二元划分世界，声称要扞卫民主，一边被新冠病毒（SARS-CoV-2）打得七零八落，就说明了这一点。
看惯了这麽多年尤其是今年以来民主国家或地区出现的治理失败、严重撕裂、极端民粹後，世人是时候重新审视民主，为民主尤其是选举祛魅，辩证理解选举、民主和治理的关系：选举未必等於民主，民主也不等於治理，有了选举不代表有好的民主，有了民主也更不代表有好的治理。与其整日陷入意识形态的泥潭，不如回归政治追求善政良治的初衷，终究治理才是硬道理。
（下文作者：系上海交通大学国际与公共事务学院教授、上海交通大学中国城市治理研究院研究员）
长期以来，国际社会秉持这样一种观点：民主在道德上是值得追求的，甚至是唯一的政治目标，一个国家的政治发展道路就是建立民主并不断改善民主的质量和水平。这一观念似乎已经根深蒂固。然而，20世纪后期大量后发展国家选择西式民主道路之后，出现在它们面前的却是政局不稳、贫富分化、经济衰退、社会不平等、法治不彰、部族冲突、腐败盛行甚至国家分裂等问题。即便是西方民主国家，也出现了债务危机频发、社会分裂加剧、阶层政治对立、公共服务供给不足、社会不公日益严重以及极端主义威胁等矛盾。美国学者福山指出，随着时间的推移，政治制度既有发展，也会遇上普遍的政治衰败，而民主本身也会是衰败的来源。以美国为代表的西方民主体制遭遇了严重问题。而狭隘的意识形态、僵化的观念与根深蒂固的既得利益集团相结合，这种状况随着时间的推移日益严重，阻碍了民主制度的更新，导致西方政治和社会体制对各种危机应对乏力。
民主不等于国家治理
西方民主成了政治衰败的根源，这或许是大多数人所无法理解的。在过去两三百年中，民主似乎与社会经济发展相伴而行。在许多人看来，正是民主带来了社会经济的增长。民主与经济之间的兼容关系也成为不少理论家眼中的定律。然而，这一“定律”却在20世纪六七十年代被打破，东亚、拉美等一些被认为是威权主义政体的兴起伴随着经济的高速增长。相比之下，大量实行西式民主的国家尤其是新兴民主国家，在社会经济发展方面的成就乏善可陈。
现实和理论均表明，民主与社会经济发展之间的相关性并不明显。民主不等于国家治理，两者的关系需要进一步澄清。
就其本质而言，民主就是“人民的统治”。古希腊历史学家希罗多德较早使用民主这一概念，以表述城邦中的政治实践：城邦事务由公民所参加的公民大会通过直接讨论和投票的方式作出最终决定。这一概括十分精确地体现了民主的实质：基于自身权利基础之上的人民自治。近代以来，民主逐渐演化为间接形式，以普选制、议会制、政党制“三驾马车”构成的代议制民主成为西方政治体制的主要形式。20世纪中期以后，宪政民主、分权制衡、法治等机制的健全将民主体制推向了鼎盛。
然而，代议制民主此后却日益退化为精英主义民主，演变为熊彼特所言的“民主方法就是那种为作出政治决定而实行的制度安排，在这种安排中，某些人通过争取人民的选票取得作决定的权力”。此类民主就是政治精英竞争获取权力和人民选择政治领袖的过程，民主的实质就在于一种竞争性的选举过程，通过选举产生的政治精英掌握政治权力，实施具体统治。精英主义的代议制民主隐藏着一个致命缺陷，即选举产生的政治家实际上不能代表任何事情。在代议制下，每个人享有投票的权利，表面上看是人人平等，但实际上谁也不拥有决定权，真正的决定权控制在少数人手中。在实行选举竞争的国家中，当选议员并不一定能力出众，不一定能忠实地代表选民或人民。实际上，他们代表的往往是精英阶层、财阀、利益集团的利益。为了获得选票，政党或候选人会竭尽全力讨好选民，而一旦获选，对选民的许诺就变成一纸空文。这使得选举远离民主，徒有形式。因此，现代民主尤其是选举民主仅仅产生了国家治理的代表，却没有回答更为重要的如何具体治理国家的问题。
国家治理要求专业能力
国家治理的目的是提供人们期望的任何形式的政府都能提供的福祉，从经济增长、教育公平、社会保障到公共安全，使社会生活安定有序，民众对生活感到幸福满意。国家根据发展目标和计划，在一定的价值观念指导下，对所有社会领域包括政治、经济、社会、文化等进行决策、组织、协调、规范和控制。实现这一目的需要专业性的、职业化的复杂活动，也意味着国家必须具备有效的治理能力，亦即将国家的意志、目标有效转化为现实的能力。国家治理能力从性质上包括公共政策的制定和实施、公共物品生产与供给、公共资源配置与协调、国家安全的保障和国际关系的维系等；从内容上包括财政汲取能力、强制能力、资源配置和再分配能力、秩序管制能力、利益吸纳能力、社会整合能力、国家认同能力等。显然，国家治理能力的实现和治理过程有着复杂的内容和要求，国家治理活动具有很强的专业性和技术性。必须依靠专业知识、能力和丰富经验才能制定政策和实施管理，因而对治理者提出了很高的要求。一般公民如果没有经过长久的历练，想要承担国家治理的任务会有较高的难度。
有效的国家治理还要求国家在一定程度上具备自主性。国家必须既超越某些大众民主的短视主义和民粹主义，克服选举竞争产生的短期行为，也要摆脱利益集团和精英阶层的左右，推动政府制定长远规划，实现长期发展的目标。在这一点上，当代一些民主国家尤其是西方民主国家，落入了大众政治选举的陷阱而难以自拔。英国“脱欧”、特朗普当选美国总统对这些国家的未来将产生不可预料的后果。
现代化不能离开国家推动
近代以来，先发现代化国家如英美、后发现代化国家如法德，其现代化的起点和动力并非民主，主要靠国家的积极推动。20世纪后期东亚地区在创造经济奇迹、拉丁美洲在获得经济快速发展时，这些国家尚未启动民主化进程。在特定阶段尤其是社会发展初期，经济社会的现代化与政治现代化、政治民主化之间并非“亦步亦趋”、协同并进。大量的研究表明，开启各国现代化大门的不是所谓民主，而是有效治理和保持远见。
当人们追求作为理想统治形式的民主时，想当然地认为民主政治会带来好的治理绩效。然而事实并非如此。一个国家可能在民主的程序、过程甚至结果等方面表现都不错，但是未必带来好的治理结果。政策与政策结果之间的关联性也十分复杂，而且政府不可能对所有的利益差异和分歧都予以满足。当代民主是关于选择和竞争的活动，失败者必定不会满意。国家治理所提供的公共产品和公共服务的程度与其民主水平不一定相关，提高民主质量也未必会提高政府的治理绩效。不管是历史还是当今现实中，由于未能满足民众的需要而失去民众支持的民主国家的例子不胜枚举。无论民主的形式和程序多么完美，对于一个无法提高经济增长、给人民带来安全保障、维护社会平等和提供合格公共产品的政府，人们不会对它的民主质量给予很高评价。
当我们审视整个人类的社会活动时，可以进一步发现民主的局限。作为政治权力运行方式的民主只是影响人类社会生活的制度之一，只有在政治领域才能发挥作用，超出这一边界，民主必然失灵。即使在所谓西方民主国家中，许多政府机构的领导者和管理者也不是选举产生的。人类社会生活的品质并非由民主或不民主所决定，而是由国家治理的结果反映出来。好的民主是一回事，好的国家治理是另一回事。民主政府的治理绩效不佳，就可能破坏民主的地位。对于国家治理而言，民主并非直接的工具，更不是解决社会问题的万灵良药。显然，不应认为民主要为所有的问题负责，幻想民主政治带来人们期望的所有公共物品的思想，注定只会看到民主的失败。
选举并不等于民主的全部——张千帆教授为本书作的序
民主显然离不开选举，但同样显然的是，选举并不等于民主的全部。在投票之前，选民必须对所要决定的人或事有充分的了解，否则投票就是盲目的。要了解问题真相，就需要开会讨论；事实上，议会议会，一大半时间都花在会议上。当然，开会不仅限于议会，各类大大小小的决策机构都要开会——公司要开董事会和股东大会，社
团要开成员大会，村民要开村民大会……如果允许畅所欲言，开会为信息交换和观念交锋提供了最适当的场所，而不同信息和观念的总汇不仅为集体决策提供了理性基础，而且往往改变个人乃至整个集体的决定。美国原德克萨斯大学政府系主任费希金 Ｊａｍｅｓ Ｆｉｓｈｋｉｎ 教授曾在世界各地做过“协商民主” ｄｅｌｉｂｅｒａｔｉｖｅ ｄｅｍｏｃｒａｃｙ 实验，其中包括中国浙江。实验的大意是在某个地方根据电话号码等信息随机筛选一二百公民，并在讨论之前先通过问卷记录这些人对某个主题——譬如废除死刑——的看法；然后为他们提供正反双方的论点和大量背景事实，并让他们参与和听取现场辩论，最后再让他们回答同样的问卷。实验发现两次问卷的结果往往大不相同，而这种差别就是不同信息和观念在一起交流、争论和协商造成的，第二次问卷所反映的看法显然比第一次更合理、更明智、更慎重。因此，民主确实不仅仅是选举民主，而且也是“协商民主”。
既然要开会议事，如何议事就成为民主决策的关键。如果议事没有程序、没有规则，那么民主协商的过程就极有可能为主持会议的少数人所垄断，或众说纷纭、杂乱无章，最后不了了之。无论出现上述哪种情况，显然都不是真正的民主。民主的真义是审慎的“多数决”，也就是通过自由和充分的辩论形成一个知情的多数意见，而在此过程中必须保证少数意见充分表达的权利；事实上，在充分的辩论和交流之前，未必清楚什么是多数、什么是少数，一开始看上去的“少数”完全可能在问题明朗之后转变许多人的看法而成为多数。为了保证辩论的有序进行，会议需要选举产生主持人，但同时又要避免主持人权力过大，以至将自己的意志强加在各成员之上；主持人的职责不是使自己的意见成为多数意见，而是通过维持会议的秩序和流程使各成员在充分知情的基础上自由产生多数意见。这一切都使得开会成为一门“艺术”，而议事程序规则成为掌握这门艺术的关键；没有适当的议事规则，民主决策就成了一句空话。
民主议事规则是在民主的实践中产生的。作为民主代议制的枢纽，议事规则在英美国家源远流长。早在１６－１７世纪，英国议会就形成了一系列沿用至今的基本议事规则，例如一次只能有一个议题、辩论必须围绕当前的议题、意见对立的双方应轮流获得发言权、主持人应请正反双方分别表决、取消或限制个人或少数方的辩论权利必须得到出席人数２／３以上的同意、禁止人身攻击等。美洲殖民地移植了英国的议事规则，《独立宣言》和第一部美国宪法就是根据这些程序规则通过的。事实上，美国革命者和制宪者来自各殖民地，以前至多只有书信来往，正是共同的议事规则使这一群素未谋面的陌生人得以在很短的时间内通过重大决议和不朽的革命宣言。１８０１年，杰弗逊有感国会缺乏确定的议事规则，编撰了《议会规则手册》，以后为众议院所沿用和发展。尽管如此，许多政府机构和民间团体还是缺乏固定的议事规则，而且各地议事规则都不一样，共同议事颇为不便。到１８７５年前后，终于有一位美国将军在搜集、整理、总结的基础上起草并出版了一本通用的议事规则。他就是亨利·罗伯特 Ｈｅｎｒｙ Ｍａｒｔｉｎ Ｒｏｂｅｒｔ ，而他在前人经验基础上编辑创造的一套程序规则也被通称为《罗伯特议事规则》 Ｒｏｂｅｒｔ’ｓ Ｒｕｌｅ ｏｆ Ｏｒｄｅｒ 。
《罗伯特议事规则》获得了巨大的成功，至今已累计印刷十版、２５０余万册。从地方政府、企业商会到学校的教授委员会和学生会，美国各机构组织的议事规则无不以罗伯特规则为原型。罗伯特规则不仅规范议事程序、提高议事效率，而且也帮助提高普通公民的民主素养并培育社会的民主精神。毕竟，民主并不只体现于议会的议事过程或选举投票的那一瞬间，而是普通公民日常用于自我管理的一种生活方式。只有具备民主习惯的公民群体才能产生并维持一个民主的政府。罗伯特自己曾说：“民主最大的教训是要让强势一方懂得，他们应该让弱势一方有机会自由完整地表达自己的意见，而让弱势一方明白，既然他们的意见不占多数，就应该体面地让步，承认对方的观点是全体的决定并积极参与实施，同时他们仍有权利通过规则来改变局势。”以他命名的议事规则本身就体现了民主的基本原则，并通过实践陶冶了一代又一代人的民主品性。
反观中国，早在１９１７年，孙中山就曾拟定一本《民权初步》，专门教国人如何开会。据说这本册子就是根据罗伯特规则写成，因而中山先生可算是将议事规则引进国内的先驱。他在自序中说：“中国人受集会之厉禁，数百年于兹，合群之天性殆失；是以集会之原则，集会之条理，集会之习惯，集会之经验，皆阙然无有。一盘散沙之民众，忽而登彼于民国主人之位，宜乎其手足无措，不知所以。所谓集会，则乌合而已。”笔者自己对于中山先生所指的“一盘散沙”及“乌合”状态也有切身体会。记得１９８０年代末，笔者负责美国雪城 Ｓｙｒａｃｕｓｅ 中国留学生的联谊活动。当时经常需要开会，但是由于意见分歧较大，各方相持不下，最后往往无果而终，因而每每感叹民主和效率不能兼容。为了解决这个迫切问题，当时在一些留学生群体中间也兴起了一阵罗伯特规则热，边学边用、受益匪浅。当然，任何组织都有自己的特定需要，因而完全可以根据具体情况在细节上修修补补，无须全盘照搬别人的程序规则，但是罗伯特规则还是为规范议事程序规定了一个极为合理和便利的基本框架。毕竟，这套规则是从英美民主议事的无数实践中千锤百炼而成，是数百年民主智慧的结晶，岂能无补于中国的民主进程？
