【平安固收】城投大事记系列之三十：压降融资平台数量和债务规模的前景如何？

璐透债市 · 公众号 · · 2024-04-15 07:58

正文

刘璐首席分析师 S1060519060001

张君瑞高级分析师 S1060519080001

摘要

24年以来中央和地方多次提出压降融资平台数量和债务。 1）中央层面财政部长和总理先后表示要压降融资平台数量，后者进一步表示融资平台债务规模也要压降；2）地方层面有两波关于压降融资平台数量和债务的表态。

历史上中央实际有推动压降融资平台数量和债务规模的政策，但新老划断模式下城投债务1仍持续上升，且增速超同期社融增速。 1）2010年19号文发布后银监会建立了融资平台名单以及融资平台贷款台账，开辟了退名单的通道，对融资平台贷款实行 “降旧控新”和“总量控制”的措施。但退出后的融资平台在业务和资金方面仍和政府保持密切的往来，投资者也往往仍将其视为政府融资平台，其债务依旧上升，且增速超过同期社融增速。2）2018年27号文后财政部建立了隐性债务监测系统，政策最终目标是实现隐债清零，清零的对象是2018年8月末的存量隐性债务，之后城投以经营性债务的名目扩张有息债务，且债务增速也超过同期社融增速。

2021年以来江苏大力管控融资平台债务，之后发债城投数量和债务规模虽仍上升，但是债务增速已经低于当地社融增速，或成为本轮化债的“样板”。 2021年江苏发布94号文，要求融资平台新增经营性债务规模要与地区经济等因素相匹配。从实践来看，21年以来江苏省建立了本省的融资平台名单，具体的债务管控措施包括债务余额增速控制、融资平台数量压降和融资成本压降。22年末较20年末江苏发债城投数量和债务虽然仍增长，但债务增速和负债率上升幅度均低于全国，债务增速也低于当地社融增速，债务管控取得了良好成效。不过21-22年江苏GDP增速小幅低于全国增速，说明债务管控也还是有一定代价。江苏压降的城投基本是非发债城投，且鼓励城投利用标债融资替代非标，因此发债城投数量才会上升。

参照江苏和全国的历史经验，我们对本轮全国融资平台数量和债务规模压降的内涵进行猜想。数量压降： 1）本次压降的方式预计主要是转型退出名单，其次是整合；2）压降是以法人主体为准；3）压降的平台预计主要是小规模、空壳类、低层级、弱资质、非发债的主体。债务规模压降：1）转型退出名单会使得融资平台债务规模自然压降；2）国务院要求压降的预计是存量债务，具体可能指的就是“331债项”，新增债务不在压降范围内，因此平台债务余额继续增长的可能性较大。

本次国务院政策有利于降低融资平台债务增速，也有利于强化城投债的资产荒，但政策最终效果还要看具体的执行要求。 当前中央对于债券监管格外严格，因此本次国务院政策对城投债券余额的约束效果将强于江苏。

风险提示： 货币政策转向，财政刺激超预期，城投非标违约。

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24年以来中央和地方多次提出压降融资平台数量和债务

中央层面财政部长和总理先后表示要压降融资平台数量，后者进一步表示融资平台债务规模也要压降。 今年3月上旬两会期间财政部长提出要“压减融资平台数量”，这是中央政府官员首次提出该目标。3月下旬国务院专门召开防范化解地方债务风险工作视频会议，会议中总理再次表示要“压减融资平台数量”，而且也提出融资平台债务规模也要压降。压降数量可以通过合并整合的方式实现，因此融资平台数量和债务规模均压降的要求要比只压降融资平台数量的要求更严格。

以国务院化债专题会议为界，地方层面有两波关于压降融资平台数量和债务的表态。 今年1-2月云南、内蒙和河南等多个地方政府在地方两会期间宣布要压降融资平台数量和债务规模。3月国务院召开化债会议后，甘肃、内蒙和宁波三个地方也相继发出类似表态，而且内蒙和甘肃明确提到这个表态是在落实国务院会议精神。另外国务院化债会议后，21世纪经济报道提到某省已经制定了融资平台数量和债务规模压降的具体计划。

历史上中央实际有推动压降融资平台数量和债务规模的政策，但新老划断模式下城投债务仍持续上升，且增速超社融增速

2010年19号文发布后银监会建立了融资平台名单以及融资平台贷款台账，开辟了退名单的通道，对融资平台贷款实行 “降旧控新”和“总量控制”的措施，但融资平台债务依旧上升，且增速超过同期社融增速。 10年6月发布的国发〔2010〕19号文首次提出了地方政府融资平台公司的定义，并要求对融资平台公司及其贷款进行清理核实，财预〔2010〕412号文进一步明确了统计的截止时间是2010年6月底。

1）银监会确定了融资平台名单，没明确表态要压降融资平台数量但明确了退名单的要求；实践中大量企业从名单中退出但退出后仍和政府关系密切。 10年10月发布的银监办发〔2010〕309号文首次提出了退出平台名单的流程，实际上10年9月即有平台退出名单，11年3月和12年3月银监会分两次提升了退名单的要求。由此，银监会融资平台分为仍为平台和退出的平台两类，仍为平台的亦称监管类平台，退出的平台也称监测类平台。该名单内的主体有企业法人、机关法人和事业法人三类，银监会要求只有企业法人才能退出平台名单。根据18年末银监会名单，共有23.1%的主体从名单中退出；企业法人中有31.4%从名单中退出。退出后的融资平台在业务和资金方面仍和政府保持密切的往来，仍然存在替政府融资的可能，投资者也往往仍将其视为融资平台。整个银监会融资平台名单中共有927个债券发行人在18年末之前有过发债行为，这927个发行人中有581个都已经退出名单，占比63%，剩下的346家平台自始至终属于监管类平台。346家平台中有98%属于YY评级（市场主流评级机构之一）认定的城投，而退出名单的581个平台中也有88%属于YY评级认定的城投，二者差异并不明显。

2）银监会确定了融资平台贷款台账，先后确定了“降旧控新”和“总量控制”的管控目标，监管类融资平台贷款余额有下降但整体融资平台贷款余额仍上升，审计署统计的地方政府性债务规模上升则更多。 11年3月发布的银监发〔2011〕34号文首次提出融资平台贷款“降旧控新”的管控目标。“降旧控新”的目标是在约束仍按平台管理类的贷款，不约束退出类贷款。“降旧”应该指的是压降截止2010年6月底的融资平台贷款，“控新”指的应该是控制2010年6月底之后新增的融资平台贷款，因此“降旧控新”的最终结果并不一定是监管类平台贷款余额的下降。如果旧贷款的压降规模少于新增的规模，那么融资平台贷款余额就会上升。但之后的银监发〔2012〕12号文在“降旧控新”的基础上又提出了“总量控制”的目标，即要求“重点控制监管类平台的贷款总量，确保其贷款余额不上升”。从数据上看，银监会口径下2010年6月末的融资平台贷款余额为7.66万亿，2013年6月则上升到9.7万亿，年化增速为8.2%，低于同期人民币贷款余额年化增速（15.2%）和社融存量年化增速（18.5%）。但考虑到地方政府通过新设平台以及贷款以外的融资方式新增了融资，在审计署口径下，2013年6月较2010年末的地方政府性债务余额年化增速高达22.7%。

2018年27号文后财政部建立了隐性债务监测系统，政策最终目标是实现隐债清零，但清零的对象是2018年8月末的存量隐性债务，之后城投有息债务仍然上升，且增速也超过同期社融增速。 2018年8月党中央下发的《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》(中发〔2018〕27号)成为隐性债务管控的纲领性文件，确定了对隐性债务遏增化存的的总方针，并要求地方政府制定计划在10年内完成隐性债务清零。在27号文的要求下，财政部建立了融资平台公司债务及中长期支出事项监测平台用于监管隐性债务，取代了原银监会融资平台名单。城投公司将自身承担的隐性债务清零后即可不再受到相关监管约束，也就实现了退出财政部名单的目的。2022年12月财政部长刘昆在《学习时报》撰文时指出“地方隐性债务减少1/3以上”。根据同花顺数据，2022年末城投债和城投有息债务分别高达14万亿和54.4万亿，较2018年末的年化增速是19.4%和11.4%，同期社融年化增速仅11%。城投债务和隐性债务的变化趋势出现明显背离主要是因为27号文后城投新增的债务大部分没被列入隐性债务，多数属于经营性债务。由于政府仍是城投重要的业务对手，投资决策和业务定价受政府影响很大，因此城投经营性债务仍然和政府有较密切的联系。

2021年以来江苏大力管控融资平台债务，之后发债城投数量和债务规模虽仍上升，但是债务增速已经低于当地社融增速

2021年江苏发布94号文，要求融资平台新增经营性债务规模要与地区经济等因素相匹配，也隐含了压降融资平台数量的要求，同时也要求各地政府格外重视城投债券的兑付。 21年5月，江苏省政府办公厅发布《关于规范融资平台公司投融资行为的指导意见》（苏政传发〔2021〕94号，简称94号文）。94号文的核心内容是约束融资平台融资总量以及压降融资利率。约束融资总量的措施主要是：1）确定地区年度融资规模上限；2）重点关注区县及以下级别融资平台公司债务规模；3）分类对融资平台公司进行资产负债率约束和融资限额管理。压降融资利率的措施主要是：1）压降非标融资占比；2）鼓励利用担保或绿债等方式降低融资成本；3）严禁融资平台支付第三方居间费用，严禁金融机构额外增加隐性融资成本。94号文虽然没有明确提出要压降融资平台数量，但是提到要重点关注低层级融资平台债务规模，还提到要严控弱资质融资平台融资，实际上隐含了压降低层级和弱资质融资平台数量的要求。虽然江苏要求严控城投债务，但是也要求政府格外重视城投债券的兑付，说明其在压降城投长期债务风险的同时也力求避免出现短期暴雷风险。

从实践来看，21年以来江苏省建立了本省的融资平台名单，具体的债务管控措施包括债务余额增速控制、融资平台数量压降和融资成本压降。

1）名单标准和特点： 融资平台数量压降所依据的名单是江苏省自己搭建的融资平台名单；名单是以法人为准，各级子公司占比很大，直接隶属于行政事业单位的平台数量较少；县（区）级和开发区、功能区以及乡镇级融资平台公司数量占比近九成，资产和债务总量占比超一半。

2）债务规模限制： 经营性债务规模限制主要是以设置债务余额增速上限的方式进行管控；债务增速限制被层层分解到下属各地区和各融资平台；区域融资增速考核是以同口径为准；对融资平台公司实行债务总量和资产负债率“双管控”。

3）融资平台数量压降 ：平台数量压降的方式有四种，其中通过市场化转型退出平台是最主要的压降方式，注销占比仅4%；退出名单需要省市政府批复；宣布退出名单的融资平台多数是小平台，空壳类平台、弱资质平台和非发债平台，23年10月前宣布退出的平台中有63%没有债务，52%无员工或无信息，97%没有存续债；镇级融资平台的压降力度更大，多个地区镇级融资平台被全部整合到区县一级或被全部取消；数量压降比例高，例如苏州吴江经开区（属于园区，接近于镇级行政区）原有24家平台，目标是压缩为6家，压缩比例为75%。

4）债务成本压降： 将每笔融资纳入三重一大流程；置换、提前偿还或自然到期存量非标等高息债务，尤其要求清零存量定融，贷款利率如果高也要进行整改；设置新增融资成本上限，通过标债以及乡村振兴等鼓励类金融业务降低融资成本，限制乃至暂停非标融资，尤其要求不得新增定融；追缴融资中介不当得利。

22年末较20年末江苏发债城投数量和债务虽然仍增长，但债务增速和负债率上升幅度均低于全国，也低于当地社融增速，因此债务管控效果较好，但对经济增长也产生了小幅不利影响。 22年末较20年末，江苏发债城投数量增速、城投债余额增速和城投带息债务增速分别为13.1%、33.8%和25.2%，均低于全国平均水平，也明显低于城投债第2和第3大省（即浙江和山东）。22年末较20年末，江苏省城投有息债务增速低于当地社融存量增速，但全国整体城投有息债务增速超过社融存量增速，浙江和山东城投有息债务增速也超过当地社融增速。22年末江苏城投带息债务与GDP的比值为84.6%，处于较高水平，但是较20年仅上升3.7BP。该上升幅度不仅低于全国平均水平，也明显低于浙江和山东。不过21-22年江苏GDP年化增速为5.66%，小幅低于全国增速5.69%，之前江苏增速则小幅高于全国增速，说明债务管控也还是有一定代价。

省政府严令压降城投数量的背景下江苏发债城投数量仍上升主要是因为压降的多为非发债城投，其次是因为江苏也鼓励城投利用标债融资替代非标融资。例如苏州吴江经开区仅有一家发债平台苏州市吴江经济技术开发区发展集团有限公司，该公司未宣布退出平台名单，22年末有息债务余额较20年末上升24.2%。但吴江经开区政府表示该区域原有24家平台，2022年一年就压降7家，说明该区域的平台绝大多数是非发债平台，压降的也全是非发债平台。

未来全国融资平台数量和债务规模压降的内涵猜想与影响展望

2023年央行建立的融资平台名单和此前的银监会名单和财政部名单一样都包含主体和债项两个内容。 根据21世纪经济报道，目前融资平台查询系统已上线，银行等金融机构在获得融资平台授权的情况下，可查询融资平台的相关情况，包括融资平台是否在监管名录之中、债项等信息，以方便金融机构和融资平台开展业务，并落实监管部门的要求。融资平台数量和债务规模压降都以央行名单为依据，其中的债项应该就是“331债项”（新一轮存量债务的化解就是以2023年3月末的债务数据为基础，该债务被称为“331债项”）。

全国融资平台数量压降的内涵猜想： 1）中央和地方在提到压降融资平台数量时都提到融资平台转型，因此本次压降的方式预计主要是转型退出名单，其次是整合，直接注销乃至直接破产清算的比例预计很低；2）压降是以法人主体为准，因此简单划转隶属关系无法实现数量压降；3）压降的平台预计主要是小规模、空壳类、低层级、弱资质、非发债的主体。

全国融资平台债务规模压降的内涵猜想： 1）转型退出类平台债务和仍在名单类平台债务预计会分开监管，退出名单会使得融资平台债务规模自然压降；2）河南省和甘肃省都提出要统筹好“减存量”与“控增量”，因此本次国务院要求压降的预计是存量债务，具体可能指的就是“331债项”，新增债务不在压降范围内，而且城投仍然承担三大工程等重大任务，因此平台债务余额压降的可能性较小，继续增长的可能性较大，但债务增速预计会有所下降。

【平安固收】城投大事记系列之三十：压降融资平台数量和债务规模的前景如何？

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