公共部门的绩效评价会促进还是抑制公务员的公共服务动机？本期海外栏目为大家带来2024年最新发表于Administration & Society上的Crowding-Out or Crowding-In? The Impact of Performance Rating on Public Service Motivation: Evidence From a Chinese Local Government（《挤出还是挤入？绩效评价对公共服务动机的影响：来自中国地方政府的证据》）一文。尽管公共管理学者对公共服务动机进行了广泛的研究，但公共服务动机是一种状态还是一种特征的争论还没有得到解决，而且已有研究常常忽视了组织因素对公共服务动机的影响。本文基于绩效评价的行为模型，采用中国地方政府数据进行倾向得分匹配模型分析，研究了绩效评价是否以及如何影响公务员的公共服务动机。结果表明，绩效评价具有挤出效应，这解释了公务员绩效反馈是如何影响他们的公共服务动机的。
文章标题：
《
挤出还是挤入？绩效评价对公共服务动机的影响：来自中国地方政府的证据
》（
Crowding-Out or Crowding-In? The Impact of Performance Rating on Public Service Motivation: Evidence From a Chinese Local Government
）
来源期刊：
Administration & Society
发表时间：
2024年4月
作者简介：
王学军
，
兰州大学管理学院教授
牛雪姣
， 兰州大学管理学院副教授
本期编译：
张斯涵 （大连理工大学研究生)
侯艺瑶 （香港大学研究生）
关于公共服务动机（PSM）的争论持续已久，因此需要更多的研究关注公共服务动机的前因。与被广泛关注的社会人口因素和社会制度因素相比，组织管理系统和政策等组织因素对PSM的影响在很大程度上被忽视了，因为PSM被认为是公务员在进入公共组织工作之前就已经形成了的。然而，一些证据表明，在进入公共部门工作后，公务员个人的PSM确实会发生变化，并且其PSM也可能会在政府工作环境中得到培养。因此，有必要研究公务员的PSM是否随着组织特征而变化。
作为公共组织管理系统的重要工具，绩效评价已被用于人事决策、分配酬金和培养员工能力中，且其对公共部门管理的激励作用也已在许多研究中得到讨论。但是，这种组织相关因素是否会改变公务员的PSM水平，目前还不清楚。为了研究绩效评价是否以及如何影响公务员的公共服务动机，本文获取了中国西部某省政府部门355名公务员的调查数据，采用倾向得分匹配法对其进行分析。此外，本文还利用了10个深度访谈以进一步解释结果，并阐明了理论和政策意义。
公
共服务动机的前因
公共服务动机可以被定义为“为一群人、一个国家、一个民族或全人类的利益服务的总体利他的动机”，通常被认为是一种稳定的特征。组织因素，如与工作相关的规则、组织管理工具、规范、组织文化、官僚作风和等级制，也可能是影响组织中PSM的不可忽视的先决条件。为了更好地理解组织特征对个人PSM的影响，本文集中研究了绩效评价制度是否以及如何影响公务员的PSM。
绩效评价和公共服务动机
最近的研究提供了两种关于绩效评价与PSM之间关系的主要观点：挤入假说和挤出假说。挤入假说认为绩效评价强化了PSM，而挤出假说则认为绩效评价削弱了PSM。
具体来说，绩效评价能够对PSM产生积极影响，因为它能提供绩效信息，并指导公务员更好地执行组织认为必要和可取的行为。已有研究已经证明，高绩效评分可以增强个人创造公共价值的兴趣。然而，绩效评价也可能会产生意想不到的后果。自绩效考核制度（PAS）诞生以来，学者们一直在研究绩效评价的负面影响。
从这些讨论中可以看出，有两条截然不同的路径解释了绩效评价是如何影响公共部门PSM的。然而，无论如何努力优化绩效考核制度，如果没有科学的知识来揭示其在公共部门中的真正影响，这些努力将是徒劳的、甚至是无效的。因此，关于绩效评价和PSM的实证研究将对此提供有价值的补充。
绩效评价的行为模型
本文采用绩效评估的行为模型来了解绩效评价是否以及如何挤入或挤出PSM。根据该模型，公务员对其绩效评估的反应在很大程度上取决于他们的实际表现与基于历史和社会比较的期望水平之间的关系。实际绩效评价与预期绩效之间的差异产生了绩效期望差距。当绩效反馈超过期望水平时，它向公务员发出了一个积极的信号，即当前的绩效目标满足了他们的绩效期望。相反，当绩效反馈低于期望水平时，它向公务员提供了一个负面信号，即绩效目标没有达到他们的期望，这表明他们需要适应和改变目标优先级。
公务员的核心公共服务目标（对公民的关心）与PSM一致，因此当绩效目标与公共服务更一致时，能够得到更高的公共部门的PSM水平。然而，核心公共服务目标可能与公务员遵守组织规则的官僚要求相冲突，或至少被部分取代。因此，公务员可能会优先考虑其他目标，例如与上司的关系或获得晋升，而不是优先考虑他们最初的公共服务目标。
调查数据收集自A市的地方政府机构，A市是中国西部12个省会城市之一，其公务员绩效评价规则和公共部门的行为准则具有代表性。另外，A市所在的西北地区是中国GDP排名最不发达的地区。为了保证样本的代表性，本研究采用分层抽样的方法，并根据不同政府部门的公务员人数来确定样本量。
为了控制可能由反向因果关系引起的内生性问题，本文使用了倾向得分匹配方法，该方法可以较为理想的估计干预的效果。此外，本文还开展了深度访谈，从四类地方政府机构的调查对象中选择了15名受访者。
倾向得分匹配
在倾向得分匹配分析之前，本文进行了多元回归分析来估计绩效评分对PSM的影响。回归分析证实了PSM绩效评价之间的负相关关系（p = 0.020）。
倾向得分匹配的第一步是使用logit回归估计每个公务员的倾向得分，倾向得分的分布如图1所示。可以看出，优秀评定结果组（“处理”组） 和胜任评定结果组（“未处理”组）的倾向得分分布相似，说明样本适合倾向得分匹配。
利用估计结果，在倾向分数匹配过程的第二步中，每个优秀的公务员与一个控制对象（称职的公务员）匹配。有三种标准的匹配算法：k近邻匹配、卡钳匹配和核匹配，不同匹配算法的估计结果原则上是渐近的，但在小样本范围内可能存在明显差异。因此，本文首先使用k近邻匹配来估计性能评级对PSM的影响，然后进行卡钳匹配和核匹配来验证结果的稳健性。表1和表2分别给出了匹配过程后的汇总统计量和k近邻匹配的估计结果。
表1（原文中为Table 3） k近邻匹配（k = 3）后的汇总统计
匹配后的协变量偏差不应超过20%，如表2所示，经匹配后，“处理”组与“未处理”组的协变量差异较小（均值偏差= 4.7%）。本文使用这种匹配程序获得了理想的平衡子样本。表2还总结了平均处理效果（ATT）的估计结果，即优秀评分结果对PSM的因果效应。ATT在p < 0.001水平上具有统计学意义，表明获得优秀绩效评价对公务员PSM有统计学意义的削弱作用，这与回归估计一致。
表2（原文中为Table 4）k-最近邻匹配中ATT的结果
稳健性检验
另外两种类型的匹配算法（卡钳匹配和核匹配）被用于重新估计ATT，以验证结果的稳健性。为了避免倾向得分匹配的固有缺陷，本文还进行了马氏距离测试 (MDM)，以保证k近邻匹配结果的稳健性。卡钳匹配和核匹配程序的匹配精度达到了技术标准，平均偏差分别为4.7和1.3%。这些估计结果验证了k近邻匹配结论的稳健性，并证实了高水平的绩效评价表现（“优秀”）抑制了参与者的PSM。
之后，本文对匹配的子样本进行了回归分析，以检验在控制内生性后回归估计的有效性。预匹配模型与匹配模型在统计显著性、系数和R方值上均有明显差异。此外，绩效评价对PSM的抑制作用更强，表明匹配方法有效地解决了反向因果关系的内生性问题。本文通过去除协变量PVP进行了稳健性检查，并未违反匹配结果。此外，绩效评分结果的系数在匹配模型中基本一致，从而支持了倾向得分匹配方法的有效性。
基于定量和访谈证据，本文发现，体制内绩效信息的不充分利用、内在激励的缺乏以及公共组织文化都可能导致实际绩效反馈与绩效期望之间的负向差异。
比如，有受访者觉得取得“优秀”成绩并没有得到上级的额外支持，也不能增加其提高工作社会影响力的机会。相反，他们经常在组织中面临额外的工作压力或管理任务。一位受访者指出，尽管有大量的绩效资料，但实际采用绩效评价结果来改善公共服务的情况仍然有限。另一位受访者承认，是否获得优秀评级似乎并不重要，因为它不会带来任何额外的认可来帮助自己更好地为公众服务。事实上，与那些没有获得“优秀”评级的公务员相比，他们的压力更大。此外，一些受访者承认一个普遍接受的观念，即绩效评价结果并不总是准确和有价值的，他们的主要服务目标没有满足他们的愿望，因此他们需要关注其他绩效目标。所以，那些可能因目标错位而感到沮丧的公务员不会被评级结果所激励。
传统的绩效指标主要是以结果为基础和以效率为中心的，它们没有充分考虑到内在激励或公共价值指标，如参与、公平、透明度和问责制。大多数受访者亦提到，在现行的绩效工资制度下，他们的绩效评分主要与外在奖励挂钩，例如财政奖励或晋升，而不是与服务公众的内在激励挂钩。因此，他们不得不优先考虑外部奖励的绩效目标，如晋升或金钱奖励，这可能会降低他们的利他热情。绩效工资制度可能会让他们注意实现外部奖励的绩效目标，而不是创造公共价值，因而个人的公共服务动机可能会被挤出。
本研究考察了绩效评价对公务员PSM的“挤出效应”，并验证了其可变性。在新公共管理（NPM）环境中，许多非任务性价值（Non-mission based values），如技能和知识，以及合作、公正、平等和正义容易被忽视。绩效评价主要被用作一种管理工具，通过强调效率、生产力和问责制来量化绩效。然而，在后NPM范式时代，NPM以效率为中心的绩效评价方法可能会产生意外的结果，比如降低PSM。本文为探究如何通过绩效评价促进公务员的PSM提供了重要的证据。
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编辑 | 张斯涵
校对 | 侯艺瑶
审核 | 高光涵
