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黄卉 安徽秉度律师事务所
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导读：以省、自治区、直辖市为单位，采集26年的数据进行比对，挖掘影响行政诉讼案件数量变化情况的各类要素以及其影响的程度……
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研究背景及方法说明
行政诉讼对于保护公民、法人和其他组织合法权益，维护和监督行政机关及其工作人员依法行使行政职权具有巨大作用。针对有关行政诉讼案件数据的影响因素、影响力大小进行分析，有助于了解行政诉讼发展情况，并判断行政相对人的诉权是否得到有效保护的司法状况。
为此，笔者结合执业经验，从1989年以来行政诉讼案件数量变化情况入手，结合司法实践，通过各省、直辖市、自治区行政诉讼案件数量排名与其人口排名、GDP排名的对比，分析人口、GDP等指标对行政诉讼案件数量的影响；再缩小比对范围，减少司法实践对行政诉讼案件数量的影响，进一步分析人口、GDP等指标因素，进而判断司法实践对行政诉讼案件数量的影响力大小；最后将研究结果运用到具体地区的数据分析，判断该地区行政诉讼的状况和存在问题，为进一步提升依法行政水平建言献策。
数据来源及说明
1 . 1989年-2014年行政诉讼案件收案数量除另有说明外，数据均来源于《中国法律年鉴1989-2012》《中国法律年鉴2001-2015》。
2 . 所有行政裁判文书数据均来源于中国裁判文书网的查询结果，查询日期为2017年6月26日，相关统计口径均同中国裁判文书网，统计数据为查询显示结果，并进行了二次查询进行验证，但仍不排除中国裁判文书网数据问题使得统计数据不准确的可能；同时各地落实裁判文书公开的力度不同，也对裁判文书数据存在一定影响，所有分析均未考虑该因素。
3 . 裁判文书数据中未明确年份的，系2017年6月26日在裁判文书网按条件查询的全部结果；载明年份的，加入了裁判年份这一筛选条件。
4 . 全国人口数据和GDP数据来源于《中国统计年鉴2016》，安徽人口数据和GDP数据来源于《安徽统计年鉴2016》。
统计数据及分析
总体情况
1 . 1989-2014年行政诉讼一审收案数量分析
通过对全国各级法院收案数据进行整理，可以发现：随着社会经济快速发展，诉讼在化解社会矛盾中的重要作用日益显现，一审总收案量增长迅猛。从 1989 年的 2913515件增到2014 年的 9184000 件，增幅达215%。虽然民事诉讼、刑事诉讼一审案件数量增幅都很大，但行政诉讼一审案件数量增幅更大，达到了1402%，人们通过诉讼解决行政纠纷的意识明显增强。
同时也应看到，行政诉讼案件比重依然较低，1989-2014年行政诉讼一审案件总量占比平均仅为1.55%，历年占比平均数仅为1.46%，与行政纠纷爆炸性增长的现实不符，行政诉讼在处理行政纠纷、化解社会矛盾中的作用仍有待进一步挖掘。
表1：1989-2014 年，全国法院审理一审案件数量统计表（单位 ：件 %）
从行政诉讼一审案件数量变化情况来看，总体上呈增长趋势。具体而言，可以分为几个时间节点进行观察：
——1989 年《行政诉讼法》制定后，人民群众通过行政诉讼维权的热情高涨，一审案件数量从1989 年的 9934 件到 1991 年上升到 25667 件，年增长率为 97.35%，形势迅猛。
——自 1992 年开始年增长率出现较大波动，先陡降至 2.90-5.69%，然后保持 8.61-52.04%的涨幅。
——自 1999 年开始，行政诉讼一审案件第一次出现负增长，2000年也呈现负增长状态，且负增长率为 12.10%。
——2008 年后，最高法院出台系列司法政策，如《的通知》［1］和《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》［2］，强调“要坚决清除限制行政诉讼受理的各种‘土政策’，严禁以服务地方中心工作、应对金融危机等为借口，拒绝受理某类依法应当受理的行政案件。”2009 年行政诉讼一审案件数量涨了 2万多件，年增长率达到 10.99%，此后案件都维持在 12 万件以上。
——2011-2013年又小幅下降，2011 年为 13.6 万件，2012 年是12.9 万件，2013 年为 12.1 万件。
——2014年11月1日，为解决行政诉讼领域“立案难、审理难、执行难”等突出问题，十二届全国人大常委会第十一次会议审议通过了修改后的行政诉讼法，并决定自2015年5月1日起施行。与之相对应，2014 年行政诉讼一审案件数量又开始转降为升，当年案件飙升至 15.1 万件，增速达 16.3%。
据人民法院实施新行政诉讼法一周年综述数据，2015年5月就受理一审行政案件2.6万件，同比上升221%。从增长率变化情况来看，呈现增长—下降—再增长的规律，且每次转降为增前都有过国家层面的政策干预，可见：人民群众通过行政诉讼维权的需求尚未得到充分满足，只要当事人的诉权能够得到法律和司法的充分保护，行政诉讼案件数量仍将继续呈现快速增长态势。
表2：1989-2014年，行政诉讼一审案件数量及增长率变化情况（单位 ：件%）
2 . 2015年行政诉讼裁判文书分区域分析
因公开信息中最新的中国统计年鉴为2016年，我们将2015年行政诉讼公开裁判文书数据与人口、GDP、人均GDP等数据进行了比较（详见表3）。
总的来看，通过诉讼方式解决争议的行政纠纷占比依然较小，以人均文书数量为参考，最高的是北京，人均文书数量为6.45件/万人，最低的为西藏，只有0.07件/万人，中位数是1.80件/万人。与一审收案数据相印证，或是人民群众通过行政诉讼解决行政纠纷的意愿并不强烈，或者受到了其他因素抑制。
通过区域间数据的比较可以发现，行政诉讼案件数量与区域人口、区域经济发展都有关联，但并不起直接决定作用，还有诸多其他因素的影响力大于人口和经济发展因素。
——从人口排名情况来看，除河南、海南、宁夏、青海、西藏五地行政诉讼裁判文书排名与人口排名一致外，其他省、自治区、直辖市均不一致。也就是说，虽然人口基数越大，发生行政纠纷的可能性越大，但行政纠纷是否通过行政诉讼方式解决受其他因素影响，人口基数并不直接决定行政诉讼案件数量的多少。
——从人均GDP的排名来看，排名前五的省、自治区、直辖市，文书数量较其人口排名均有所提升，其中提升最少的是上海，上升2位，提升最多的是北京，上升16位，天津上升10位、浙江上升9位、江苏上升3位。人口数量决定着通过行政诉讼维权的潜在需求，如果不考虑司法实践的差异，那么这种潜在需求转变为实际需求的能力，取决于当地经济水平的高低，经济发达地区人民群众通过行政诉讼维权的意识和能力均较强。
表3：2015年行政诉讼裁判文书与人口、GDP分区域对比
3 . 截至2017年6月26日，行政诉讼一审裁判文书分案由分析
通过裁判文书网检索案由为行政诉讼的一审案由，共检索到裁判文书178837件。
从涉及的行政管理范围来看，涉及面特别广，初步梳理涉及到不同类别的行政管理范围超过40个；区分具体的行政管理范围来看，分布特别集中，排名前4的依次是城乡建设（包括规划、拆迁、房屋登记等）、公安（包括治安、消防、道路等）、资源（包括土地、林业、草原、地矿、能源等）、劳动和社会保障，合计占比68.85%。
数据表明：我国行政诉讼中涉诉行为和被诉行政管理领域呈现涉及面广，集中度特别高的特点。
表4：截至2017年6月26日，公开行政诉讼一审裁判文书分案由统计
4 . 其他相关分析
从有无第三人来看，有第三人的行政诉讼一审裁判文书111544件，占比达62%，远超半数。
行政诉讼中第三人存在如此高的频率，一方面可能是在行政实体法上，行政权行使中形成的行政法律关系不同于民事法律关系的相对性，行政法律关系较为复杂，会涉及多方利益。行政行为不仅影响行政法律关系中行政相对人的权益，还有可能会侵犯行政相对人之外其他人的权益。因此引发的纷争中，利益相关人除了行政法律关系的主体之外，还有其他利益可能受行政行为影响之人。另一方面也可能是在当事人与行政机关之间就行政行为发生纠纷时，行政诉讼不是当事人的首要选择，只有在涉及第三方时，当事人才更愿意或者被行政机关引导，通过行政诉讼处理行政纠纷。
表5：截至2017年6月26日，公开行政诉讼一审裁判文书中有第三人的文书占比
从是否委托律师作为代理人来看，318501份行政诉讼裁判文书中，当事人（含原告、被告及第三人）委托律师作为代理人参加诉讼的裁判文书183165件，占比达57.51%，比民事诉讼高11.52个百分点。究其原因，一方面可能是行政诉讼较民事诉讼专业性更强，当事人无力独立完成诉讼，对委托律师参与诉讼的需要较民事诉讼更为强烈；另一方面可能是行政机关作为诉讼当事人较普通民事诉讼更为关注案件审理情况，且对委托律师的费用不敏感所致。
表6：截至2017年6月26日，公开裁判文书中委托律师的文书数量及占比（单位：件）
一、单位样本：一个省的行政诉讼裁判文书统计分析
鉴于我国目前的人民法院管理体制和行政管理体制，同一省份内的行政诉讼司法实践差异小于跨省区市的差异。为此，我们对安徽省内各市的行政诉讼数据与人口、经济发展数据进行对比，进一步分析人口和经济发展对行政诉讼的影响，同时对比全国数据，分析司法实践差异对行政诉讼的影响。
1 . 2015年安徽省行政诉讼裁判文书分区域分析
从指标的排名差异来看（按差异的绝对值分析），人口排名差异的极差、中位数、标准差、方差均小于GDP排名差异，GDP排名差异的离散系数更大，也就是说对行政诉讼案件数量的影响，人口因素要大于GDP因素。
在人口指标中，虽然城镇人口排名差异的中位数要大于常住人口，但极差、标准差、方差均小于常住人口排名差异，可见在人口因素对行政诉讼案件的影响中，主要取决于城镇人口因素。由于城镇人口数量取决于常住人口数量和城镇化率两项指标，也就是说城镇化率对行政诉讼案件数量有一定影响。
表7：2015年安徽省行政诉讼裁判文书数量排名与人口排名、GDP排名差异绝对值分析
将裁判文书与GDP按人均数据进行对比，可以发现排名差异明显放大，如果将GDP经济发展规模指标，人均GDP作为经济发展水平指标，也就是说：经济发展水平对行政诉讼案件数量影响较小。
表8：2015年安徽省行政诉讼裁判文书与GDP人均数据分区域对比
综合比较，裁判文书数量排名与人口排名差异在±1以内的共8个地市，占比为50%，与GDP排名差异在±1以内的共5个地市，占比为31.25%，排名数据中有1项差异在±1以内的共10个地市，占比为62.5%。进一步放大差异的允许值，排名有1项差异在±2以内的为14个地市，占比达87.5%，只有淮南、滁州两个地市2项数据差异不在±2以内，且均超过±6，其中淮南裁判文书数量排名较人口排名、GDP排名均较为靠前，可能是当地司法实践对行政诉讼的制约较小，而滁州裁判文书数量排名较人口排名、GDP排名明显靠后，当地司法实践是否存在制约行政诉讼的“土政策”，是否存在立案难等问题值得有关方面高度重视，需要深入开展调研进一步进行分析论证。
表9：2015年安徽省行政诉讼裁判文书与人口、GDP分区域对比
2 . 安徽数据与全国数据的对比分析
从指标的排名差异来看（按差异的绝对值分析），安徽人口排名差异的极差、中位数、标准差、方差均小于全国，即便考虑全国参与排名的对象较多，对全国排名差异的离散系数进行修正（即将离散系数×16÷31），修正后全国人口排名差异的离散系数也高于安徽省。
虽然修正后全国GDP排名差异的离散系数要低于安徽省，但如前所述，GDP因素对行政案件数量的影响要小于人口因素，可能是通过影响其他因素间接影响所致。
表10：2015年人口排名差异、GDP排名差异离散系数比较
从裁判文书数量排名与常住人口排名差异来看，芜湖市二者排名一致，合肥、宿州、安庆、马鞍山、淮北、铜陵、池州7地差异为±1，宣城、黄山2地差异为±2，阜阳差异为±3，六安差异为±4，淮南、亳州、滁州3地差异为±6。比较可见，差异在±1以内的共8个地市，占比为50%。而全国各省区市数据中差异在±1以内的共8个省区市，占比仅为25.8%。
这也可以印证：司法实践差异对行政诉讼案件有着不可忽视的重要影响。再综合安徽省和全国人口排名差异、GDP排名差异离散系数对比，以及全国一审行政案件收案数据的变化情况，可以得出初步结论：司法实践因素对行政案件数量的影响要大于人口因素。
通过安徽行政诉讼裁判文书的比对分析，我们得出初步结论：地方经济发展水平对行政诉讼案件数量的影响较小，如果不存在司法实践上的制约因素，行政诉讼裁判文书数量排名与人口排名、GDP排名应趋于一致。
我们对全国数据进行了对比。
表11：2015年行政诉讼裁判文书数量排名与人口排名、GDP排名数据分区域对比
对于允许的差异值，我们以安徽各地市的正常差异值为基础，考虑到安徽只有16个地市参与排名，对允许值按参与排名的单位多少进行放大（±2÷16×31），取值±4。通过对比，排名数据中有1项差异在±4以内有25个省区市，占比为80.65%。
表12：2015年行政诉讼裁判文书数量排名与人口排名、GDP排名比对结果
去除差异值在允许值范围内的25个省区市，剩余6个省区市中，重庆、吉林淮南裁判文书数量排名较人口排名、GDP排名均较为靠前，当地司法实践对行政诉讼的制约较小；而江西、黑龙江、山西、山东4地裁判文书数量排名均低于其人口排名和GDP排名，当地司法实践是否对行政诉讼存在制约的问题值得关注。
二、一地级市辖区行政诉讼裁判文书统计分析
本文选取的分析地区对象是安徽省宣城地区。从全省数据对比来看，宣城裁判文书数量排名较其人口排名、GDP排名均略有提升；而从2014-2016年公开裁判文书数据来看，与安徽省以及全国2015年行政诉讼公开裁判文书略有下降不同，宣城市行政诉讼公开裁判文书呈现持续增长趋势，其中2015年增幅为9.35%，2016年更是达到了19.74%，增长近两成，可能是当地司法实践对行政诉讼的制约相对较少所致。
对比全国1989-2014年行政诉讼一审案件增长率数据，无论是全国、安徽还是宣城，2014-2016年行政诉讼裁判文书所反映的案件增长率均在正常合理区间，新行政诉讼法实施后所担心的“滥诉”、浪费司法资源等问题与之前相比并不突出。
表13：2014-2016年行政诉讼裁判文书数据对比（单位：件）
分不同案由看，与全国数据类似，行政诉讼中涉诉行为和被诉行政管理领域呈现涉及面广，集中度特别高，城乡建设（包括规划、拆迁、房屋登记等）、公安（包括治安、消防、道路等）、劳动和社会保障、资源（包括土地、林业、草原、地矿、能源等）是高发领域。
表14：截至2017年6月26日宣城市行政诉讼一审裁判文书主要案由统计
从是否委托律师作为代理人来看，1817份行政诉讼裁判文书中，当事人（含原告、被告及第三人）委托律师作为代理人参加诉讼的裁判文书646件，占比仅为35.55%，较全国数据低近22个百分点，宣城市律师在行政诉讼中的参与度明显偏低。而宣城民事诉讼中一方当事人委托律师的比例为47.25%，较全国数据的45.99%还高。形成这样的数据差异，或是在宣城行政相对人对本地律师信任度不够，或是宣城市行政机关委托律师参与行政诉讼的意识不强所致。
表15：截至2017年6月26日宣城市公开裁判文书中委托律师的文书数量占比
结论
1 . 当前， 与行政纠纷爆炸性增长的现实不符，行政诉讼案件数据相对依然较少；新《行政诉讼法》实施后，行政诉讼案件未见异常增长，行政相对人“滥诉”、浪费司法资源等问题并不突出，而行政诉讼涉及面广，人民群众通过行政诉讼处理行政纠纷的潜在需求十分强烈，行政诉讼在处理行政纠纷、化解社会矛盾中的作用仍有待进一步发挥。
2. 人口基数和地方经济发展规模与发生行政纠纷的可能性相关联，地方经济发展水平和城镇化水平，影响着当地人民群众通过行政诉讼处理行政纠纷的能力，但当地司法实践对行政相对人是否通过行政诉讼处理行政纠纷的影响更大。
3 . 同一省份内各地区的行政案件数量排名与其人口排名、GDP排名是趋同的，人口基础影响大于GDP的影响，此外城镇化率对行政案件数量有着一定影响，与前三个影响因素相比，当地经济发展水平也就是人均GDP对行政案件数量的影响基本可以忽略。
4 . 综合来看，在本文分析的行政案件数量的影响因素中，按影响大小排列依次：司法实践＞人口＞GDP＞城镇化率＞人均GDP。
5 . 就宣城市而言，行政诉讼裁判文书数量排名较其人口排名、GDP排名均略有提升，与全省其他地市相比，宣城行政诉讼立案难的问题并不突出；分案由看，与全国数据一致，行政诉讼中涉诉行为和被诉行政管理领域也呈现涉及面广，集中度特别高的特点；但本地行政诉讼当事人委托律师的比例不高，宣城行政诉讼法律服务市场有待进一步培育和挖掘。
［1］法发〔2009〕38 号。
［2］法发〔2009〕54 号。
本期核校：璐蔓
本期责编：周游
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