陈顺宇 陈章全
耕地是粮食生产的命根子，是中华民族永续发展的根基。新中国成立以来，党和政府高度重视耕地资源开发保护与利用，千方百计新增耕地面积稳定耕地总量平衡，确保18亿亩红线不突破，提升耕地质量，为我国粮食总产量由1950年的1.32 亿吨，提高到1980年的3.21亿吨、2020年6.7亿吨及2023年6.95亿吨发挥了重大支撑作用，为保障国家粮食安全奠定基础，也为满足城乡多样化食物需求起到了重要保障作用。
全国耕地总量时空变化
耕地数量年际变化大。从1949年到2023年耕地面积变化总体情况看，全国耕地总量总体上维持在20亿亩左右，但年度间增减变化大。从阶段看，耕地数量的年际变化主要可以分三个阶段。耕地持续大面积增加阶段，即1950—1957年，8年净增加2.09亿亩，增幅达14.25%。主要原因是新中国成立后，推行并完成土地改革，建立了土地农民所有制，有关部门出台多个文件，鼓励农民开荒复垦。同时，国家有组织地举办军垦农场（如新疆生产建设兵团），大规模开垦耕地。耕地面积连续减少阶段，主要有四个时段。一是1958—1963年，主要是由于“大跃进”大炼钢铁等无序占用耕地。二是1967—1977年，主要是受当时社会环境影响，农村集体耕地开垦积极性低，土地管理工作处于瘫痪状态，各类建设占用随意。三是1980—1989年，主要是各项建设力度加大，特别是乡镇企业快速发展占用耕地多，土地管理也不严格。四是1997—2006年，主要是经济快速增长，城镇化、工业化快速发展占用等。耕地面积大体平衡阶段，主要是2007年以后，由于实施强有力的耕地管控政策，特别是强化耕地占补平衡管理，17年间耕地面积进出大体平衡略有增加。2023年耕地面积比2006年增加10236万亩，特别是2020年起实施耕地“非农化”“非粮化”整治以来，2021—2023年连续3年耕地面积增加。
耕地空间分布北移明显。基于三次土地利用现状调查数据，1996—2019年，耕地总面积基本稳定，但省际间变化差异大，耕地面积北增南减，重心北移明显。北方16个省份（京、津、晋、冀、蒙、辽、吉、黑、鲁、豫、陕、甘、宁、青、新、藏）耕地面积占全国总面积的比例分别由57%上升到65%。东中西部地区耕地面积都减少，东北大幅度增加，13个粮食主产省耕地总面积增加，占全国耕地面积比例达到71%。此外，耕地面积净增加的省份只有内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、西藏、甘肃、新疆7个，其他24个省份全是净减少。耕地空间分布的北移也影响粮食生产格局。从粮食播种面积、总产量变化看，北方16省份粮食播种面积、总产量增幅明显，占全国的比重都上升到59%。特别是耕地面积增加多的东北三省，粮食播种面积及产量增幅较大，占全国的比重较高。而南方15省份粮食播种面积与产量下降趋势明显。据统计，1985年以前南方、北方省份粮食产量占比大体在60%、40%，到1996年南北方基本平分秋色，到2019年后转变为北方占60%、南方占40%。此外，13个粮食主产省耕地面积增加，粮食播种面积和总产占全国的比例分别达到77%、82%，粮食生产集中度进一步提高。
耕地质量建设持续推进
从耕地满足农作物生长需求角度看，影响耕地质量最核心的因素有三个：田间灌排设施完善程度、耕层厚度及土壤肥力、土地平整程度。因此，耕地质量建设着重从加强农田水利建设、改良和培肥土壤等来展开，同时通过平整土地和调整农业结构，提高耕地利用效益。
加强农田水利建设，提高耕地有效灌溉率。新中国成立以来，国家高度重视水利建设。1949—1978年，大兴水利，兴建了大量的水库。灌溉面积的持续增加，提升了耕地质量，带来粮食总产和单产的提高。全国粮食总产量由1957年的19505万吨提高到1978年的30475万吨，其中小麦、玉米、稻谷的单产也由1957年的57、96、180公斤提高到1978年的123、187、265公斤。1979—2012年，大中小型水利工程配套逐步完善，国家强化了以流域规划为重点的大中型水利工程建设，南水北调工程、跨流域引水工程、大中型灌区建设等持续推进。2012年，耕地有效灌溉面积达9.46亿亩。2012年以来，农田水利建设法治化。2011年中央一号文件《关于加快水利改革发展的决定》聚焦水利建设与改革发展，为水资源开发利用和农田水利建设指明了方向。2016年，第一部关于农田水利的法规《农田水利条例》出台，使整个农田水利建设管理、运维保障等有法可依。同年还修订了《中华人民共和国水法》，为依法管理水资源提供了遵循。2020年耕地有效灌溉面积达到10.37亿亩。
建设高标准农田，提升耕地高产稳产能力。一是建设目标持续加大。从规划目标看，2013年，国务院批准《全国高标准农田建设总体规划（2011—2020年）》，明确到2020年全国累计建成高标准农田8亿亩。2021年9月，国务院批复农业农村部《全国高标准农田建设规划（2021—2030年）》，明确到2025年建成10.75亿亩、到2030年建成12亿亩高标准农田。按照《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》，永久基本农田保有目标是15.46亿亩。从实际建成面积看，截至2022年，实际建成高标准农田10.16亿亩，占耕地面积的52.97%，占永久基本农田面积的65.53%。二是建设投入及标准逐步提高。从建设投入标准看，2019年前，尽管《全国高标准农田建设总体规划（2011—2020年）》明确了平均每亩投资标准为1500元。2019年以来，不少省份出台政策，或加大财政支持、或引入金融资金和社会资本，逐步加大了投入标准。2024年起，中央财政补助标准已有提升，据已安排国债1254亿元支持高标准农田建设5400万亩看，平均每亩2322元。从各级政府投入看， 2011—2018年，各级政府投入高标准农田建设资金4600多亿元，2019—2022年，各类资金投入高标准农田建设近6340亿元（其中中央财政投入3830亿元），近4年投入是前8年的1.37倍。三是建设成效明显。保障了粮食增产。从各地实际情况看，建成后的高标准农田抗灾减灾、旱涝保收能力明显增强。据评估，高标准农田耕地质量平均提高1个等级，粮食产能平均提高10%—20%（亩均粮食产量提高约100公斤）。截至2022年底全国已建成高标准农田10亿亩以上，为我国粮食总产连年稳定在1.3万亿斤以上提供了重要支撑。推动了农业生产方式转型升级。通过集中连片开展田块平整、土壤改良，推动丘陵山区农田小块并大块，促进农业规模化、标准化、专业化经营，提升农业机械化率，推动了农业经营方式、生产方式、资源利用方式的转变，提高农业综合效益和竞争力。拓宽了农民增收渠道。高标准农田建设后，田块变大变平了，机械化率提高了，耕地流转费用提高了。同时，可以推进水肥一体化等新技术应用，既节本增效，又提高单产和品质，综合效益明显。
实施改土培肥，提升耕地地力。我国传统农业是种养循环用地养地的绿色农业。新中国成立以来，党和政府高度重视耕地改良与培肥，先后实施了大规模的盐碱地治理等退化耕地治理、种植绿肥、施用有机肥、秸秆还田等改土培肥政策，持续提升耕地地力。一是治理盐碱耕地，提升地力。20世纪70年代起，各地开始通过洗盐排盐等治理盐碱地，取得积极成效。进入21世纪后，国家持续推进盐碱地治理。一方面，积极采取工程措施，通过盐碱耕地综合治理试验示范等，防治耕地土壤盐碱化。另一方面，不断完善盐碱地治理政策。出台《关于加强盐碱地治理的指导意见》《关于推动盐碱地综合利用的意见》等。经过长期持续治理，我国黄淮海平原盐碱地治理成效显著，其盐碱耕地面积从20世纪80年代的5000万亩减少到目前只有零星分布，已成为重要的粮食主产区。东北地区旱改水治碱成效显著，吉林省西部盐碱地开发水田面积已超过500万亩，盐碱危害基本消除。西北地区“以种适地”与“以地适种”相结合成效显著。新疆、内蒙古、甘肃等地大规模开展灌溉排水工程建设，因地制宜推进节水灌溉、水肥一体化等措施，治理盐碱地。二是防治黑土地退化，稳定黑土肥力。近60年来，黑土耕作层土壤有机质含量下降了1/3。针对这一问题，中央和东北四省（区）政府实施了系列政策。国家出台《东北黑土地保护规划纲要（2017—2030年）》《东北黑土地保护性耕作行动计划（2020—2025年）》《国家黑土地保护工程实施方案（2021—2025年）》《黑土地保护法》等，东北四省（区）也出台了保护条例等耕地质量管理法规规章。稳步推进高标准农田建设，实施小流域综合治理、坡耕地综合整治和东北黑土区侵蚀沟综合治理等，探索工程与生物、农机与农艺、用地与养地相结合的综合治理模式，协调推进黑土地保护利用并形成长效保护机制。三是实施有机质还田，培肥地力。新中国成立以来，党和政府高度重视种养循环、用养结合的耕地利用优良传统，提出因地制宜积极发展各种绿肥作物，并且把城乡的粪便，可作肥料的垃圾和其他杂肥尽量利用起来。积极发展细菌肥料。2015年以来，全国累计实施果菜茶有机肥替代化肥、秸秆综合利用、耕地质量保护与提升等项目面积超过3亿亩次，辐射带动面积超过10亿亩次。进入21世纪以来，由于养殖规模化发展，各种商品有机肥生产应运而生，多种多样的商品有机肥大量施用于经济作物和园艺作物，提升了耕地土壤有机质。据第三次全国土壤普查试点县检测，与第二次土壤普查相比，40多年来60%以上的试点县耕地土壤有机质都有增加，全部88个试点县土壤有机质平均达到2.2%以上，处于中等偏上水平。
土壤普查与耕地保护
新中国成立以来，耕地资源的开发保护利用在不同的历史时期有不同的侧重点，从初期面对人口众多耕地面积少的实际，有计划地大规模开垦，到之后逐步把开垦新增与改造培肥结合，既保证一定的数量，又不断提升质量，满足增产增收和保障农产品供应安全需求。
土壤普查。新中国成立以来共开展三次土壤普查。第一次全国土壤普查（1958—1960年），以土壤农业性状为基础，总结广大农民群众识土改土用土经验，提出了全国第一个农业土壤分类系统，完成了《土壤图》《土地利用现状图》《土壤改良分区图》《土壤养分图》等，摸清了耕地资源分布与土壤基本性状，为农田基本建设和农业生产提供了支持。第二次全国土壤普查（1979—1996年），五年多时间内，全国动用20余万人，挖取观测土壤剖面500多万个，采集检测土壤样品200多万个，后期经过10年的数据整理，形成了《中国土壤》《中国土种志》《土壤养分图》《土壤改良利用分区图》等系列资料和图件，全面查清了我国土壤资源的类型、数量、分布、基本性状等。第三次全国土壤普查，2022—2025年开展，普查对象包括全国耕地、园地、林地、草地等农用地和部分未利用地，普查内容包括土壤性状、类型、立地条件、利用情况等。
土地利用现状调查。新中国成立以来开展了三次土地利用调查。第一次土地资源调查（1984—1996年），由于当时采用航空影像为主，并采用传统技术进行勾绘图、量测面积等。这次普查查清耕地面积达19.5亿亩，比统计数据14.3亿亩多5.2亿亩。第二次全国土地调查（2007—2009年），以2009年10月31日为时间节点，全国耕地面积为20.31亿亩。第三次全国土地调查（2017—2019年），以2019年12月31日为节点，耕地面积为19.18亿亩，比2009年减少1.13亿亩。
耕地管理法治化。新中国成立以后，耕地管理的法治化是逐渐完善的过程。一是围绕土地所有和经营制度改革出台。1950年《中华人民共和国土地改革法》“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民土地所有制”要求“土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租土地的权利”。1961年《农村人民公社工作条例（草案）》及一系列文件，正式确立了三级所有（公社、大队、生产队）为基础的农村土地集体所有制。1978年党的十一届三中全会后，随着农村家庭联产承包责任制的逐步推行，以及人民公社制的废除，农村土地集体所有农户经营的制度逐步形成。2003年《农村土地承包法》颁布实施，明确规定了农村土地集体所有农户承包经营，以及农民对承包地享有占有、使用、收益的权利，允许采取出租、转让、互换、入股等方式流转土地承包经营权。2016年《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，进一步明确了农村承包地所有权承包权经营权三权分置的制度。二是围绕加强耕地保护出台。1981年《国务院关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》提出了保护耕地，节约用地，不允许乱占滥用耕地。1998年修订《土地管理法》和《基本农田保护条例》，明确了土地用途管制、基本农田保护、耕地占补平衡制度。2004年、2019年全国人大又两次修订《土地管理法》，耕地保护作为单独一章列于其中。2017年《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》进一步明确耕地占补平衡实行占优补优制度。2024年《关于加强耕地保护提升耕质量完善占补平衡的意见》明确将建设占用和其他农用占用耕地统一实行占补平衡。三是围绕提升耕地质量出台。2017年《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，2024年《关于加强耕地保护提升耕质量完善占补平衡的意见》都有耕地质量建设专门内容。但一直没有出台专门的耕地质量建设法律法规，《土地管理法》《农村土地承包法》《土地复垦条例》《农田水利条例》等都有少量条文强调耕地质量建设，《黑土地保护法》《粮食安全保障法》《土壤污染防治法》等法律中耕地质量建设条文多一些。2024年国务院立法计划已明确将《耕地保护与质量提升法》列入。
（作者单位：陈顺宇系农业农村部规划设计研究院；陈章全系农业农村部农田建设司原一级巡视员）
