国际视野 | 《大巴黎都市区国土协调纲要》：以创新和包容彰显世界大都市地位

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为应对全球城市日趋激烈的竞争，法国政府于2016年1月成立大巴黎都市区，并于2023年审议通过《大巴黎都市区国土协调纲要》（以下简称《国土协调纲要》），明确都市区的发展愿景和规划指导方针。《国土协调纲要》以创新和包容为核心精神，围绕影响力、连续性、包容性、复原力等4项战略目标展开。本文对巴黎城市和区域发展中规划理念的变化进行回溯，介绍法国成立大巴黎都市区的意图，概述《国土协调纲要》的体系框架和重点内容，并聚焦提升核心竞争力的关键⸺创新领域，通过对大巴黎都市区的创新生态系统和促进“开放式创新”的第三场所发展的解读，以期为我国建设创新型城市和促进区域规划协同提供借鉴。

巴黎城市区域发展溯源

在城市到区域的发展变迁中，法国政府对巴黎地区的规划理念经历了从抑制集中到强化多中心的转变。20世纪中期，法国设立巴黎大区以推行多中心、均衡网络化发展；进入21世纪后，出于提振竞争力的考虑，提出成立大巴黎都市区（814平方公里），尺度介于巴黎市（105平方公里）和巴黎大区（1.2万平方公里）之间。

巴黎大区与大巴黎都市区的区位

来源：《创新之地》

自12世纪被确立为法国首都以来，巴黎在长达几个世纪里都呈现出高度中心化的特点。为了抑制巴黎的中心集聚，法国政府于1964年设立巴黎大区（即法兰西岛大区）这一行政层级， 包含巴黎市、近郊3省和远郊4省，以便在更大范围内平衡巴黎与周边地区的发展。1965年制定的巴黎大区总体规划提出，在距离巴黎市区25―30公里处建设8个新的城市节点，奠定了巴黎大区多中心的空间格局，以及21世纪大巴黎都市区一体化发展的根基。随后，巴黎大区在1976年、1994年、2008年推出3版总体规划，贯彻了多中心的结构。

进入21世纪，巴黎大区的经济增长速度趋缓，而各全球城市之间的竞争愈加白热化。 为应对长期以来缺乏政策支持导致的竞争力减弱，法国政府提出成立都市区以增强核心区发展合力。 2007年，法国政府联合地方政府开展“大巴黎/大挑战”国际咨询，2010年成立大巴黎国际工作组，并在2014年的《关于国土空间公共行动现代化和大都市区确认法》（Loi MAPTAM）中提出建立大巴黎都市区（Métropoledu Grand Paris）。2016年1月1日，大巴黎都市区正式成立，由巴黎市近郊3省的123个市镇、远郊埃松省和瓦勒德瓦兹省的7个市镇共同组成，人口为720万人（2023年），占巴黎大区的58%；经济规模为5445亿欧元（2018年），占巴黎大区GDP的3/4和法国GDP的1/4。大巴黎都市区是巴黎市及其近郊区域首次形成的市镇联合体（intercommunauté），建立了由主席、理事会、办公室、专题委员会和政治团体等组成的治理架构 ¹ 。

《国土协调纲要》：大巴黎都市区融合的纲领

在法国空间规划体系中，“国土协调纲要” （SCoT） 扮演着战略空间规划文件和政策纲领的角色，确定了一个地区15―20年的发展方向。对于大巴黎都市区而言， 《国土协调纲要》旨在为都市区领土融合奠定基础，超越地方利益为都市区的未来确立共同的政治愿景。 规划以协调发展和资源保护为原则，采用一套智能、创新和灵活的技术方法，通过目标、指导方针和具体规定，建立“灵活”的国土干预杠杆，使都市区的政治愿景得到具体落实。

《国土协调纲要》于2017年6月启动编制，由都市区主席和指导委员会（COPIL）组织，经过与131个市镇的多轮研讨磋商，于2023年7月获大都市区议会批准。它与巴黎大区总体规划，以及巴黎大区交通出行、洪水风险管理、水资源管理等专项规划相兼容，衔接其他巴黎大区和都市区级专项规划，对下位的地方城市规划（PLU）和市际地方城市规划（PLUi）具有约束力。

《国土协调纲要》的文件组成

《国土协调纲要》包括以下4份文件。

现状评估报告分析都市区的发展动态，提出面临的挑战， 并对都市区的资源环境和脆弱性开展评估，为决策提供支撑。

可持续规划与发展计划（PADD） 提出都市区的 发展愿景以及战略目标，进而推导出优先指导方针， 为指导方针与目标文件奠定基础。

指导方针与目标文件（DOO）针对优先指导方针进行细化，明确具体策略和若干规定， 提出空间组织的准则、控制城市发展的条件、乡村地区规划要求、商业园区选址、公共交通项目等，可对市际地方城市规划强制执行。

市际地方城市规划建议书（CDR） 为下位规划编制提供技术指导， 分系统提出具体规定要求、实施工具建议和制图建议等， 丰富《国土协调纲要》的战略和监管内容，加强各市镇规划的一致性。

建设更具连续性、包容性、复原力的世界大都市区

2000年以来，大巴黎都市区的人口增长了16%，但与此同时，失业率和贫困率居高不下，2021年劳动年龄人口失业率达到7.8%，2018年都市区贫困率达到18%。面对人口增长压力下的经济发展需求、社会空间不平等和排斥现象以及气候变化下的生态安全和健康风险，大巴黎都市区以领土再平衡和打造命运共同体为宗旨，提出了 发展愿景：为生活和工作在这里的人们服务，维持在世界上的地位；通过采取一致而坚定的行动，让都市区变得更加灵活、更具包容性、更具复原力，从而适应即将到来的世界。 在这一愿景下，《国土协调纲要》提出了4项战略目标以及相应的规划策略。

彰显世界大都市的地位

大巴黎都市区是世界文化之都，也是欧洲经济的引擎。《国土协调纲要》旨在以其独特的资产为基础，创建一个充满活力的地区，从强化独特性、支持经济多样性、建设创新型都市区等方面施策，确立未来的全球影响力。

强化独特性。 立足进一步巩固和提升巴黎大都市区在文化、教育、旅游和国际合作上的优势，《国土协调纲要》通过支持创意产业的发展，加强都市区的文化影响力；通过建立综合性的专业教育和研究中心，并向城市开放，促进知识生态系统发展；提高举办国际文化、体育和政治活动的能力，以高品质的生活环境、独特景观和建筑遗产增强吸引力。

支持经济多样性。 都市区经济高度多元化，既有高生产力、高附加值经济活动，又有满足居民需求的劳动密集型活动和社会经济活动，这一结构使其更能抵御经济危机。《国土协调纲要》支持各类经济活动，促进各行业的创新发展，如为航空、汽车、数字技术、健康、环保等具有创新潜力的行业提供专用空间，促进再利用、生物源建筑和城市农业等本地行业发展，保护零售、手工业等传统经济活动。

建设创新型和实验型的都市区。 研究与创新在增强城市活力、吸引力以及应变能力方面发挥着决定性作用。都市区重视推动数字经济发展，创建开放的、地域化的创新生态系统，并鼓励在整个都市区建立第三场所，以支撑远程办公和减少通勤。

大巴黎都市区经济活动空间分布示意图

来源：《大巴黎都市区国土协调纲要》

形成具有连续性的都市区

大巴黎都市区需要从支离破碎的城市化进程中重新修复，减少空间上的封闭与隔断，创造住房、就业和休闲设施之间的邻近性，增强交通可达性，并加强景观和自然空间的连接，从而改善居民生活质量。

促进功能组合，提高空间连续性。 单一功能的空间组织已造成地域失衡，《国土协调纲要》将功能多样性作为新开发项目的出发点，巩固以多中心为基础的城镇体系。同时，鼓励城市融合，消除障碍和界限，链接公共空间，重新发现城市与河流之间、铁轨两侧之间的关系，加强大尺度的城市连续性。

提供可持续的交通服务。 公共交通网络与多中心的空间结构相匹配，对于在都市区范围内提供更公平的服务至关重要。《国土协调纲要》提出以大巴黎快线的建设为契机形成更密集的轨道交通网络，发展多式联运服务和接驳系统，为所有人提供更好的生活和就业机会。

增加景观和自然空间的连贯性。 都市区内形成了以塞纳河为主轴线，以河谷和山坡为骨架的景观格局，其间分布着众多非凡的古迹和城市建筑群。都市区将努力保护和展现这些景观，通过整修河岸来改善城市与河流的关系，使大型绿地、运河沿岸等线性自然空间延伸到城市格局中。

发展包容性的都市区

大巴黎都市区13%的人口居住在贫困街区，为了让低收入家庭也能有尊严地生活和工作，《国土协调纲要》提出通过公共服务设施的均衡选址、住房供给优化和推动社会经济发展，最大限度促进领土团结，加强社会凝聚力。

确保所有居民平等获得服务和设施。 尽管都市区现有的公共服务和设施网络较为密集，但其品质参差不齐，尤其是在体育和医疗设施方面，公共服务分布不均，部分地区设施不足。因此，都市区需要特别支持和加强贫困街区的公共服务供给，在设施最不完善的地方实施新的开发项目，利用交通设施的改善向新的目标群体提供服务，并在人流量大的地点为远离电子服务的弱势群体集中设立替代服务场所。

为所有居民提供住房选择。 当前都市区的居民流动性较为有限，住房选择不足，房价与居民收入之间的脱节日益严重，这就要求增加经济适用房的供应量并实现更均衡的分配。都市区应充分考虑多样的家庭结构和弱势群体的需求，优先在职住失衡最严重的地区建造各种类型的优质社会住房，增加租赁性住房供应，建设适老性住房和无障碍住房，并在社会住房中重新引入流动性，降低空置率。

实现地域再平衡。 由于都市区同时依靠生产性经济和居住性经济，《国土协调纲要》必须为住房和就业之间的地域再平衡创造条件。例如，支持企业扎根于以住宅为主的社区，将商业场所和办公空间融入社区；鼓励在办公区和商业区等单一功能区的中心地带建造住房，并支持将陈旧的办公楼改造成住房。

大巴黎都市区均衡发展规划图

来源：《大巴黎都市区国土协调纲要》

建设具有复原力的低碳都市区

高人口密度和经济密度是一种优势，但也造成了都市区的脆弱和外部依赖。面对气候变化的挑战，亟需提高大巴黎都市区的抗灾能力与复原力，在蓝绿网络建设、适应气候变化和低碳转型等方面采取行动，加强粮食、水资源和能源安全，以实现可持续发展。

以开放空间为基础，完善蓝绿网络。 农田、森林、湿地和公园等开放空间占都市区面积的30%，是恢复生物多样性、生产本地资源与固碳、提供休闲场所的基础。都市区致力于保护和完善蓝绿网络，将其纳入更广泛的生态网络，并增强其功能。例如，保护未开发的森林边缘，加强自然栖息地的网络化；鼓励部分地方当局建设“黑暗网络”，减少夜间照明对生物多样性的影响；发展都市农业和短供应链，建立更可持续的粮食系统。

提高抵御重大风险和气候变化的能力。 大巴黎都市区的不透水性和矿化程度高，需要针对热浪、暴风雨、洪涝等气候变化影响下可能发生的灾害形成应急预案，在新开发项目和建筑物设计中广泛采用生物设计理念，在土壤、建筑外墙和屋顶中融入植被，采取土壤清淤、开发水道等结构性措施，提高都市区的韧性。

建设一个更具生产力的低碳都市区。 大巴黎都市区在2018年批准实施的《能源气候战略》中制定了2050年实现碳中和的目标，一方面要求减少温室气体排放，通过整体碳绩效（生命周期分析）的测算来整合各领域行动；另一方面要加快能源转型，开发利用本地资源，发展循环经济，优化城市服务运作。

创新型都市区营造

大巴黎都市区的核心竞争力体现在创新上，其在法国的创新生态系统中扮演着关键角色，也是世界研发领域的领军者之一。创新的价值在很大程度上基于数字技术， 大巴黎都市区非常重视数字技术的应用和产业数字化转型，同时，希望通过支持全民创业减少经济不平等现象。 大巴黎都市区在成立之初就启动了数字领土发展会议，于2018年设立“都市区数字创新基金”，2019年推出《都市区数字化发展计划（2019―2024）》（SMAN）。《国土协调纲要》主要从创新生态和创新场所两个角度切入，详细分析发展趋势并提出规划策略。

完善由多元创新主体、技术支持平台和数字基础设施构成的创新生态系统

随着互联网和科学技术的不断发展，数字经济、协作经济等新经济形态兴起，强调包容性的社会和团结经济 ² 也得到进一步拓展。 大巴黎都市区数字经济领域有41.3万个就业岗位，占就业岗位总数的9.2%。 数字经济 改变着各行业的运营方式，形成了以大数据使用和个性化协作服务为核心的新商业模式；智能城市和互联城市成为城市规划领域合作项目的重点。 协作经济 是生产、知识、融资和消费领域大量创新的源泉，重视使用权而非所有权，催生了大量的新服务模式。 社会和团结经济 是巴黎社会创新的重要领域，为巴黎大区提供了40万个就业岗位（占巴黎大区所有岗位的7.2%），在技能培训和社会治理等方面提供创新的解决方案。

在这一背景下，大巴黎都市区形成了由多元创新主体、技术支持平台和数字基础设施构成的创新生态系统。 创新主体包括公共研究机构、高等教育机构和私营研发机构，形成了9大竞争力集群。 其中，信息技术集群Systematic以28亿欧元总资金名列第一；数字化转型集群Cap Digital规模最大，拥有1050家成员单位，资助664个项目；健康科技集群Medicen和交通出行集群Mov'eo总资金也在10亿欧元以上；其他竞争力集群还涉及可持续城市、航空航天、化妆品、橡胶材料和金融服务等领域。在空间分布上，公共研究机构高度集中在巴黎市和近郊；高等教育机构分布在巴黎市、楠泰尔、圣但尼和克雷泰尔；私营研发机构在上塞纳省和伊夫林省尤为突出。

巴黎大区的九大竞争力集群

来源：《创新之地》

创新主体空间分布示意图

来源：《大巴黎都市区国土协调纲要》

创新企业的成长离不开孵化及合作平台的支持。 巴黎大区设立了技术转让加速公司（SATT）、卡诺研究所（InstitutsCarnot）网络、技术资源中心（CRT）、技术开发中心（CDT）、技术研究院（IRT）、学生创新转让和创业中心（Pepite）、微观装配实验室（Fab Labs）等众多平台。如技术转让加速公司在研究实验室和企业之间建立了联系，为项目的成熟化和概念验证阶段提供资金，广泛拓宽专利技术转让渠道；巴黎大区的14家卡诺研究所通过跨学科创新资源协调，利用公共研究机构的科研实力为企业提供技术支持。《国土协调纲要》进一步 提出鼓励创建技术和社会创新支持中心，鼓励研究机构、大学和未来产业 ³ 企业之间建立更紧密的协同联系。

巴黎认为缺乏基础设施而无法使用数字技术是不平等的根源之一，尤为注重数字基础设施的均等化建设。 数字基础设施包括数据中心、光纤网络、WiFi、5G移动网络等。其中，大巴黎都市区数据中心的平均规模在十年内增加了十倍，达到1万平方米，以应对云计算服务的兴起和互联对象的激增，对配电网络的需要也越来越高。《国土协调纲要》提出应预测与数据存储相关的土地需求，在创新中心附近预留专用空间；在所有地区推广建设固定和移动数字基础设施，确保数字基础设施在都市区内均衡分布，使所有开发项目都能够部署高速电子通信网络。《都市区数字化发展计划（2019―2024）》提出了22项基于均等化目标的数字创新行动，涵盖数字化制造空间服务、数字化转型资源中心、社区开放数据、文化空间数字化、数字技术绿化公共空间等诸多领域。

推动第三场所发展，促进“开放式创新”

移动互联网的广泛应用彻底改变了人们的工作方式，对第三场所的需求不断增长，表现为共享办公场所、文化活动场所、社交场所、公共服务场所等多种形式。 大巴黎都市区拥有约7300家初创企业，自由职业贡献了巴黎大区经济的11.2%。受到初创企业和自由职业者的青睐，第三场所在过去10年中迅速增加，大巴黎都市区现有720家第三场所，其中有2/3分布在巴黎市。

第三场所概念示意图

来源：《大巴黎都市区国土协调纲要》

第三场所具有多变性、创造性、混合性和多功能性等特征， 常常出现新的组织方式和互补动力，可实现游牧式、远程式和协作式办公。大巴黎都市区的第三场所网络由共享办公室（占34%）、协同办公空间（占28%）、实验室（占14%）、商务支持与住宿设施（占24%）共同构成。其中，共享办公室配备电信中心和商务中心等服务，协同办公空间由用户社区运营（自由职业者、微型企业主、初创企业在此协同办公），实验室包括数字化制造车间、创客空间、黑客空间等，商务支持与住宿设施有孵化器、培育器、加速器、商务酒店、生活实验室等。

第三场所的发展仍面临诸多挑战，离城市人口密集区越远，第三场所就越脆弱，需要予以支持。 因此，《国土协调纲要》提出在各地区建立尽可能完善的第三场所，为“开放式创新”提供支持设施，尤其是在居民区建设协同办公空间，鼓励将废弃建筑物作为开展实验性、临时性或永久性项目的场所。同时，应构建适应混合经济模式的产业支持网络，提高地方项目领导者的运营管理技能，推进通用开发工具等资源汇集。

Station F 创业园区

巴黎耗资2.5亿元将塞纳河畔的旧货车站仓库HalleFreyssinet改造为全球最大的创业园区Station F。在3.4万平方米的空间中，初创企业可以找到其所需要的一切。Station F的中心是一个能够容纳360人的礼堂，供初创企业举办论坛和研讨会，接待潜在的外部合作伙伴；中轴线的两侧布置了开放式的工作空间、会议室和微观装配实验室；建筑物的尾部开设了一间可容纳1000人的24小时营业餐厅，并对公众开放。Station F以聚集各领域初创生态系统为目标，促进初创企业的交流与互助，自2017年成立至2022年，它支持了5000多家法国初创企业，其中92.4%仍在运营，Hugging Face是其第一家独角兽公司。据估计，在其成立后的5年内，这里的企业筹集了超过80亿欧元，直接创造了4.7万个就业岗位。35个公共管理和服务部门在Station F设立了窗口，并吸引了微软、谷歌、脸书等科技公司与之建立合作伙伴关系，充分发挥了创业孵化的平台作用。

Station F 创业园区

来源：www.businessinsider.de

大巴黎都市区是巴黎近郊历史上首次形成的市镇联合体，其设立寄托了法国提振巴黎全球竞争力、吸引力和影响力的期望。历时6年编制完成的《国土协调纲要》，建立了横向协同、纵向传导的规划体系框架，为都市区的发展奠定基础。在所有战略目标和策略中，大巴黎都市区都贯彻了创新和包容的理念，提出利用新技术增强经济多样性和独特性，关注社会公平和地域平衡，并强调空间和功能的连续性、复原力。在创新型都市区营造方面，积极推动数字化转型，打造九大竞争力集群，建立技术支持平台网络，促进企业和高校、研究机构的合作，同时推动协同办公社区、数字化制造实验室等第三场所发展，为“开放式创新”提供支持，使巴黎长期保持欧洲领先的创新中心地位。

注

¹ 大巴黎都市区主席和理事会通过选举产生，Rueil-Malmaison的市长帕特里克•奥利尔（Patrick Ollier）当选主席，理事会由208名顾问组成，每个市镇至少有1名代表担任顾问。办公室负责大巴黎都市区的日常运营，由主席、20名副主席和23位顾问组成。