图解25万亿国家账本统筹：国有资本贡献仍有差距

来源丨21世纪经济报道（ID：jjbd21）

记者丨张奇、杨志锦、王敏 北京报道

日前提交全国“两会”审议的预算报告草案（以下称预算报告）显示，2016年全口径国家账本收入达25.69万亿，约占当年国内生产总值的34.52%。

在业内，全口径国家账本主要由“四本账”构成：一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。2014年通过的《预算法》要求编制全口径国家账本。3月5日，财政部提交全国人大审议的预算草案延续了这一预算体系。

根据预算报告相关数据计算，2017年全口径国家账本收入将达27万亿，规模庞大。因此，如何统筹管理各类政府收入，建立相互衔接的预算体系，成为构建现代国家治理体系和治理能力的关键一步。

本次预算报告提出，加大政府性基金预算和国有资本预算调入一般公共预算统筹使用的力度。根据预算报告计算，2017年国有资本经营预算调入一般公共预算统筹使用的比例由19%提高至22%。但这与十八届三中全会确定的改革目标（30%）还有差距。

“国有资本经营预算收入才有2000多亿，而我们去年国有企业资产超过100万亿，利润2万多亿。总体来讲，国有资本对国家的贡献不是很高，应逐步提高。”中央财经大学财政学院教授温来成对21世纪经济报道记者表示。

据预算报告，2016年一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算收入分别为15.95万亿、4.66万亿、0.26万亿、4.82万亿，收入合计25.69万亿，其中一般公共预算收入占比达62%。而25.69万亿收入约占当年GDP的34.52%。

全国政协委员、上海财经大学公共经济与管理学院教授蒋洪对21世纪经济报道记者表示：“整个公共部门收入体量还是过大，这会对企业和家庭的财力空间造成挤压。”

“总体来说，这是宏观税负的概念，但是在国际上口径会有调整，比如剔除土地出让收入。”全国政协委员、原财科所所长贾康对21世纪经济报道记者表示。如剔除土地出让金及重复计算部分，这一比例将低于30%。

“四本账”中，公共预算收入和政府性基金收入构成了政府部门的主要收入。不过，这两项收入增速已明显降低。

预算报告显示，2016年政府性基金收入增长11.9%，主要源于土地出让金增加。国有土地使用权出让收入约占政府性基金收入的八成，2016年该项收入3.74万亿，相比2015年增长13.87%。

不过，根据预算安排，2017年国有土地使用权出让收入增速已下调至4.3%。相应地，政府性基金收入增速下调至3.6%。

一般公共预算收入方面，2016年增速为4.5%，相比上一年下降1.3个百分点。

据预算报告安排，2017年一般公共预算收入增速目标为5%，相比2016年实际增速有所提高。

预算报告称，在经济下行压力较大的形势下，财政收入增长动力不强，地方财政收入走势分化，一些资源型和传统产业比重比较大的地区财政收支矛盾加剧，部分基层财政保运转和民生兜底出现困难。

由于支出刚性，收入增速的放缓势必对政府部门平衡财政收支形成压力。“财政收支平衡的矛盾和难度都很大。要做到预算收支平衡，坦率地说，很不容易，在预算的安排上，我们只能想尽各种办法做好‘加减法’。”财政部长肖捷在3月6日的记者会上表示。

“可以把国有资本经营预算当中的一部分调入一般公共预算来支持社会公共管理和公共服务，这是目前解决财政收支压力比较好的办法。”蒋洪表示。而这涉及“四本账”之间的衔接问题。

根据《预算法》，政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接。

根据预算报告，2016年11项政府性基金转列一般公共预算；国有资本经营预算共有492.91亿资金调入一般公共预算使用，约占当期国有资本预算收入的19%。

本次预算报告称，（2017年）加大政府性基金预算和国有资本经营预算调入一般公共预算统筹使用的力度。

具体而言，从2017年1月1日起，为加强财政资金统筹使用，将新增建设用地土地有偿使用费、南水北调工程基金等三个项目收支由政府性基金预算转列一般公共预算。

国有资本经营预算将有505亿资金调入一般公共预算，约占当期国有资本预算收入的22%，相比2016年提高3个百分点。但与改革目标尚有差距。十八届三中全会确定的改革目标——提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到百分之三十。

蒋洪介绍，这涉及到两个环节：第一个环节是在国企利润中拿出来多少放在国有资本经营预算，第二个环节是从国有资本经营预算中拿多少放到一般公共预算当中。

“现在预算报告22%的比例是第二环节，但第一个环节的情况没有涉及，第一个环节大致上是在10%左右。”蒋洪表示，“按照这两个环节来算的话，国有资本盈利转到一般公共预算的比例实际上只有2.2%，力度还需进一步加强。第一环节也要扩大，第二环节才会更有意义。”

据财政部数据，2016年全国国有及国有控股企业实现利润23157.8亿，2600亿国有资本预算收入约等于国企利润的10%。

21世纪经济报道此前报道，国资经营收入和政府性基金收入调入公共财政预算，将有望解决这两项重要收入在政府投融资体系内部循环、未能及时补充公共民生等支出的问题。而一般公共预算资金调入社会保险基金能减缓社保基金支出压力，在一定程度上缓解社保资金缺口难题。

据21世纪经济报道记者梳理，2014-2017年社保基金当年收支结余分别为5517.34亿、5303.66亿、4353.59亿、3336.22亿（2017年为预算数），呈逐年降低态势。虽然目前仍有结余，但市场机构测算未来社保基金将存在缺口，需要国有股、公共财政收入划转支持。

预算报告显示，2016年社会保险基金预算收入中，财政补贴收入1.11万亿，2017年预算安排1.26万亿，同比增长13%。

“目前来看，一方面需要从公共预算中拿出一部分补贴到社保基金中；另一方面是推进国有企业改革，把一部分国有资产的处置收入用于社保支出。”温来成表示。

（编辑：林虹）

本期编辑 黎雨桐