过去几年来，印尼在生物柴油政策上大步迈进，取得了积极效果。2018年B20的全面推广，2020年B30及2023年B35的实施，均带来了显著的棕榈油需求增量并刺激棕榈油价格上行。生物柴油掺混率的提高，不仅增强了印尼能源的独立性，还变相支持了棕榈油这个印尼就业人数众多的支柱产业。人心向背，印尼政府自然知道该如何选择，于是我们看到，不论是佐科政府还是普拉博沃政府，均对继续提高生物柴油掺混率兴趣盎然。
在欧盟零毁林方案即将实施，欧洲棕榈油需求面临下行的压力下，印尼政府在2023年8月全面推行B35后对B40政策跃跃欲试。过去的几个月里B40被数度提及，甚至B50也开始落入公众视野。10月22日，印尼农业部长重申将从明年1月起实施B40生物柴油项目，并强调为了实施B50生物柴油项目，政府计划将每年毛棕榈油出口量削减530万吨，以支持总统实现能源自给自足的雄心，这为本就火热的棕榈油市场再添了一把火。那么，目前印尼实施B40或B50的条件成熟吗？本文计划从技术、产能、补贴保障等角度进行逐一剖析。
一、印尼生物柴油产业概况
1、印尼生物柴油产业发展概况
过去二十年来的印尼生物柴油产业发展可谓是“山重水复疑无路，柳暗花明又一村”。2014年以前，印尼生物柴油PME以出口为主，主要面向欧洲市场。2013年11月，欧盟对印尼PME开征反倾销关税，这令印尼PME出口锐减。在此背景下，为支持国内生物柴油产业发展，印尼政府在79/2014法规中将生物燃料项目列入国家能源政策的关键组成部分。与此同时，通过2017年第22号总统令，印尼确立了全国可再生能源覆盖率在2025年达到23%，在2050年达到31%的目标，分别对应139亿及523亿升的生物燃料使用。考虑到印尼的资源禀赋集中于棕榈油，项目的重心被放在由棕榈油生产的生物柴油上。
为确保生物柴油项目资金支持的稳定性，2015年，印尼政府将补贴从国家预算改为BPDPKS管理基金，通过征收棕榈油产品的出口专项税收入设立BPDPKS管理基金，对掺混商给予生物柴油与石化柴油的价差补贴，稳定的资金支持较好地保障了后续印尼在提高生物柴油掺混率上的大步迈进。
2018年，印尼成功将B20计划向全国非公共运输行业推广。2020年1月，B30计划顺利实施；2023年2月，B35计划开始实施并于同年8月在全国推广，这已显著快于2017年第22号总统令在2025年实施B30的规划。而在欧盟零毁林法案将于2025年底生效的压力下，印尼政府对继续提高国内生物柴油掺混率仍有较强意愿。
2、印尼生物柴油产需情况
在先后被欧洲及美国 “双反”后，印尼的生物柴油出口整体陷入低迷，目前以国内掺混为主，国内掺混占产量的比重高达95%以上。在全面推广B35的提振下，2023年印尼掺混了1224万千升的生物柴油，较2022年增加181万千升，但未能完成此前印尼能矿部制定的1315万千升的掺混目标。受国内掺混量增长带动，2023年印尼生物柴油产量增至1315万千升，对应的棕榈油投料需求在1160万吨左右，同比增156万吨。
全面实施B35后，印尼能矿部将2024年的生物柴油分配量提高至1341万千升，有望带来印尼棕榈油需求及生柴工厂开机率的进一步走升，但增量明显放缓。从实际执行情况来看，印尼2024年的生柴掺混目标仍可能像2023年那般完成不了。APROBI数据显示，2024年1-8月，印尼掺混了853万千升的生物柴油，仅完成全年掺混目标的63.6%，落后于64.9%的五年平均正常掺混进度。在9月以来POGO价差大幅走扩，生物柴油掺混利润大幅恶化的情况下，印尼在四季度超额完成生物柴油掺混的概率下降，这可能导致全年掺混目标不能很好完成。
USDA预计印尼2024年生物柴油产量仅1300万千升，其中国内掺混1260万千升，较1341万千升的掺混目标存在一定差距。在此预估下，2024年印尼生物柴油行业的棕榈油需求增量或不到40万吨，难以对棕榈油需求增长形成太强拉动。在欧盟零毁林法案潜在降低其后续棕榈油进口的背景下，探索如何继续增加棕榈油消费，成为印尼政府的一件迫在眉睫的事情，而从过往经验来看，继续提高生柴掺混率无疑贡献了其中一种方案。
二、印尼继续提高生柴掺混率的可行性分析
1、道路测试通过，B40技术上可行
2022年11月，印尼能矿部顺利完成了在柴油发动机车辆中使用B40燃料的道路测试，测试包括40%的FAME和30%FAME+10%HDRD两种燃料，在经过长达5万公里的道路测试后，测试车没有发现发动机部件出现磨损，发动机部件的测量结果也整体符合制造商机器手册规定的最大极限规格。2023年7月，印尼政府发布对最高40%生柴掺混率的柴油发动机操作指引，这意味着在技术上B40在交通领域已经具备了随时实施的可行性。
2024年，非交通领域的B40测试在继续进行，包括火车、海事、采矿、固定电力、农业机械在内的B40测试陆续展开，经过几个月的测试，测试结果有望在2024年底宣布。等待年底其他领域的测试完成，若无太大问题，B40落地的最后技术问题有望被彻底扫清。
虽然汽车行业协会表达了对继续提高生柴掺混率可能最终导致维护成本增加的担忧——30%及更高的生柴掺混率对发动机形成潜在损害并造成燃料燃烧不充分，可能增加燃料过滤器更换的频率，并潜在提高车辆的燃料使用量5%，但预计印尼汽车行业仍将适应印尼政府对生物柴油掺混率的调整，通过借鉴过往经验修改发动机的方式来降低此类风险的发生。从技术上来看，目前印尼政府推行B40的阻碍已经比较小。
2、印尼产能足以支撑生柴掺混率进一步提高
除了技术之外，印尼的生柴产能也没有显示出太大问题。印尼的生物柴油工厂主要分布在密布棕榈油种植园的苏门答腊、加里曼丹以及人口众多的爪哇岛，与生物柴油的主产销区高度重合。根据APROBI数据，2022年末印尼生物柴油产能1665.7万千升，此外还有在建产能391万千升，建成后印尼的生物柴油产能有望超过2000万千升。在最新的印尼生物柴油年报中，USDA确认2023年末印尼生物柴油产能已达到1854.8万千升，暗示此前的在建产能已在陆续投产但尚未投产完全。
从当前印尼国内生物柴油掺混情况来看，B35对应的掺混量预计在1260-1300万千升，掺混率从35%到40%的提升有望令掺混量增至1450-1500万千升，而50%的掺混率则对应1800-1850万千升的掺混量。对比当前超过1850万千升且未来还将进一步扩张的产能，产能似乎不太能成为印尼继续提高生柴掺混率的制约。
3、BPDPKS管理基金面临资金再度枯竭的风险
那么，BPDPKS管理基金的资金可持续性会成为印尼提高生柴掺混率的制约吗？考虑到当前油价低迷，棕榈油与柴油的价差升至历史性高位区间，在生物柴油补贴单价高企的情况下，生柴掺混量即补贴规模的增长将令BPDPKS管理基金的资金流出速度加快。与此同时，印尼9月新修订的出口专项税大幅降低了棕榈油毛油及精炼油产品的征收标准，在国内生柴掺混量提高可能导致出口萎缩的情况下，BPDPKS管理基金的收入似乎也有萎缩的倾向，这会不会导致未来的BPDPKS管理基金资金枯竭进而影响印尼生柴掺混政策执行的稳定性？
根据BPDPKS 2023年年报，印尼2023年通过棕榈油产品出口专项税征收等方式获得的资金达345660亿印尼卢比，但因下半年生柴与柴油价差有利，生物柴油所需发放的补贴较少，包括生物柴油补贴、油棕重植、研究与发展等方面的支出仅208480亿印尼卢比，这令2023年末的BPDPKS管理基金净资产继续增长至409680亿印尼卢比。按年末汇率换算，2023年末BPDPKS管理基金净资产美元约26.6亿，再度来到一个较为充盈的水平。
2024年以来，印尼的生物柴油与柴油HIP价差持续为正，BPDPKS管理基金对生物柴油掺混的补贴持续处于发放中，但因出口专项税尚能覆盖，BPDPKS管理基金余额仍处于增长中。然而，随着8月底棕榈油触底反弹并加速上涨，其与柴油之间的价差出现显著走扩，这令印尼的生物柴油与柴油HIP价差相应扩大，进而大幅提升了生物柴油掺混所需补贴的单价，这令BPDPKS管理基金的资金开始加速流出。
在当前主流机构并不看好2025年原油价格，认为其价格重心有望较今年有所下移，且印尼推行B40将进一步紧缩棕榈油供应并抬升其价格重心的情况下，我们预计2025年印尼的生物柴油HIP与柴油HIP价差有望保持高位。叠加推行B40引致的生柴补贴数量增长，这预计将令BPDPKS管理基金的资金继续加速流出。
然而， BPDPKS管理基金的收入增长却显示出乏力的迹象。印尼在9月调整了棕榈油产品的出口专项税，将毛棕榈油的出口专项税调整为CPO参考价的7.5%，精炼棕榈油调整为CPO参考价的4.5%，PFAD调整为CPO参考价的6%，这带来出口专项税征收标准的整体调降，预计将导致BPDPKS管理基金整体收入下降。
从印尼的主要棕榈油产品出口结构来看，2023年印尼CPO出口330万吨，PPO出口2272万吨，工棕出口464万吨，PFAD出口330万吨，POME出口180万吨。尽管POME的出口专项税由此前固定的5美元/吨提高至CPO参考价的7.5%，但180-200万吨的年出口量带来的收入增量仅1亿多美金，难以覆盖其他大部分棕榈油产品出口专项税收入的下滑，且POME出口专项税提高可能削减其出口规模。若再考虑印尼生柴投料增长将挤占其棕榈油产品出口潜力，BPDPKS管理基金的收入下降倾向较为明确。
基于以上逻辑，我们预计若印尼在2025年实施B40，BPDPKS管理基金的资金在明年四季度可能面临枯竭风险。此类事件在历史上并非没有发生过，在2020年印尼刚刚推行B30时，生柴补贴单价与补贴量齐增就曾令年中的BPDPKS管理基金陷入亏空，最终不得不通过财政的额外救济才度过难关。为了保障B30顺利执行，印尼的棕榈油出口专项税在2020年12月作了大幅上调，以适应大幅增长的生柴补贴需求。在当前棕榈油与柴油价差巨大，商业掺混利润大幅亏损，且没能看到很好缓解迹象的情况下，若印尼政府决意在2025年推行B40并坚决执行，那么印尼出口专项税上调的压力将显著增长，这或给印尼四季度的棕榈油出口带来不确定性。
从长远来看，印尼通过征收棕榈油产品专项税并将其用于国内生物柴油补贴，其本质是要让下游的消费者为其生柴政策买单。然而，将税收转嫁于下游的事情往往发生于卖方市场，一旦棕榈油性价比持续偏差导致全球需求大幅下行，印尼的生物柴油产业发展便会陷入无人买单的困境。此外，在印尼棕榈油大增产周期进入尾声，年度产量增长放缓的背景下，生物柴油工厂与出口商共同争夺棕榈油供应，可能也将令印尼最终陷入发展生柴还是保障出口的二选一困境，原料约束最终也可能对印尼生物柴油产业的发展形成桎梏。
总结来看，当前的技术及产能对印尼继续提高生物柴油掺混率并没有什么阻碍，但BPDPKS管理基金的资金保障不够充分，若印尼政府决意在2025年推行B40并坚决执行，那么印尼出口专项税上调的压力将显著增长，这可能给印尼明年四季度的棕榈油出口带来不确定性。虽然从目前的油价来看，印尼推行B40的经济性较差，似乎有些没事找事无事生非，但在欧盟间接利用土地变化及零毁林法案均不利于棕榈油需求增长的背景下，印尼政府试图寻求国内棕榈油需求的进一步提高似乎也可以理解。只是，最终的买单人又将是我们吗？
