独家 | 二孩放开后生育险基金结存首降 学者称风险越来越大

记者 王明婷

一年多前即被提出的“生育保险和基本医疗保险合并实施”，即将正式启动地方试点。

“两个制度合并经办，并非险种合并。生育保险的风险还是越来越大的，不能取消。”清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥指出。

全面二孩政策自2016年起实施。人社部公开数据显示，截至2016年底，全国生育保险基金累计结余676亿元，较上年年末减少了8亿元。而这也是生育保险基金结存量近五年来的首次减少。

国务院办公厅近日印发《生育保险和职工基本医疗保险合并实施试点方案》（下称《试点方案》）。《试点方案》明确，今年年底前，将在12个城市开启为期一年左右的两项保险合并实施试点。

试点过程中，两险将统一参保登记，统一基金征缴和管理，统一医疗服务管理，统一经办和信息服务，但职工生育期间生育保险待遇不变。两险合并实施的统筹地区，将不再单列生育保险基金收入，而在职工基本医疗保险统筹基金待遇支出中将设置生育待遇支出项目。

生育保险基金支付压力或增大

生育保险基金面临的风险或在扩大。

人社部公开数据显示，到2015年，全国生育保险基金累计结存684亿元，当年基金收入502亿元，支出411亿元；而截至2016年底，当期基金收入519亿元，支出527亿元，累计结余676亿元，其中支出上涨比例较高，累计结存甚至较上年减少了8亿元。

而回顾此前4年的生育保险基金运行情况，生育保险基金收入和支出都呈增长趋势，年末累计结余也不断增加，此次累计结余的减少是2011年以来的首降。数据显示，2011到2014年年末，全国生育保险基金累计结存量分别为：343亿元、428亿元、515亿元和593亿元。

自2016年1月1日“全面二孩”落地后，广州等多地医保部门相继出台政策，增加生育保险基金支出，确保二孩生育者，也能享受生育医疗费用报销和生育津贴的待遇。虽尚无全国统一政策将二孩纳入生育险福利覆盖范畴，但若二孩生育情况积极，在征缴不变的情况下，或将成为对生育保障的一项新考验。

此外，伴随“全面二孩”落地，国家自2016年1月1日起取消晚育假，2016年，各地相继在不同程度上增加了生育奖励假。一些地区也将新增产假的待遇纳入了生育津贴的支付范畴，这也或将在一定程度上增加生育保险基金的支付压力。

以北京市为例，新增加的30天生育奖励假即被纳入了生育津贴支付范围。政策调整后，参保人员享受的国家规定的产假和生育奖励假期间的工资，由生育保险基金按照生育津贴支付标准支付。上海的情况类似，且无论生育二孩也不例外。

但目前具体新增产假天数不一，是否纳入生育津贴，各地做法也有所不同。湖南省新增加的60天产假则暂不纳入生育保险生育津贴发放范围，女职工在此期间视同出勤，其工资福利等有关待遇由用人单位按规定发放。

从地方情况来看，目前，在北京、广州等地，生育保险基金面临的风险正在增加。2015年北京生育保险基金收入为51亿元，支出52.7亿元，出现了收不抵支的情况，滚存结余也有所下降。

杨燕绥指出，目前全国范围内，各地生育保险基金的运行情况不平衡，也是此次试点的重要原因之一。她分析，女工分布较多的地区，生育保险征缴较为正常；而女工分布较少的地区，目前生育保险的征缴工作仍比较困难。在基金的支出上，女工分布较多的地区，支出较多，“甚至有付两份的情况，生育保险基金支付了生育津贴，单位还照常发工资。”

对于北京目前生育保险基金已经收不抵支的情况，杨燕绥指出，若将两险合并实施，“北京的医疗保险费率本身已经很高，单位缴纳的费率达到9%了，生育保险的0.5个百分点是内部消化还是增加，也应好好考虑。”

两险合并将扩大生育险覆盖面

2015年10月，中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议通过了十三五规划建议稿，提出“将生育保险和基本医疗保险合并实施”。2015年年底，中央经济工作会议提出，要降低社会保险费，研究精简归并“五险一金”。

对此，人社部日前发文解读称，两险合并实施，“是对社会保险一体化运行管理提出了新要求，有利于提高行政效率，降低管理运行成本，进一步增强生育保障功能。”

此后，在2016年的全国政协十二届四次会议上，对外经济贸易大学保险学院副院长、教授孙洁向大会提交了《关于将生育保险纳入医疗保险制度的提案》，提案建议生育保险与医疗保险统一收费，建立生育医疗保险基金，生育医疗费由生育医疗保险基金支付。

生育保险或存在覆盖面窄，保障公平不足等问题。

人社部公开数据显示，截至2016年底，全国生育保险参保1.84亿人，生育保险基金累计结余676亿元。而同期的基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险的参保人数则分别达到8.9亿人、7.5亿人、1.8亿人、2.2亿人。生育保险参保人数在“五险”基本排在最末，其覆盖面远低于基本养老保险和基本医疗保险。

孙洁曾指出，生育保险之所以要并入医疗保险，主要是考虑到扩大制度的受益面问题。两险合并后，将有利于提高生育保险覆盖面，使其他非正规就业的妇女也可享受生育保险待遇。

2016年4月，人社部与财政部联合下发了《关于阶段性降低社会保险费率的通知》，提出生育保险和基本医疗保险合并实施，并待国务院制定出台相关规定后统一组织实施。实际上，近年来，部分地区已经实行了两险统一参保登记，统一征缴费用的管理模式。

人社部统计公报显示，2015年年末全国参加城镇基本医疗保险人数为6.7亿人，其中参加职工基本医疗保险的人数为2.9亿人，除退休人员以外，参保职工为2.1亿人。而同期全国参加生育保险人数为1.8亿人。从数据上看，两项保险合并实施，将在一定程度上扩大生育保险覆盖面。

杨燕绥告诉财新记者，两险合并实施已是大势所趋，除了试点地区以外，其他非试点地区虽不再试点，但在实际操作中，也将把两项基金合并进行测算。

合并后基金承受能力有待观察

两险合并经办后，两费也将合并，但《试点方案》并未提及降低企业缴费费率。合并后费率是否能得以降低，为企业“减负”，目前仍很难判断。生育保险和医疗保险都属于风险较高的险种，因此，两险合并实施后，基金是否能够承担重负，支付能力是否将得以增强，还有待观察。

杨燕绥告诉财新记者，若试点地区将原生育保险费率和基本医保费率相加，新确定为基本医保费率，或将使得基金支付能力增强，为支持二孩生育提供条件；但对于基本医保和生育保险基金都亏损的地方，生育保险和职工基本医保合并，对基金支付能力并不会有什么加强的效果。

从现行社保体系来看，其主要由养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险共五类社会保险组成。一般医疗保险费率为8%，其中单位缴费6%，个人缴费2%；生育保险费用实行社会统筹，生育保险由单位缴费，个人不缴费。从2015年10月1日起，国务院提出生育保险费率从不超过1%降到不超过0.5%。

由于目前各地医疗保险缴费情况不一，且生育保险基金发展不平衡，杨燕绥指出，“两险合并经办后，费率是做减法，还是二者相加？关于这个问题，需要试点。”

生育保险基金支付两个部分，包括女职工生育和计划生育手术所发生的符合政策的医疗费用，和国家规定的产假期间工资（由生育保险基金以生育津贴的形式支付，支付按用人单位上年度职工月平均工资标准）。此外，对其中未参加生育保险的，按其产假前工资标准由用人单位支付。

目前，在生育保险基金支付的两部分中，生育津贴占基金支出的60%以上，且各地收支情况不一。杨燕绥指出，在女工分布较集中的地区，生育津贴占比较高，因此基金支出也偏多，这些地区的生育险并入医保后基金能否承受支付，须通过试点来考察两险共同运行时具体的收支情况。

此外，由于各地区的医疗保险缴费情况不同，两险合并运行后的费率问题也应分情况讨论。杨燕绥认为，目前存在三种情况：医疗保险企业缴费低于6%的地区，是否应考虑将两险费率相加成6.5%的比例；医疗保险企业缴费达到6%的地区，两险合并实施后，费率是做加法还是减法，仍须视试点地区的运行情况而定；而在医疗保险企业缴费超过6%的地区，尤其是费率水平偏高的地区，应考虑对原生育保险0.5%的费率不再征收。

“现在医疗保险基金也面临支出困难”，杨燕绥告诉财新记者，医保缴费低于6%的地区，多为当初的劳动力流入城市，人口年龄结构较为年轻，“但目前这些城市也开始老龄化，医保基金有些支撑不住，想提高费率很困难。”

杨燕绥说，试点的目的是考察各地医疗保险基金的承受能力如何，“看能否把生育保险基金支付的医疗费用和生育津贴都承担了。”■

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