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PPP项目物有所值定量评价实务探索与思考
财政部PPP专家，北京市中伦（上海）律师事务所合伙人 周兰萍
北京市中伦（上海）律师事务所 叶华军
关键词：物有所值，成本和质量，参照项目，风险成本
引言：
随着我国政府和社会资本合作相关法规政策的陆续出台和PPP项目实践的不断探索，PPP模式正在逐步朝着规范化和有序化的方向蓬勃发展，而物有所值定量评价作为评判基础设施和公共服务项目是否适宜采取PPP模式实施的决策依据之一，在PPP项目的识别和准备阶段发挥着重要作用。尽管如此，由于物有所值定量评价方法在国内推行时日尚浅，无论是在理论上还是实践中都仍存在探索和改进的空间。
一、物有所值定量评价的目的与作用
不同的国家和组织对于物有所值（Value for Money，VFM）的定义并不相同，而实施物有所值评价的目的，并不在于评价项目自身完成建设投入运营后可以产生多大的经济成果和社会效益（该评价通常在工程可行性研究报告中解决），而在于重点对比该项目采用PPP模式或传统政府采购模式中哪种方式实施更为适合。换句话说，PPP项目中的物有所值评价并不是评价项目本身是否“物有所值”，而是评价项目采取PPP模式实施相比传统政府采购模式是否“物有所值”。
英国财政部物将物有所值定义为“在使得提供的产品或服务满足使用者需求的前提下全生命周期成本和质量（或合目的性）的最佳组合”，因此，物有所值评价中的两个组成部分定性分析（Qualitative Analysis）和定量分析（Quantitative Analysis），通常可视为对质量和成本这两个不同因素分别进行评价的工具，即定性评价主要用于评价PPP模式下提供的公共产品或服务的质量是否优于传统政府采购模式；而定量评价则主要用于评价PPP模式下政府方所发生的全生命周期成本是否少于传统政府采购模式。
二、我国关于PPP项目物有所值定量评价的主要规定
国际上较常使用的物有所值定量评价方法主要有两种，一种是成本效益分析法（Cost-Benefit Analysis，CBA），即通过计算出不同方案下项目的全部成本和效益后，按照一定的原则进行比较，选择出其中可以最小成本获得最大效益的方案；另一种是公共部门参照标准法（Public Sector Comparator，PSC），该方法是以政府传统采购方式下的成本作为标杆价格，将PPP模式下的全生命周期成本与标杆价格进行比较，从而判断采取PPP模式与政府传统采购方式相比是否更为物有所值。目前PSC方法是国外PPP实践中采取较多的方式，如英国、澳大利亚、日本等国家均广泛运用该方法进行物有所值评价。
在我国国内，尽管较早时间就已经有行业专家开始了对PPP项目的物有所值定量评价研究，但国家层面最早提到物有所值定量评价的文件，是财政部于2014年底出台的《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号），其中第八条规定：“财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。定量评价工作由各地根据实际情况开展”，及“定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。”但文件中并未规定定量评价的具体操作细则，导致在后续一段时间内物有所值定量评价工作仍然缺乏明确依据，不同PPP项目之间实践做法差异较大。
2015年底，财政部发布了《PPP物有所值评价指引（试行）》（财金[2015]167号），规定了物有所值评价的方法和流程的相关指导性原则，为国内的PPP项目评价提供了较为明确的实施依据。《PPP物有所值评价指引（试行）》（以下简称“《评价指引》”）中，关于定量评价部分选取的是国际较为通行的PSC方法，即在假定采用PPP模式与政府传统投资方式产出绩效相同的前提下，通过对PPP项目全生命周期内政府方净成本的现值（PPP值）与公共部门比较值（PSC值）进行测算和比较，判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本，具体评价方法和步骤在此不作赘述。
三、目前物有所值定量评价实务中存在的主要问题
（一）参照项目的选择缺乏统一标准
根据PSC的评价原则，在进行定量评价时应当确定参照项目。所谓参照项目，是指采取政府传统投资方式实施的，且与拟用PPP模式实施的项目产出相同或相近的项目。《评价指引》中也推荐了两种不同的选取方式，即“（一）假设政府采用现实可行的、最有效的传统投资方式实施的、与PPP项目产出相同的虚拟项目”，或“（二）最近五年内，相同或相似地区采用政府传统投资方式实施的、与PPP项目产出相同或非常相似的项目。”
PPP项目实践中，一方面，由于每个项目都具有自身的独特性，很难找到完全满足“最近五年内，相同或相似地区采用政府传统投资方式实施的、与PPP项目产出相同或非常相似”这一条件的参照项目；另一方面，即便可以找到此类项目，由于项目历史数据不足或数据获取难度较大等原因，往往也无法与PPP项目进行直接对比。因此，目前定量评价实务中采取上述第（二）种方式确定参照项目的做法较少，大多数PPP项目会选择以上述第（一）种方式所确定的虚拟项目作为参照项目。然而，在设定虚拟项目的边界条件时，如何判定“政府采用现实可行的、最有效的传统投资方式实施”这一标准，一直是定量评价实践中争议较大的问题之一。
举例来讲，从政府传统投资方式的项目筹资方式来看，过去主要包括：（1）通过地方融资平台公司融资；（2）全部使用自有财政资金投资；（3）通过发行地方政府债券进行融资等其它方式筹集项目资金。由于前述第（1）种筹资方式下并不会产生融资成本，而后两种筹资方式下则需要将相应的融资成本计入参照项目的运营维护净成本，因此，当虚拟项目选用不同的筹资方案时，其PSC值的计算结果显然会存在差异。而到底哪种筹资方式最为符合“现实可行的、最有效”，缺乏明确的评价标准，实践中往往有赖于评价人员的主观判断。此外，在目前国家规范地方政府举债机制，剥离融资平台公司政府融资职能的大环境下，通过融资平台公司为政府投资项目进行融资存在违规之嫌；而对于地方财政能力有限的地区，全部使用自有财政资金进行项目投资显然也不现实；同样的，地方政府债券发行额度毕竟有限，对于大型基础设施建设所需的大量资金而言也是杯水车薪，因此，政府投资项目的一些传统筹资方式都有可能不完全符合“现实可行”的标准，给定量评价过程中虚拟项目融资边界条件的合理设定带来了一定难度。
此外，虚拟项目的其它边界条件的不同设定，也会导致参照项目有不一样的PSC值测算结果。例如，政府传统投资方式下，运营阶段既可能选择自行运营，也可能选择外包给社会资本，当选择不同的运营模式作为虚拟项目的边界条件时，项目运营成本和收入的测算结果往往也会存在较大差异。
综上所述，由于参照项目的选择缺乏统一标准，不仅可能导致本项目的PSC值测算不准确，影响最终的VFM定量评价结果；同时也会导致不同PPP项目的VFM量值之间缺乏横向比较的可行性，不利于开展大数据分析和比较工作，为PPP项目的区域和行业分析提供较为准确的数据支持。
（二）PSC值中的风险承担成本计算方式有待商榷
根据《评价指引》第三十一条规定，组成PSC值的“项目全部风险成本包括可转移给社会资本的风险承担成本和政府自留风险的承担成本，参照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）第二十一条及有关规定测算”，且“政府自留风险承担成本等同于PPP值中的全生命周期风险承担支出责任，两者在PSC值与PPP值比较时可对等扣除。”
尽管上述观点在理论界一向较为被认可，但从实际情况来看，由于PPP模式下的融资、建设、运营等环节与政府传统模式下均可能存在差异，故当项目采取不同的模式实施时，项目的全部风险成本可能会发生变化，即采用政府传统投资模式时的项目全部风险成本并不必然等于PPP模式下的项目全部风险成本。另外，采用政府传统投资模式时，由于政府也可通过外包等方式达到将部分风险转移给第三方的结果，即而政府方只承担自留风险部分的成本（注：政府传统投资模式下的政府自留风险成本RRC与PPP模式下的政府自留风险成本RRC’也可能并不等同，如图一所示）。
因此，我们认为，在计算PSC值时，同样需要考虑政府传统投资模式下部分风险可转移的可能性，即不应当直接以参照项目的全部风险成本作为PSC值的构成项，而应当以参照项目的全部风险成本减去可转移风险成本之后的政府自留风险成本（RRC）作为PSC值的构成项。而相应的，由于PPP模式下的政府自留风险成本（RRC’）是PPP值的构成项，故在对PSC值和PPP值进行比较时，两种模式下政府自留风险成本的差值（△RRC= RRC- RRC’），反映的才是政府在PPP模式下比政府传统投资模式下所减少的风险支出责任的正确数额，具体可参见图一。
图一 政府传统投资模式下和PPP模式下的风险成本构成对比
（三）定量评价结果与定性评价结果不应被割裂，而应有机结合统筹考量
如前文所述，英国财政部物将有所值定义为“在使得提供的产品或服务满足使用者需求的前提下全生命周期成本和质量（或合目的性）的最佳组合”，由于成本与质量一般呈反向关系，即成本的下降会导致质量变差，而质量提升意味着需要更多的成本，而可实现物有所值的PPP模式一定是使成本和质量的组合达到最佳平衡点时的选择，此时成本不一定是最低，提供的公共产品和服务的质量也不一定是最好，但综合起来是最佳的选择。举个例子，同样建一条高速公路，政府传统模式下政府的全生命周期成本是10亿，公路的使用寿命是20年；而采取PPP模式时政府的全生命周期成本是12亿，公路的使用寿命可以达到30年，在此情形下，尽管PPP模式下政府的成本更高，但换来的是更长的使用寿命，PPP模式下的成本与质量的组合更佳，因而更为符合物有所值的本意。
因此，在进行物有所值评价时，应当将成本和质量作为两个相关的因素进行考虑，因而定性评价和定量评价不应作为两个独立的评价过程，而应当两个评价结果进行有机结合（如计算加权值），综合判定是否通过物有所值总体评价。而从目前的物有所值评价相关规定和实践来看，定量分析和定性分析的结果显然是割裂的，不利于寻求真正能够实现物有所值的成本和质量的最佳平衡点。
（四）部分项目定量评价流于形式
根据《评价指引》规定，PPP项目开展物有所值评价时，可由项目本级财政部门（或PPP中心）会同行业主管部门，确定是否进行定量评价以及定量评价结果是否作为采用PPP模式的决策依据。据此理解，对于已明确不将定量评价结果作为是否采用PPP模式决策依据的项目，即使当定量评价结论为不通过（即PPP模式下的全生命周期成本高于传统政府投资模式）时，项目仍存在采用PPP模式的可能性。但事实上出于各种原因，该种情形实际上极少会出现。PPP项目实践中，无论是政府方还是其委托进行物有所值定量评价的第三方咨询机构，从各自的利益角度出发，均不缺少推动项目采取PPP方式落地的主观动机，因而在进行物有所值定量评价时，往往会通过各种方式调低PPP值或增大PSC值，人为地达到“物有所值”，实现项目通过PPP物有所值评价的目的，因而导致了此类PPP项目的定量评价缺乏客观性和严谨性。
