钟式玉 广东省发展和改革研究院
当前，“十四五”已棋过中盘，2025年将迎来收官之年，各级政府已经启动“十五五”规划的前期研究工作。2023年底，国家发展改革委启动了“十五五”规划前期研究。2024年6月，国家能源局启动了“十五五”能源规划研究工作。2024年8月16日，广东省能源局召开了广东省“十五五”电力发展规划工作启动会。
省级能源规划是国家能源总体规划的重要一环。2016年，国家能源局印发的《省级能源发展规划管理办法》明确提出，省级能源发展规划是指对一省（区、市）各类能源的发展思路、发展目标、建设布局、重点任务、重大项目、政策措施等进行统筹安排的综合性、总体性能源规划，应当符合国家能源规划的总体要求和基本方向，主要指标应当衔接一致，并与本省（区、市）国民经济和社会发展规划及相关规划衔接。具体到“十五五”省级能源规划，就具有明显的时空限定，在时间上是“十五五”时期的五年规划，空间上是省域这个行政单元。因此，围绕能源的专业性与规划的综合性、省级区域与国家整体、“十五五”与中远期发展这三组关键词，笔者结合过往参与广东能源规划的经验，对“十五五”能源发展稍加展望。
一、要统筹兼顾能源专业性与规划综合性
能源规划研究是一件专业的事。包括发电集团、石油公司和电网企业等在内的能源大型企业都成立了专门的部门从事企业规划。政府部门有国家能源局这样的专业管理机构，指导能源行业发展，牵头制订国家能源规划。此外，还有政府、企业、高校院所设立的研究所、设计院、研究中心及行业协会等，从事能源规划和研究咨询工作。
另外，做能源规划要讲经济“行话”。除体现专业性以外，做好能源规划要有经济社会发展的大局意识，将能源置于更加宏大的叙事场景中，因为能源是经济社会发展的基础性要素。建议在广东省能源研究会成立能源规划专委会，吸纳能源经济、宏观经济、能源工程技术、城乡规划等领域专家，共同为能源规划出谋划策。
能源规划具有独特的研究领域和专业术语。比如，非化石能源消费占比是反映能源绿色低碳转型的重要指标，那么非化石能源消费占比的测算需要注意什么呢？一是界定非化石能源的范围。这一点比较好理解，《中华人民共和国能源法》（以下简称《能源法》）明确提出，非化石能源是指不依赖化石燃料而获得的能源，包括可再生能源和核能。广东几乎涵盖了各类可再生能源，包括水能、风能、太阳能、生物质能、地热能、海洋能等，核电装机规模全国最大。二是测算非化石能源消费占比。由于可再生能源和核能是以电力形态进入能源消费环节，需要采用发电量和发电标准煤耗测算其对应的非化石能源量，基础数据来源于电网公司。有些特殊情况，比如，外来电是以多种电源打捆组合的形式送到受电省份的，需要拆分其中包含的非化石能源电量之后，再纳入非化石能源消费量计算。三是《能源法》已经明确将氢能纳入能源的范围，氢能制取方式包括化石能源制氢、工业副产品制氢、电解水制氢等，而电解水制氢就要明晰其电的来源是否为非化石能源，这是需要关注的一个问题。
对于规划的综合性，一般理解，规划是对未来整体性、长期性、基本性问题的综合考量，比如，谈到电力供应偏紧的问题，首先想到的是要新建电厂，但是新建煤电、气电还是新能源发电项目呢？这需要全面考虑能源资源禀赋、电力发展政策、电网系统运行要求等多方面因素。具体来说，一是能源规划内容的综合性，涉及能源系统的方方面面，比如，在对象上包括煤、油、气、电、新能源等各类品种，涵盖能源产、供、储、销等各个环节。省级和国家能源规划的内容深度又有所不同，国家规划多是提出大方向，省级规划则要进一步细化实化，最好是谋划出可落地的重大项目，比如，我国《“十四五”现代能源体系规划》提出“鼓励建设海上风电基地，推进海上风电向深水远岸区域布局”，广东则结合本省海上风电资源条件，进一步提出“规模化开发海上风电，推动项目集中连片开发利用，打造粤东、粤西千万千瓦级海上风电基地”。二是能源规划体系也具有综合性，比如，国家发展改革委、国家能源局制定了《“十四五”现代能源体系规划》《“十四五”可再生能源发展规划》等，广东“十四五”能源规划则包括1个综合能源规划和电力、油气、可再生能源3个专项规划。三是把能源规划置于经济社会发展的综合系统中，最明显的就是能源消费总量和单位GDP能耗下降率的目标设定。由于GDP增速直接关系地方经济发展，而单位GDP能耗下降率是国家下达的约束性考核指标，如何平衡三者之间的关系，某种程度上可以说是规划人员展示“真功夫”的时候。
二、协调平衡区域经济发展与国家考核指标约束及战略布局
我国东、中、西部省份差异明显，反映在能源规划上主要是能源资源禀赋、经济发展与能源消费需求的不平衡，最突出的表现是能源规划考核指标的分解和重点能源项目的布局，比如，国家下达的节能降碳目标指标、电源项目新增规模安排等。然而，在一个五年规划期限内，全国规划的目标指标是有限的，省级能源发展规划要在全国“大盘子”里据理力争，争取充足的发展空间。
第一，在节能降碳目标分解方面，广东单位GDP能耗强度已经处于全国第二低位，仅次于北京，约为全国平均水平的60%。2024年7月，国家已经明确“十五五”时期不再将能耗强度作为约束性指标，但要综合考虑经济社会发展水平、区域和功能定位、产业和能源结构等因素，将碳排放双控指标合理分解至各省份。因此，省级能源规划如何平衡经济发展、能源结构与碳排放双控指标约束，将是“十五五”的重要话题和难题。
第二，在新增电源项目谋划方面，广东用电量全国最大，未来用电需求增长还将带动新增规划建设一批电源项目。从建设运行影响因素来看，珠三角负荷区存量煤电逐步退役，气电的气源对外依存度高且价格不受控制，新能源出力的不确定性和波动性较大，西电东送的电量有所减少，核电虽然出力稳定但规划建设周期长，因此，广东对煤电仍有新增需求。在经历2014年国家下放煤电审批权限至省级政府后的煤电产能过剩风险，以及2016年国家采取“取消一批、缓核一批、缓建一批”等调控措施后，近年来，煤电作为基础保障性和系统调节性电源的功能定位更加明确，各地新上煤电项目有所增加。当然，新增规划煤电项目还应结合国家能源政策、本省电力冗余及企业投资意愿等情况，积极请求国家支持，这既有利于保障电力供应安全，也有利于协同解决大规模新能源的消纳，并缓解气电机组发电成本上升造成的用电价格压力，而且还可拉动投资。具体工作中，能源电力企业会紧跟形势、提前谋划，积极争取电源项目纳入能源规划的重点项目清单中，这也是能源规划中市场行为与政府引导的一种协调体现。
