为党代会开幕献策：创新院发布广东重大改革布局研究成果（下）

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广东国有资产超过10万亿，经济体量不小，国有企业运作效率的高低，直接影响广东经济增长速度和质量。广东国有经济改革大有可为。

几十年改革发展的实践表明，在地方的经济布局中，一般工业、旅游、房地产等竞争领域中，国有企业往往处于劣势。在基础性准公益性领域，矫正市场失灵方面，国有经济具有相对优势。 广东近万家国有企业，至少有1/3处于高度市场竞争领域，其中有2千多家被认定为“僵尸企业”。要使广东国有经济根本好转，使企业占有的资源与创造的财富相称，就要做好“退”和“进”这篇文章。 一是从工业、旅游、商贸领域“退”。 目前，国有经济中的“僵尸企业”，主要在这些领域。广东经济中，一般性工业、商贸、旅游领域中，非公有经济已占主要成份，国有经济在竞争中越来越落伍。广东的经济活力得益于这样的布局，国有经济在这些领域退出，不改变经济大的格局，只能使资源配置更有效率。 二是从房地产业退出。 近年来，广东省的房地产已分化为两极，深圳、广州的房价已经高企，严重偏离了价值规律，而粤东西北呈现超需求的库存，房地产经济进入高风险阶段。国有企业应有序退出，规避风险。 三是国有经济从风险高的金融领域退出。 近年来，为扶持高新技术的发展，不少地方纷纷成立风险投资基金公司等金融企业，直接或间接投入实体经济。应该说在市场不足的条件下，利用国有经济搞一些创新性金融是有必要的。但现代金融领域中，非国有经济风险投资已十分发达和敏感，机制十分灵活。此时，国有企业参与，由于机制不同，鲜有成功案例。相反，失败的教训倒有不少。国有企业在以上领域退出，而在关系到民生等准公共性领域，则应当大规模的进入。目前，广东省的基础设施，包括水、电、路、城市设施还单薄，农村有的还是空白。基础设施的落后，不仅是民生的短板，也制约了广东经济向更高阶段迈进。基础设施的投入与改革，将是广东重要的经济增长点，要通过国有资本投入带动社会资本投入，逐步缩小城乡建设的差距。

“管资本”是国有经济改革的路径，怎样实现？新加坡的淡马锡模式，被视为管理运营国有经济的全球典范。淡马锡模式的普遍性意义在于形成清晰的激励与约束相结合的委托——代理关系，较好地实现所有者和经营者的双赢目标。深圳曾经历过国资管理部门——资产经营公司——企业架构。在这一架构中，资产经营公司具有代表出资人和资产经营的双重身份，作为前者，与资产管理部门角色相冲突，两者的权责边界很难界定清楚；作为后者，与所投企业角色也有冲突，两者的权责边界也难以确定。这种运营中的困境，使得深圳在实践中放弃了国资管理部门——资产运营公司——企业的架构。 正反两方面的实践表明，对于地方而言，国有资产中关乎国家安全的经济成分不大，应防止在管理层上叠床架屋，大胆探索和实践中国特色的 “淡马锡模式”。

租赁经营的本质在于坚持终极所有权不变，放活经营权，是所有制的一种实现形式。目前，在农村的承包制中，就是类似的产权安排。租赁经营除了满足所有制的坚守外，还可以通过竞争性制度安排，通过市场选择经营者。所有者可以收取租金，经营者则可以获得比较完整的法人财产权，依法依规地经营。租赁经营的难点在于出租与承租者合同缔结和执行及监督成本，可以作为国有企业改革的一种补充方式予以探索。

农村发展的红利只有通过农村改革来释放。目前，以联产承包制为主的制度创新已无法带动农村的现代化，农村的根本出路在于农村土地制度改革与城乡一体化统筹谋划推进。

所谓“三权分置”是指农村集体土地的所有权，承包权，经营权的统一与分割，是继“联产承包双层经营”后的有一次农村土地的产权革命，它的实践意义在于，为打破承包下农户小规模经营的阻碍，找到了所有权，承包权不变，经营权可流转的机制。从而为土地经营权向合作社，农业公司，种田能手集中，发展规模化经营创造了条件，从而开辟了农业现代化的道路。 广东应尽快扎实做好基础性工作，在有条件的地区推开并形成规范性制度。这是精准扶贫的升级版，也是农业现代化的基础性制度安排。

更深入的城市化，是广东发展的必然趋势，在这一过程中，必然伴随着城市人口的增加和农村人口的减少。城市建设用地的增加和农村建设用地的减少。由于城市建设容量多倍于农村建设用地，发达国家出现建设用地在城市化进程中总体减少。 广东的现代化进程决定了本土城市化的途径，必然出现建设用地变迁新趋势，应抓紧设计城乡统一的建设用地市场，重庆的地票和土地交易所不失为一种探索，广东应积极借鉴。

在一些城中村或发达地区，未实现土地承包制:，应实行“政企分开”“社企分开”体制，完善股份社的治理结构。公正设置股权，合理量化股权，完善股份社的收益分配机制。 合理分解村庄和社区的公共支出，应由政府负担的，由公共财政支出。股份社可以有条件的开放流动，逐步逼近现代企业制度。

长期以来，农村的生产要素特别是土地、房产等还没有市场化或处于半市场化状态，城市市场对农村市场就产生了一个虹吸效应，农村资源源源不断流向城市，城市资源却流不进农村。城市资本大量过剩，而农村的资本严重短缺。 若能使农民的土地承包权或集体经营性建设用地经营权为质押，撬动银行和社会资本投向农村，不仅会改变农村的基础设施，带动农业现代化和农村城市化，也会拓宽社会资本的投资渠道，推动资本市场的大发展。

农民工的市民化，是指进城务工的农民，与市民享有同等的公共服务，重庆近年来有300万农民实现市民化。农民的市民化，是指农民享有类似市民的养老，医疗，失业等保障和公共产品，只有真正地完成了这一过程。城乡差别才基本消灭，土地才不再是农民赖以生存的基本生产资料，土地产权现代关系才能形成。这是跨越下一个百年的中国梦。广东珠三角的发达乡村，可以先行先试。这不仅是广东向更发达地区前进的需要，也可带来新发展动能和红利，也是为现代化国家探路。毕竟世界上没有只有城市而没有农村现代化的现代文明社会。

发展社会组织，是政府管理从传统走向现代的必由之路，是社会主体多元化条件下实现社会发展良性循环的必然选择。

广东的社会组织发展，一度领全国之先，也初步取得了成效。但近年来，社会各领域的改革有所放缓，应重启社会改革的进程。

社会组织是现代社会治理的重要力量，也是社会服务的主要载体。近年来，社会组织虽然有较大发展，但仍然存在着弱（能量弱小）、难（生存难，发挥作用难），小（规模小，影响力小），缺（在一些领域缺位）等问题，要通过改革加快发展。 一是进一步放宽准入限制， 除国家有明确规定控制外，其他按照“法无禁止即可为”的精神，放手发展，取消主管部门限制，直接由社会管理局登记并依法运行。 二是改革体制内的群团组织， 如妇联、共青团等，去行政化机关化，发挥其枢纽型社会组织的作用。 通过链接、购买服务、合作等方式，与各种专业化的社会组织协同，为社会服务。 三是突破行业协会“一业一会”，“一地一会”的限制，引入竞争机制。 四是探索发展新型社会组织，包括关注生态环境、评估政府政策，促进基层民主自治组织等。五是发展公共服务类中间组织，减少政府直供方式，以规范有效的专业服务逐步取代政府施加的随机性、行政性安排，借鉴发达国家模式，推动形成有效的“小政府，大社会”。六是探索建立政府与社会组织在社会利益分配和社会治理中的民主协商机制。 随着社会进步，社会政策将成为政府政策最重要的内容，好的社会政策是社会稳定和社会发展的重要力量。社会政策的参与是社会组织最能发挥作用的功能，也是社会组织存在和发展的价值所在，空间大，意义大，改革大有可为。

目前，中国正在努力完善党委领导，政府主导，社会协同，公众参与，法治保障的社会治理体制，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。基层是多元社会力量的汇合点，也是不同社会利益的汇合点，同时，还是自治的试验点。广东基层最有可能也有条件和责任率先突破。 一是在社区（村委）“四民”上取得突破。 民主选举、民主决策、民主管理、民主监督是国家推进基层民主方针的基本方略，要改革基层自治和政府主导的关系，重构治理体系。形成以村委会、居委会为主体的基层组织结构的“四民”制度安排。 二是在“再组织化”上取得突破。 以村委会、居委会为枢纽，联合业主组织，志愿者组织，其他社会组织通过多边协商，促进社会自我协调，自我发展，自我服务。在自组织秩序下，倡导和培育公共精神，内生出促使人们实现合作的社区规范，形成各具特色，约定俗成的社区治理合约。 三是推动基层“参与式预算”取得突破。 “参与式预算”，是指在一定区域内，街道或社区（镇或村），在一定的公共财力条件下，由公众通过民主的方式决策安排财政收支，关系到民生和受众的核心利益，也是有实质性意义的政治权利的实现形式，还是公共治理的途径。深圳一些区域有过类似的试验，效果明显。应加以总结提升，形成规范性的制度，在试点的基础上不断优化，推广到全省的基层治理中。 四是在改变基层服务模式中体现共治。 在发达国家和地区，政府与社会组织合组治理形式多样，己形成较成熟的合作机制和制度。以德国为例，其公共服务体系涵盖了医疗、养老、伤残、幼儿、青少年教育等方面，服务的主要提供者包括社会组织，商业机构和地方政府。政府采取拨付财政资金直接支持和税收优惠间接援助。除医疗服务外，社会组织提供服务占总量的60%以上。依托社会组织提供服务，有利于转变政府职能，有助于体现民主政治和共同治理。

社会企业是一种新的企业形式，其基本特征是以社会服务为目标价值，以商业形式或企业组织为运行载体，以弱盈利为循环运行，以盈利不分红用于放大服务为持续发展。社会企业的优势，弥补了政府和其它社会组织在分配社会福利，服务弱势群体方面的不足，在一些发达国家得到了长足发展。在深圳“残友”是一个类社会企业。这个机构所有的员工都是残疾人，他们通过承担为社会提供商业性服务取得回报，员工不仅获得收入，而且实现了人的价值并分享自尊。社会企业的另一意义在于，为社会投资提供载体，拓宽了社会资本关照社会的新途径，为社会治理培育新力量。 一要发展社会企业理念创新。 充分认识社会企业矫正社会共享上的政府失灵、市场失灵，认识社会企业发展带来社会治理上的意义，大胆借鉴国内外的成功经验，探索发展社会企业。 二是组织创新。 要改革现行登记制度，从法规上允许并方便社会企业登记。 三是要系统设计社会企业发展的体制机制，培育社会企业，营造社会企业成长的环境，使社会企业成为公益和社会治理中的新力量。

粤港澳合作是改革开放以来广东发展的得天独厚的优势，也是港澳发展的重要条件。粤港澳合作已超越“前店后厂”阶段，进入了开放合作共赢的新阶段。在这个阶段，世界经济中心东移，科技革命突破加速，粤港澳自身的经济实力发生了变化，港澳作为全国外资外贸外运的唯一通道弱化。国家的开放发展注入了新内容。 “一带一路”战略实施，资本输出产能输出贸易输出并进，开放领域扩大。从产品领域延伸到服务领域的投资和贸易。深化好粤港澳大湾区的合作，将会为粤港澳发展带来新的红利。

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深化粤港澳合作，打造中国开放合作新平台和示范区

粤港澳合作重头戏和利益交汇点是打造国家新一轮开放平台中实现新发展。 第一，在发挥两个扇面功能上实现新发展。内地通过港澳进一步向外开放，另一方面港澳通过广广东向内辐射，成为南中国海面向亚太的经济中心。第二，发挥各自优势共赢发展。利用粤港澳业已形成的比较优势，错位互补，1+1>2，整体进步。第三，开放体制机制，融合发展。在金融、旅游、航运等领域合作以及更广的空间延伸。通过服务贸易合作，互利互补融合发展。 粤港澳大湾区的深度合作， 一是要形成共识，不能“一头热”。 除官方联系外，要畅通民间特别是智库、大学的交流，加大对双方合作的基础性的研究，使粤港澳合作建立在坚实的基础上。 二是要找到粤港澳合作的重大项目和实现机制。 要将合作建立在巩固和扩大各自优势的基础上，建立在共同利益的交汇上，建立在中国扩大开放空间布局和安排上。要共同争取中央支持，成为服务贸易开放合作平台和实验区示范区。 三要打破粤港澳贸易合作的“玻璃门”。 港澳处在重要的发展节点上，促进港澳长期繁荣稳定是中央的重要战略，广东有机会有责任在加深粤港澳合作中加快发展。目前，一些政策前门己经打开，但由于前置管制太多，合作难以落地。要推动管制改革，提升服务贸易合作的便利化。

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扩大服务业对外开放，增创广东开放发展新优势

改革开放以来，广东得对外开放之先，以制造业的开放带动了广东工业化城市化，成就了广东作为贸易大省的地位。随着经济发展阶段的变化，经济结构向中后期阶段转形，服务贸易逐渐扩大是大势所趋。近年来，发达地区对外贸易中产品贸易下降服务贸易上升反映了这种趋势。适应和扩大这种趋势，广东要在国家的对外开放中继续保持优势，分享以开放促发展的红利，必须在服务业开放上走在前面， 首先要解放思想，敢于担当。 总体来看，广东的服务业还比较弱，开放可能对广东的服务业带来冲击。必须提高对服务业开放的认识，在开放中逐步争取主动。 二是必须主动把招商引资的思路转过来，引进一批服务业的高水平项目， 特别是在生产性服务，养老，旅游，文化等项目引进上实现飞跃。 三是改革政府规制， 特别是改革限制服务业开放发展的规章制度，创造公平竞争的发展环境。使广东成为国家服务业对外开放的高地。

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发挥好特殊区域的作用，寻求开放的多点突破

在新一轮开放中，广东至少有三大特殊区域可用。 一是经济特区。 经济特区还有一定的含金量，关键是要主动发力。深圳靠近香港，珠海靠近澳门，汕头是侨乡，在服务业的开放上各有优势，广东要赋予经济特区使命，创造条件促其先行先试，使经济特区成为服务业开放的桥头堡。 二是要发挥自贸区的作用，前海以深港现代服务业为突破口，探索服务业开放的体制机制。 上海自贸区开放中，负面清单的大部分是服务贸易的内容。深港现代服务业合作区试验争取更开放。横琴在旅游等服务业上与澳门紧密衔接。南沙面积大，可以在更多的产业寻求开放合作。 三是各类保税区，出口加工区。应与时俱进地进行功能挑战， 在跨境电商，保税服务贸易上作更大突破。 广东应对特殊区域加大研究开发力度，用好特殊资源，使之成为新一轮开放的前沿。

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主动融入“一带一路”，促进广东企业走出去

“一带一路”是国家的大战略，也是广东由经济大省向经济强省的转型之路。 没有一个强国的企业只盯住国内市场。在融入“一带一路”战略中，广东应为企业“走出去”创造环境。 一是提供体制和政策支撑，即设计激励机制，改革阻碍企业跨国经营的不当管制， 如劳务、税收等。为企业海外发展提供法律和政策咨询以及安全保障等。至于经济风险则应由企业识别和规避。 二是发挥广东的产业优势， 如加工制造优势，信息产业和航运业优势，实现资本输出与产品输出的结合。 三是要在空间和地域上有所侧重，近期特别要在“一路”方向拓展，特别是强化与东南亚国家经济合作，并延伸中东达欧洲。 通过“一带一路”战略落实，促进广东与沿线国家和地区的合作共赢。