社保将增新险种？打造长期护理险制度框架

实习记者 张从志 记者 王明婷

为应对老龄化挑战，中国或将设立一个新的社保险种-建立长期护理保险制度。

3月6日，国务院印发了《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》（下称《规划》），将“探索建立长期护理保险制度”纳入其中，并鼓励商业保险公司开发长期护理保险产品和服务。试点工作的推行也逐步进入正轨。

制度的建立或有望加速。2月26日，在第三届全国社会保障学术大会“护理保险分论坛”上，与会专家也一致认为长期护理保险或是应对老年化挑战的一个重要选择。

《规划》要求，开展长期护理保险试点的地区要统筹施策，做好长期护理保险与重度残疾人护理补贴、经济困难失能老年人护理补贴等福利性护理补贴项目的整合衔接，提高资源配置效率效益。

随着人口老龄化不断加剧，失能老人群体也日益庞大起来。2016年，全国老龄办政策研究部副主任李志宏公开披露，2020年，中国的失能老年人将达到4200万，而到2050年，这一数字预计将达到9750万。

失能老人的长期照护成为一个现实而紧迫的问题。长期护理保险一般是针对较长一段时间内丧失活动能力的人而设计，作为应对老龄化的有效途径，它主要的保障人群为失能老人，有商业保险和社会保险两种形式。

实际上，早在2012年，青岛就已率全国之先，在城镇职工中试行长期医疗护理保险制度。随着城乡一体化新医保政策实施，从2015年1月1日起，农村老人也被纳入到青岛长期医疗护理保险覆盖范围。

2016年公布的《十三五规划纲要》明确要求“探索建立长期护理保险制度，开展长期护理保险试点。”同年7月，人社部发布了《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》（下称“意见”），提出用1到2年时间，在上海、成都、青岛等十五个城市试点，探索建立长期护理保险制度。

《意见》还提出，要力争在2020年前，基本形成适应中国社会的长期护理保险制度政策框架。今年“两会”期间，关于长期护理保险制度的提案也层出不穷。这一制度建立的脚步在向前迈进。但其政策框架是否能在三四年内得以统一？目前，学界对其运行模式、筹款渠道、参保范围等制度设计问题，仍存在较大争议。

是否先行“双轨制”？

所谓长期护理保险，一般是针对较长一段时间内丧失活动能力的人而设计，主要保障人群为失能老人，通过国家颁布相关法律法规，以社会化筹资的方式，对长期护理期间所发生的护理费用进行分担给付。

该险种20世纪70年代起源于美国，随后进入法、德、英、爱尔兰等欧洲国家和南非。在亚洲，日本于2000年将长期护理保障作为公共服务产品引入国家社会保障体系，台湾地区也已引入这一险种。

作为人社部选定的15个试点城市之一，成都市于2017年正式启动长期护理险的试点工作。据成都市人社局局长张济环介绍，成都的试点方案首先把城镇职工基本医疗保险参保人员纳入了参保范围，待试点成熟以后再逐步扩大到城乡居民基本医疗保险参保人员。

人社部的指导意见要求，在试点阶段，长期护理保险制度原则上主要覆盖职工基本医疗保险参保人群。但试点地区也可根据自身实际，合理确定参保范围并逐步扩大。这一要求被视为给试点地区实行“双轨制”定下基调。

对此，华东师范大学人口研究所所长、教授桂世勋认为，长期护理保险制度在较长一段时期内实行“双轨制”具有其必然性。他指出，按照现行社会保障制度，基本养老保险、基本医疗保险领域均实行“双轨制”，城镇职工与城乡居民的缴费标准和待遇标准存在显著差异。同时，城镇职工和农村居民的人均可支配收入差距较大，职工医保和城乡居民医保中个人缴费额差距也很大，前者由单位承担的比例也远远高于后者。

在桂世勋看来，在城镇职工与城乡居民的缴费水平差距很大的前提下，若欲将两者置于相同标准的照护服务，一种方案是拉低享受待遇标准，而这将会打击城镇职工参加缴费积极性；另一种方案则是提高政府对城乡居民补助标准，但这将严重影响长期照护保险制度的可持续性发展。

因此，桂世勋认为应该分别构建职工长期护理保险制度和城乡居民长期护理保险制度，对这两种不同的参保对象在缴费标准（包括政府补助）和享受待遇方面规定差别化政策。但他指出，“双轨制”应该作为过渡方案，长远来看要创造条件逐步缩小缴费和待遇差距，最后实现并轨。

对于是否先行“双轨制”， 中国社科院社会政策研究中心秘书长  唐钧则持不同看法，他认为“农村和城市的问题是有可能一起解决的。”他算了一笔账，目前全国有约2.22亿老人，若按每人每月100元的筹资标准征缴，即可以筹资222亿元，这完全可以满足长期护理支出，而关键在于这100元如何征缴。

基金征缴模式之争

是否需要通过“双轨制”过渡，面临的即是统一支付标准可能带来的基金收不抵支的风险。基金支付能力如何增强？面对庞大的失能老人群体，长期护理保险资金该如何筹集成为摆在政策制定者面前的一道难题。

对此，唐钧自创了一种“鸡尾酒筹款法”，即一个老人一个月自己掏10块或20块，剩下的则通过养老保险、医疗保险增长部分，退休老人的住房公积金，残障人士救助金、乃至公益慈善等各种混合途径筹集。

而目前在各地的试点实践中，长期护理保险的基金征缴模式也各有不同。

2016年人社部在相关指导意见中提出，试点阶段，可通过优化职工医保统账结构、划转职工医保统筹基金结余、调剂职工医保费率等途径筹集资金。

青岛此前的实践经验，采取的是医保统筹基金划转加上财政补助的模式。据青岛市2012年下发的《关于建立长期医疗护理保险制度的意见》，护理保险费主要来源于医保统筹基金和个人账户资金，另，财政给予适当补助。具体而言，在试行期间，纳入参保范围的城镇职工和居民从医保统筹基金中按照一定比例划转到长期护理保险基金，用人单位和个人则无须另行缴费。而财政资金补助则主要从福彩公益金中划转，第一年为1亿元，此后每年按照2000万元的标准。

南通市也采取了多渠道筹资的方式，但不同的是，参保人个人也是基金的征缴对象之一。据南通2015年颁行的试点方案，目前的暂行方案是，保险基金筹集标准为每人每年100元，其中个人缴纳30元、医保统筹基金划转30元、政府补助40元。

此外，财新记者梳理发现，还有地方采取完全由医保资金划拨的单一筹款模式，例如长春市，个人不缴费，财政也没有稳定的补贴制度。

然而，由于医保本身即是高风险险种，将护理保险与医疗保险挂钩的做法也引来了学界的担忧。“中国的医保体系本来就很脆弱”，日前，在第三届全国社会保障学术大会“护理保险分论坛”上，中国社科院社会政策研究中心秘书长唐钧指出，“长期护理是一项社会服务，应该从医疗服务领域脱离出来，减轻医保负担。”

“20岁及以上人员参保”更合理？

基金征缴不仅是老人的事，作为一个险种，长期护理保险关乎每一个国人。在已经建立起成熟的长期护理保险制度的日本，40岁以上的人都被要求参加长期护理方案。

但在中国，对于哪些人应被纳入参保范围，各方观点始终争执不下，也成为制度设计中的一个障碍。针对长期护理保险的参保人员范围，学界目前主要存在三种观点：全民参保；40岁及以上人员参保；或60岁及以上人员参保。

在各地公布的试点方案中，关于参保范围的界定也各不相同。据张济环介绍，成都市长期护理保险将覆盖所有城镇职工。而上海市则将参保对象分为两类，第一类是参加职工基本医保的人员，第二类是参加城乡居民基本医保的60周岁及以上的人。

参加城乡居民基本医保的人员是否要全部纳入长期护理保险的参保范围？

对此，桂世勋提出一种新的观点，“参保起始年龄定在20岁及以上”更为合理。他解释，这主要基于两点考虑，一是未成人中发生需要长期照护的风险极低，并且现在已有未成年人保护专项法律，故未成年人不宜纳入参保范围。其次，如果限于40岁及以上，各级财政有限，会大大加重40岁及以上参保者及其用人单位的缴费负担。

根据华东师范大学副教授李强进行的相关研究推算，如果中国把参加长期护理保险的起始年龄定为20岁而不是40岁，那么在2020年就会增加4.04亿参保人员，2030年增加3.21亿人，2050年增加2.84亿人。按此测算，若将20岁定位该保险的起征点，即使随着老龄化加速，年轻劳动年龄人口减少，参保人数增幅呈现减缓的趋势，但增加的绝对数仍将超过2.5亿人。

“这样不仅可以将实施长期护理保险的互济费用分摊给更多参保人，也有利于减轻参保者个人及其用人单位的缴费负担，减轻财政对长期护理保险的补助压力”，桂世勋说。■