（本文系贾康先生2017年5月14日在洪范研究所举办的"增供与收税——房地产领域的改革思路与策略”学术研讨会上的发言）
梁治平：欢迎各位参加今天洪范的研讨会！今天这个题目——“增供与收税——房地产领域的改革思路与策略”，大家当然非常感兴趣，并且对报告人和很多的专家、评议人应该都是比较熟悉的。当然，大家过去可能比较关心的是房地产领域的问题，尤其是影响税的一些政策、相关的考虑和时间表等等，以及包涵的理论与实践的问题。但是，这个问题有很广泛的政策、制度的涵义，这些方面贾康先生其实做了很多年的研究，所以我们今天非常荣幸请到贾康先生就这个题目来给我们作一个报告。之前洪范也有过几次试图请贾康先生来我们所讨论类似的问题，但是过去几年他一直非常忙，所以时间没有对上，这次有这个机会来弥补一下，我们非常高兴。另外，今天我们有一位评议人施正文先生，他是中国政法大学的教授，他今天会晚一点到，我们现在就不等他了。此外，今天还有很多专家、学者比如像许善达先生，还有很多学界的、实务界的、研究界的朋友的到来，他们都对这个问题有很多的思考，所以我们有一种期待，就是我们可以就这个问题做一个自由、坦白、深入的讨论，以增进我们对这些问题的了解，现在就请贾康先生作报告。
贾康：谢谢梁老师！大家好！过去一直想参加洪范的研讨活动，这次时间对上了，而且要求我作为一个研究者对于房地产领域改革，特别是房地产税方面的看法，作一个汇报、交流。下面我非常简要地说说认识框架，后面再回应一下我拿到的问题清单，接着转入讨论。正像梁老师刚才说的，这是一个很好的机会，可以就一些观点来互相讨论、沟通。我来之后注意到把许局长和我的不同观点都列在这个书面材料上了（梁治平：那是为了增加一些背景性的东西）。实话实说，我与许局长80年代就被称为中青年研究者，但是许局长是高水平的、学者型的领导，我一直是书生气地做着研究，过去我们真的没有观点不一样的地方，但是，现在在房地产税方面，有明显不同的想法，正好借这个机会，大家在一起理性地讨论、交流。
背景框架上，要从全局掌握中央说的作为战略方针的“供给侧结构性改革”，它显然是匹配“四个全面战略布局”的。既然叫“战略方针”就不是一般的方针，其实所突出的核心问题，主要就是解决中国改革深水区有效制度供给的问题。制度供给是创新驱动的龙头因素，抓住这个“制度供给”问题啃硬骨头、过险滩，才能够在改革深水区取得意愿中间的进步。具体的分析我们写了很多的文章，在此就不展开说了。按照供给侧结构性改革战略方针来认识，解决中国房地产市场领域的现实问题，我从三个层次来展开讨论：
第一，如何认识房地产领域的现状与问题。
大家对房地产这个概念之下的现状和问题都有很多感触。房地产作为一个产业，它关联着市场，但不全是市场问题。其实房地产既要对接市场经济，同时它又有其特殊性。如果说“房子是用来住的，不是用来炒的”很符合民众意愿，但实际的边界怎么掌握？谁敢说现阶段能够把中国的房地产市场弄得一点炒的因素都没有？这个问题需要学者来作认真讨论，然后再回到政策层面上，争取政策设计尽可能科学、合理。现状现在已经引起了普遍的高度关注和社会焦虑以及民众大量的不满。这两天不是一些城市还不得不在加码作调控吗？今天看到南京又出了一大套非常严格的控制措施。10多年来中国的房地产市场运行方面的表现是：屡次出手调节，但前面约十年间总的趋势是在成交均价方面不断往上走。可是，到了2014年以后，开始出现明显的分化。在明显有企稳和回调的时候，有人说“这是中国房地产市场出现了一去不归的拐点”，甚至说要“崩盘”，但我们那个时候就认为这个说法显然是太极端化了，新情况带出来的是市场分化，而不是一去不回的向下调整。现在注意力又转到另外一边了，其实分化的格局没有变，还是“冰火两重天”，可以具体看统计数据的700多个城市里面，大量的中小城市、三四线城市仍然是“冰”的状况。但矛盾主要方面，是一线城市带动一些2线城市、2.5线城市，迅速地在交易方面出现了价格上涨。现在几乎人人都在说“不解决不行”，但是看看现在解决这个社会焦虑的实际方案，有什么进步吗？我还是看不出来！最重要的首先是观念和决策指导方针方面的进步，表现在中央经济工作会议明确要求：房地产健康发展所需的长效机制（这个概念其实已提出了多年）需对接的是基础性制度建设。但遗憾的是，到了今年“两会”之后，基础性制度建设什么都没有安排，还是原来这一套限购限贷，而且变本加厉的行政手段，甚至现在还有学者提出的观点就是：把行政手段长期化就解决问题了，我觉得这是完全错误的一个思维方式和认识框架。
社会焦虑的确存在，怎么解决？一定要有正确的符合整个现代化战略和社会主义市场经济内在逻辑的一套看法。
住房供给的制度框架，与房地产调控有内在的关联，在这方面还得承认进步：经过10多年的调控，至少在房地产概念之下保障轨方面“双轨统筹”的要领，比过去有明显的进步。比较早的时候，1998年朱镕基同志主导的应对亚洲金融危机，发行长期建设国债来作反周期扩张，同时就要解决供给侧的结构问题。那个时候他排出了长期国债资金使用的“六大重点”，那里面有一个重点就是经济适用房建设，它要解决的是什么问题呢，就是意识到住房必须与市场对接，但完全对接市场并不解决所有的问题，为较低收入的人群托底靠什么呢？当时的概念就叫作“经济适用房”，其形式上也是跟市场对接的，但是一定要有特殊的政策去处理它。以后实际上搞出了十几种五花八门的经济适用房的具体形式，里面的设租寻租，乌烟瘴气的事太多了，总结经验教训后这几年的进步是，终于把保障轨上主打的“保障房”，具体形式归为两个：一个叫“公租房”，一个叫“共有产权房”。“公租房”是把“廉租房”、“公租房”两个概念并在一起了。并在一起是有必要的，因为已经分不清什么叫廉租、什么叫公租的边界了。茅于轼老师作为一个经济学家曾提出一个观点，我认为它是完全符合经济学分析而引出的建议，就是政府应该把廉租房的标准图纸规定为一家一户没有单独的卫生间，只有公共厕所。因为要解决社会最底层“住有所居”的问题，要靠纳税人的钱来托底供给，这个住房供给所接纳的这些人，并不意味着他们一辈子都是最低收入阶层，以后收入提升了，按照管理上的合理化要求，政府应该动员他们搬出去，但如果他住得很舒服，政府要动员他搬出去是很困难的——按照茅老师的那个设计，当他的收入上升以后，他会因忍受不了公共厕所的低下条件，自己就“用脚投票”地搬走了。但是，我知道茅老师这个建议在网上当时被骂得狗血淋头，我所考察的各个地方政府所有的廉租房建设，没有一家敢用这样的方案思路来设计图纸，因而实际上就是“廉租房”、“公租房”分不清了。到后来，决策方面、管理部门的意见就是不再区分它，就并成“公租房”一个概念。“公租房”上面，还有一个出价要高一些、但是也不能简单跟市场接轨的“共有产权房”。我觉得这个认识是非常正确的，但是推动的力度还不够，但毕竟有了越来越多的认可和响应。“共有产权房”对在低收入阶层上边的“收入夹心层”最适合，比如大量的年青白领、大学毕业生，他们在支付能力上比最底层要高一些，但是也很难一下子对接到市场轨道里面的低端去争抢供给资源，哪怕靠“啃老”、靠其他一些手段把房子买到手，也要当“房奴”，也会非常痛苦，也是一大堆的社会不满，所以比较合适的供给应该是“共有产权房”。“共有产权房”在一些高校里其实早就有，你出钱买这种房子比较体面，但是要想上市，对不起，第一买主是公家，你不能够随行就市。这样，就封杀了它的套利空间，虽然产权证还是很体面地给你了。如果按这个方式来做，年青白领、大学毕业生走上工作岗位没两年，有了心仪的女朋友要谈婚论嫁的时候，“丈母娘制约”这个环节他就比较好解决了，也合乎中国老百姓既要面子，又要过得去，又要把事办成的特色心理与综合要求。就是说，按照这样的办法，收人夹心层可以相对顺利地过这个关口，这是非常好的一个办法，应该肯定。住了一些年，收入上升了，房子又满意，可以再出一笔钱转化成完全产权房。再住些年，收入更高了，也完全可以对接改善升级时的市场化置换。
已经聚焦到两大有效供给形式方面的保障轨上的这套方针，再要有加入与市场轨统筹的一个通盘的认识，所以现状视角接下来就要正面讲市场轨。我觉得针对市场轨的政策调节，我们必须承认，这些年来下了很大的功夫，但是“治标不治本”，形成了“打摆子”、“过山车”的特征。已经打了好几轮“摆子”，摆到哪一端，转到哪个位置上，都是不满。有人大概地算了一下，从一边摆到另一边，前面这三轮大概是15个月，那么合在一起，30个月走一圈走回来，走了10年出头，火这边也难受，冰这边也难受。在强调限贷限购限价的当下，其实已有很多人难受，因为打压、误伤了很多的刚性需求和改善性需求，等到不得已再放开的时候，还是难受。很多人会说：“没有达到我的意愿，政府控了这么多时间，我还是买不起房”，买得起的，在前面环节上，也错失了很多他认为应该出手的时间和应得的生活质量等等，反正是一大堆的不满。《人民日报》去年下半年的那个评价我觉得是中肯的，就是治了标，但没有解决治本的问题，这也是我们过去强调了相当长一段时间的一个基本认识。光靠政策调控是明显不够的，所以当时非常认可中央政治局给出解决基础性制度问题的方针，那就是解决“治本”的问题。
现在我们面临的仍然是“冰火两重天”的格局，这个格局之下，似乎注意力都在“泡沫”这方面。实际上不能只看泡沫这方面，还有去库存的问题。2016年上半年众口一词“去库存”，到了下半年感觉突如其来一下子舆论都倒向另外一边，讲“过热”、讲“房地产市场的价位上升过猛”。其实要全面地看问题，我们现在已经应该看得很清楚，市场分化还会延续很长的时间，也越来越进入需更全面考虑问题的新阶段。我们在国际上观察，其他经济体走过某一个阶段的“单边市”以后，也必然出现市场分化。把我国2016年度的数据拿来看，一二三四线城市在市场轨上成交价格的变化，分化还是比较明显的，销售情况经过一段起伏以后，到了9月以后跟着往上走。一二三四线60个城市放在一起，走势方面有一些共性，但始终是在分化方面有明显表现。“库存”是这样一个情况：去年虽然反复强调“去库存”，实话实说，一年走下来，库存里面得到消化的部分有限。（见下图）
第二，把前述一些现状摆在这里以后，第一层次实际上强调的是一定要从十几年的“治标”推进到更高水平的“治本”。那么为了体现“治本为上”的水准，总结经验，我觉得现在应该能够看清楚实质性推进和房地产相关的制度建设这方面的一些基本判断，以及和它相配套的一些基本要领：
1.中国仍然有巨大的城镇化发展空间和充分重视房地产国民经济支柱产业作用的客观必要性。
不同意见可以再交流，我是始终坚持这个观点的。最主要的指标上的表现就是，2016年底国家统计局的《统计公报》里面已经按照五中全会精神，明确给出户籍人口的城镇化率，这一年比上年上升1.3个百分点，达到41%。从国际经验来看，中国真实城镇化率41%的水平所处的位置，是城镇化高速发展阶段的前半段，过了30%那个关口，进入高速发展阶段走了一小段，后面还有差不多30个百分点，走完了才会转入低平发展阶段，到70%左右的高位，才有重大的市场态势的变化。我查了一下资料，日本房地产泡沫破灭时，它的城镇化水平是77%。如果中国现在真实的城镇化水平是41%的话,正好印证了李克强总理所说的“城镇化是中国发展的引擎和动力源”，因为整个城镇化的过程是在未来几十年内差不多还要接纳4亿人从农村到城镇定居，而且要成为市民，要成为基本公共服务均等化、一视同仁的供给对象。他们要得到这些美好生活的实现条件，一定要有一轮一轮的建成区的扩大，一轮一轮的基础设施的升级换代，一轮一轮的产业互动和一轮一轮人力资本培育。从现在我们所说的各种教育形式、各种培训形式，从农民工培训到所有的扩展训练形式，从职业教育到高等教育到终身学习制度，而且还覆盖了原来大家不太看重的所有的从幼教到老年人学习形式，所有这些配套要素都是在释放需求，而释放需求时中国的可能性就是在全面开放条件下得到全球有效供给要素的回应，用和平的方式、做生意的方式、经济交易的机制，我们就可以和平发展、和平崛起。这是中国按照邓小平“和平与发展”主题之下，走通人类共同体共赢之路的一个基本逻辑。
我们所说的房地产业、建筑业概念上有差异，但合在一起就可以说清楚——房地产业和建筑业这两个概念合在一起，可看作是伴随城镇化过程的一个国民经济支柱产业，它的作用是非常明显的，它的重要性不是我们故意要夸大。而使这个支柱产业健康发展的“治本”之道，我认为就是中央现在说到的基础性制度建设要把它具体化：我们要解决相关的制度建设、配套改革的问题。
2.以基础性制度建设支持房地产健康发展的具体考虑。我认为至少包括四个方面：土地制度、住房制度、投融资制度和税收制度。
土地制度从现在的一级开发、土地批租开始，应怎样对应着已经凸显的矛盾加以解决？如果按照老路走，这条路会越走越窄，综合成本之高已经过不去了。比如北京，几年前年城乡结合部的征地拆迁补偿费是1:5（拆一平米旧房要补五倍面积的新商品房），最新的情况我没有问，现在肯定又抬高了。一轮一轮的钉子户不断地抬高社会成本。实际上土地溢价升值的部分来源于中心区土地的稀缺性，它带来的是自然垄断，谁拿到开发权，谁就自然垄断，谁就有可能在这方面形成卖方市场的相对优势。而城镇化的前提条件就是原来占用土地的这些人需要征地拆迁补偿，按照原来的办法，运动式地去做工作，谈好了以后，你就拿钱走人，会越抬越高嘛。如果说北京几年前那个时候是1:5的话，那么现在咱们按照1:6算，你看是多大的一个代价？谁要拆100平米，6倍面积、600平方米商品房的兑价，现在五环内的均价是5万出头，这不就是不断成批制造千万富翁、亿万富翁，社会上“公平”等方面的机制是掌握不好的。本来在孙中山那里，过去美国人那里，都讨论过土地溢价的问题，就是地块增值部分的溢价，是不是让当事人完全拿走就合理分配了呢？不是这么简单的事，孙中山说得过分了一点，叫“涨价归公”，周其仁和华生争论中，周其仁也承认，至少是“涨价分成”，你总得分吧，但现在却没有分的机制。
但是，重庆的“地票制度”实际上就引入了分的可行机制。它在“占补平衡”的前提之下，把远离城乡结合部地方的农民的积极性调动起来，通过宅基地和“小田变大田”整合腾出来的土地面积复垦，认可环节上政府给它划五档（是解决土地的产出当量问题），然后进入地票市场交易，可卖个好价钱，这个价钱卖出来以后，75%分给农民受益，25%留给集体经济，这样就拉着一起进入了城镇化、工业化过程里面的土地溢价共享。它与土地收储等制度配合，也解决了我们现在说的征地拆迁补偿谁撞上了谁就拿一大笔钱、其他人没份的问题，以及地价形成机制中十分容易价位暴涨的问题，改变了相关的分配格局。很遗憾，重庆“地票制度”改革这么多年，一直只许那里一地试点，成都曾经跟进被迅速叫停，有些地方政府偷偷摸摸小打小闹在试。为什么不能够扩大试点？前两年我听说会有所松动，现在又没有动静了。当然，很明显，土地制度改革必须要全套考虑，“地票”只是一个切入点。重庆还有“土地收储制度”，按城镇化客观需要对住房建设从容供地。我认为，在城镇化过程中间，中心区域或者周边地区城乡结合部的土地明显有自然垄断性质，谁拿到了谁就可形成卖方市场的优势，一定要有政府特定的、合理的、理性供给管理跟它配套。地票又得配上土地收储，重庆就是可以相对从容地按照一个合理的国土开发顶层规划，较均匀地不断供地。在既有占补平衡和地票制度保证基本粮食安全而且把较广大的农村社会成员拉进来一起受益，又有土地收储缓冲和通盘合理供地规划的情况下，这个土地不论谁拿到以后由自然垄断带来的一些偏向情况，就会减少。
住房制度。重庆的住房制度就是在双轨统筹的运行方面有非常明确的指标，35%-40%的住宅必须按照保障房来供给，这就把托底和收入夹心层的事一起解决到“住有所居”的供给平台上。剩下的才是市场轨上大家谈的市场房价变化和资源配置问题。当然，这种大手笔的国土开发、片区的建设以及城市建设里的各种类型的小区怎样掌握好结构视角的类型搭配，是很有讲究的，多少年前李克强总理就说要“花插着建”，不能把中高端区和低端区截然分开，如果截然分开一定会出社会问题。但是，花插着建又不能硬把高端别墅区跟廉租房、公租房等低端的公益住宅硬拼在一起，所谓花插的建，至少应该一般商品住宅和保障房尽可能有混合特征。
投融资制度。如重庆，要依靠自己的合理顶层规划，然后把土地制度、住房制度结合在一起，再加上投融资、PPP创新等（它是从“8大投”开始的体系）。政府按照自己发展战略，有清晰结构特征地去布局所有的城市建设，包括所有的住房建设。也就是说，这些是在投融资支持之下，比较快地把好事做实，实事做好。当然也不否认：如果政府的管理水平差或者把这里面的政企等关系搞得乌烟瘴气，那么一定会出很多的问题。重庆在双轨运行（保障轨和市场轨）下处理得较好，这叫“出奇制胜”——守正以后的出奇制胜。处理不好，那就是乌烟瘴气。官员经常振振有词地讲“我在实施政策调控”，实际上带来的是很多的扭曲。因此，这也必然要按照“双刃剑”来理解。你搞任何的一个政策调节，就要区别对待，区别对待处理不好就是设租寻租；处理得好，那是你在这方面真正掌握好了理性供给管理的应有水准。
3.房地产税在基础性制度中不可或缺
前述三个制度后面，就是今天我们主题要说的税收制度，我认为财产税是不可回避、不可或缺的。在住房保有环节上的税制，当然要跟整个税制协调和打通，合理地形成系统工程式的配套。但是，最需攻坚克难的地方就是怎么在中国使消费住房保有环节从无到有地施加税收调节。达到这种“治本为上”的水准当然就非常有难度了，到现在仍困难重重，很多的事情说了多年也没有多少实际进展。但前面说到的重庆案例还是可观察的试点，相对而言，重庆至少有在第四个方面也做得可圈可点——它在税制方面跟上海一样“敢为天下先”，做了本土的试验。房产税的试点有的同志批评说“法理上有问题”，但是按照其框架来说它并没有问题，因为房产税早在80年代就已经由人大给出授权，国务院可以在授权之下制定具体的实施方案。国务院批准重庆、上海两地的试点就是利用这个授权，在原来只对经营性房产收税的情况下，加入对非经营性的一部分房产收税。上海方案是只动增量，重庆方案是除增量以外，还带上了一点高端的存量，就是它辖区之内的几千套独立别墅。所谓独立别墅就是排除了双拼、联排，有很清晰的自家院落，管理上对其一望而知好认定，这叫独立别墅、花园洋房，这几千套存量也要在规范的方式上接受税制的调节。综合在一起看，我认为可以解释为什么2016年下半年其他的一线城市个个都心急火燎地解决“过热”的问题，而重庆相对来说却如此稳定。当然，那里的房价也有点上升，但是上升的幅度相当低，那个时候也就是几个点。我听说黄其帆走了以后，有投机势力想借机炒作，但似乎也没炒起来，更新的情况没有再了解。总之，从现象来看，认识框架上要“治本”，“治本”要对接中央的基础性制度建设，要抓至少四个方面的制度。制度创新是要在改革中啃硬骨头的大事。
第三，房地产税改革的必要性、可行性与推进要领。
必要性方面可以梳理出五大正面效应：
一是房地产税为房地产的运行产生一种“压舱促稳”的作用。它在保有环节上形成的可估量的年复一年的成本，会引导相关主体的预期和他们的行为，产生的效果一定是有利于抑制肆无忌惮的炒作。经济分析中涉及的无非就是利益，在这个利益方面造成制约以后，行为会往哪里去？抑制肆无忌惮的炒作的同时，会鼓励越来越多的人在购买选择上面更多考虑中小户型——特别有钱的人不会太在乎，但是更大量的人在财力上总是要掂量掂量地作选择的。原来是努力买个大户型最满意，现在考虑到以后可能要有税的调节，便会放松这方面的要求，改为中小户型，其他的什么地段、楼层、朝向，按自己偏好还是一丝不变。还有就是会减少空置。有些人手上愿意持有几套房的，当然可以继续持有，但是很多人会考虑在持有期间把房子租出去，来对冲税负这个压力。有一部分人说有一套基本住房以后，还有第二套、第三套，这叫改善性住房，买改善性住房的同时，因为有一些基本的经济知识，认为是给自己买了一个商业化的社会保险，因为自己有生之年买的第二套、第三套房，就是符合我说的城镇化过程中间不动产成交价的上扬曲线，有这个信心，不是说买了以后就很快出手的炒房。但是，有了税以后他会考虑不再让房子空置，会把它租出去，于是就有了租房市场的增供，而社会在这个情况下带来的结果是什么呢？上面这些效应综合在一起，提高了土地的集约利用水平，提高了资源配置的效率。整个社会在减少空置房方面，是没有一分钱新的投入，但一下子涌出一大块有效供给，这当然是好事。这是房地产税在房地产市场方面的所谓“压舱促稳”的作用。有的同志特别强调：“从所有的案例观察，上海也好、重庆也罢，收税以后没看见它们的房价回调。美国也好，日本也罢，收了房产税也没有看到房价回调，所以收房产税对抑制房价没用。”我不认同这样的分析，经济学分析中需要把所有的参数合在一起，然后尽可能看清它们的合力，这个合力中，不同因素其作用方向是不一样的。你得反过来问：为什么美国也好、日本也好，其他的经济体也好，到某个阶段上一定就得逼着推出房地产税？如果不推出房地产税，以后的房价会是怎么表现？你得问：重庆、上海如果没有房地产税的试点，在这一轮一线城市发展变化过程中，上海的房价是不是会上升得更猛？重庆是不是不会只有5%的上升幅度？需要这样来探究问题，不能说这个税出来以后，一招鲜就吃遍天，就决定整个的走势。它不是定海神针，但是它是使整个方案优化的选项中的必要选项，你该选而不选也是不行的。税不是万能的，但是税制应有的制度改革进步，你不去推动又是万万不能的。
