于情还是于理？街头官僚人格特质与自由裁量权偏好

本文基于人格特质理论，采用离散选择实验定量地检验了拥有思维倾向 - 情感倾向这两种不同人格特质的街头官僚在自由裁量权偏好选择上的差异，证明了人格特质对街头官僚自由裁量权使用偏好的影响，拓展并补充了街头官僚的个人因素影响自由裁量权的理论，研究规范、角度新颖，能带来较好的传播效果。

张俊琪 ， 清华大学公共管理学院博士研究生 ；

胡威，中国人民大学公共管理学院副教授，北京市组织学习与城市治理创新研究中心研究员

街头官僚是现实中的 “政策重构者” ， 其对自由裁量权的偏好会切实影响到政府公信力与政策执行。本文聚焦于中国社会中街头官僚自由裁量权存在行政规范偏好和人情关系偏好的现象 ， 基于人格特质理论 ， 采用离散选择实验定量地检验了拥有思维倾向 - 情感倾向这两种不同人格特质的街头官僚在自由裁量权偏好选择上的差异。来自 497 位执法者的调查结果显示 ： 思维倾向的街头官僚更关注行政规范偏好因素 ， 而情感倾向的街头官僚更关注人情规范偏好因素。人情关系可以分为情感关系和社会资源交换维度 ， 思维倾向的街头官僚比情感倾向的街头官僚更加关注人情关系给自身带来的社会资源交换。

一、 引言

二、文献回顾和假设提出

（一）街头官僚自由裁量权及其偏好

（二）人格特质中的思维倾向和情感倾向

（三）思维倾向和情感倾向对自由裁量权偏好的影响

三、研究方法与实验设计

（一）预实验

（二）离散选择实验及情景设定

（三）研究变量测量

（四）研究实施

（五）研究样本

四、数据分析与假设检验

（一）描述性分析

（二）信效度分析及拟合优度检验

（三）回归分析

五、研究结论与启示

（一）主要结论

（二）理论意义

（三）实践启示

（四）研究局限性与展望

法者 ， 治之端也。提升基层行政执法能力是推进基层治理水平现代化的题中应有之义 ， 而行政自由裁量权的有效规范是提升基层行政执法能力的关键环节。近年来 ， 自媒体的蓬勃发展使得基层执法困境频繁地曝光在舆论之下 ， “暴力消杀”“贪污受贿吃回扣”“躺平不作为”等新闻频频登上热搜 ， 引发了社会对基层执法如何既有 “力度”又有“温度”的广泛讨论。 2022 年 7 月 ， 国务院办公厅印发的《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》进一步提出要细化量化行政裁量权基准 ， 确保法律与规章制度的有效实施 ， 维护社会公平正义。推动行政处罚裁量适当也成为建设新时代法治政府的重点内容。

基层执法者是在工作过程中与公众进行直接互动、从事行政管制类工作的一线执法人员，属于街头官僚的代表性群体之一。街头官僚的显著特征是其具有自由裁量权，自由裁量权是指他们在法律与规章制度的既定框架下，根据具体工作情景和自身主观判断来决策执法方式的权力。公共政策的成败一定程度上取决于街头官僚对于自由裁量权的行使，他们是真正意义上的“政策制定者”。在街头官僚理论领域，学者广泛认为街头官僚在自由裁量权行使中存在行政偏好和顾客偏好的选择难题，也就是说街头官僚既需要遵循法律、规章制度和政策来办事，同时又有一定的自由进行“因人制宜”。而在中国，一些学者发现人情关系会造成自由裁量权使用的“差序格局”，街头官僚既要“于理”遵守规则和制度，又要“于情”维护自身人情网络。不同于行政偏好强调对规则、等级的遵从，顾客偏好注重人文关怀和照顾，人情关系偏好背后的逻辑是具有东方特色的人情与社会资源的等价交换，而目前有关研究往往停留在对该现象的定性描述上，而对其影响机制缺乏实证检验。同时，尽管自由裁量权偏好已经成为街头官僚领域的热点研究话题，但关于展现街头官僚是如何在不同偏好间权衡和比较的文献还相对欠缺，而本研究旨在通过模拟街头官僚的日常决策情景，定量地检验街头官僚怎样权衡利弊、表现出不同偏好的过程。

目前学者一般认为影响自由裁量权的因素大致可归纳为政策和政治、街头官僚个人特征、组织与管理、顾客及其他情景因素等方面。其中，有学者提出官僚自身特质才是影响自由裁量权决策最为关键的因素，因为这决定了他是否有应对复杂情况的能力。学者也相继验证了马基雅维利主义以及同情心等个人因素对自由裁量权使用的影响，揭示了街头官僚在日常工作情景中如何在“遵守规则”和“回应顾客”之间进行抉择的内在影响机制。然而在涉及人情利益往来的特殊情景中，人格特质可能会对自由裁量权决策偏好产生更为显著的影响，这是因为“不确定的情景为人格差异的表达留出了空间”。所以，本研究希望关注：为何在“人情”与“执法”的纠葛困境中，有些街头官僚铁面无私而有些深谙人情世故？人格特质中如何对待“情与理”“公与私”等深层次因素是否会影响其决策偏好？而MBTI（迈尔斯-布里格斯量表）人格类型中的思维-情感倾向就测量了人们在决策时对规则制度或人际关系的不同偏好，并且这两类人群的行为偏好差异在冲突情景下会更明显，而自由裁量权的行使正是街头官僚在面临边界模糊、资源紧缺、多元价值等多方冲突下的行为。因此，本研究意在对拥有不同思维-情感倾向特质的街头官僚在自由裁量权两难抉择中的偏好差异进行深层次分析。

综上，本文聚焦于中国街头官僚在日常工作中面临的“情”“理”抉择难题，在人格特质理论的基础上，通过离散选择实验这种叙述偏好分析的方法，定量地探讨思维倾向和情感倾向两种人格特质对自由裁量权的行政规范偏好和人情关系偏好选择机制产生的影响，从而对中国街头官僚自由裁量权的规范管理提出意见。

（ 一 ） 街头官僚自由裁量权及其偏好

街头官僚是指“在工作过程中与公众进行直接互动，并具有一定自由裁量权的公共服务雇员”，基层执法者则属于从事政策实施和法律执行的管制型街头官僚。自由裁量权的规制一直是街头官僚理论的核心命题，这是因为虽然自由裁量权有助于官僚根据服务对象需求、环境变化、公务资源的有限性而做出适应性调整，但是街头官僚作为理性人也会追求自身利益最大化，面对执法过程中的权力、角色和利益冲突，会出现安于现状、选择执行、机械野蛮执法、一线弃权等“自由裁量权失范”行为。这些行为会损害行政相对人合法权益，降低执政效率，助长特权和腐败，造成司法公信力降低，因此对街头官僚自由裁量权进行适当规制非常有必要。

街头官僚的自由裁量权被界定为“官僚在一系列限制其行为的要素（parameters）中的选择范围”。自由裁量权的“自由”体现在行使者在回应数量众多且可能相互矛盾的需求要素时可以“选择”的方式和优先顺序。也就是说，他们可以选择通过对规则和制度的公正执行来获得行政合法性，又可以选择通过照顾行政相对人的个人诉求来体现对民众的回应性，而这为自由裁量权的偏好存在提供了可行性。中国人在权力行使中注重对“情”与“理”的平衡，而街头官僚在行使自由裁量权时也同样需要对制度和人情进行双重回应，这一现象的深层次原因在于街头官僚的权力构成体系中既包含制度和政策赋予的权力，也包含基于街头官僚自身社会网络发展的影响力，这些因素决定了自由裁量权的行政规范偏好和人情关系偏好的必要性。具体分析如下。

1. 自由裁量权的行政规范偏好

街头官僚作为承担维护法律尊严、政策执行责任的一线人员，不免受到法律制度、官僚组织科层制度、行政伦理的约束，执法需遵循行政导向。街头官僚自由裁量权存在行政规范偏好有以下原因。第一，法律和政策的规定。例如，《中华人民共和国行政处罚法》就对行政处罚应遵循的原则、适用对象、适用的机关和程序进行了详细规定，这相当于给执法权力套上了制度的笼子。第二，组织内外部的监管行为。任何一个基层执法者都隶属于相应的组织，不同组织会对其内部成员的行为进行管理和监督，这也促使执法者更加谨慎地使用自己的权力。第三，行政伦理规制。公共行政伦理促使基层公务人员的执法决策体现职位所赋予的价值内涵，积极的行政价值观能够让街头官僚更倾向于坚守法律底线。

2. 自由裁量权的人情关系偏好

在中国，人情关系起源于血缘、地缘、业缘等客观存在的人际关系，发展为基于施惠与回报行为的社会资源交换行为。1894年Arthur Smith以“guanxi”作为人情关系的简称，这一概念首次被纳入社会科学研究体系之中。人情关系包含了情感交换维度和社会资源交换维度，按照这两个维度的组合，人情关系通常被划分为3类：单纯基于人的自然情感和伦理关系的情感型人情关系，如亲戚、朋友之间的人际关系；单纯基于社会资源交换维度，秉持互惠原则、短暂而不稳定的工具型人情关系，例如店员与顾客之间的人际关系；由感情和利益双向驱动的、有意识关照他人但目的是获得回报的混合型人情关系，如上下级、同事、师生之间的人际关系。

中国街头官僚作为人情社会的一员不免在行使自由裁量权时考虑人情的影响，因为他们有如下需要。第一，回应情感关系。街头官僚会对和自己具有情感型人情关系的、私交过硬、关系密切的行政相对人采取形式和资源上的照顾。第二，回应利益关系。人情关系得以延续、发展、繁盛莫不归功于其互惠互利的特征，街头官僚对于那些有过人情往来的行政相对人会特殊照顾，也会索要回扣或是期望获得未来的回报。第三，维护道德与情面。人情关系是中国人际交往的隐形范式，不遵守这个范式就会被指责不懂世故、不近人情，所以街头官僚倾向于对一些轻微违规的相对人采取规劝等较轻的处罚方式以求维护关系的和谐。

（二）人格特质中的思维和情感倾向

人格特质是一种持续稳定的倾向，也是理解个体行为的基础。人格特质理论由Allport创立，经过Cattell等学者不断发展，已成为一种广泛使用的分析工具。其中，在Jung的人格类型理论基础上，美国心理学家Myers母女开发了MBTI，根据注意力来源、认知方式、决策方式、生活方式4个维度将人格分为了16种类型，该量表被认为是分析人格类型的有效工具。其中，决策方式维度体现了人们通过感知获取信息和判断权衡时的不同用脑偏好，是人们做出各种决策的内在基础，该维度分为思维倾向（T）-情感倾向（F）两方面。具体定义如下。

思维倾向（T）。思维倾向的人倾向于从外部视角出发，依据客观事实做决策，注重客观，合乎理性和逻辑，具有一致性且满足既有的规则。

情感倾向（F）。情感倾向的人习惯于从自身价值观出发，通过联想和同情心做出决策，善于换位思考、关心他人情绪，希望决策能够平衡各方以达成最大和谐与一致。

思维-情感划分并不是唯一一个对决策方式中人们是否看重人际关系这一特点进行描述和测量的人格特质理论，知名的大五模型中的宜人性（agreeableness）维度也关注到个人对人际关系和谐的重视程度，这与MBTI中的思维-情感维度的划分逻辑存在相似之处，也有学者证明了思维-情感维度与宜人性的校正相关性达0.57。但就本研究关注的街头官僚决策时对“情”“理”的偏好问题而言，思维-情感维度相较于宜人性具有更强的适用性，这体现在：一方面，该维度不仅强调了对人际关系的重视（F），同时也强调了对客观事实的权衡（T），更适合探索决策是“于情”还是“于理”这类两难问题；另一方面，比起大五人格理论，思维-情感维度的划分已被证明在社会人际交往中更为适用，能够更好地解释人们在人际关系行为上的内在差异，情感倾向的人群对于社会关系的评价更为积极。

（三）思维和情感倾向对自由裁量权偏好的影响

街头官僚在复杂情况下的决策能力和心理认知是决定其自由裁量权偏好的重要原因之一。而MBTI的思维（T）和情感（F）倾向正是描述了人们有意识地做出决策和判断的倾向与能力，思维倾向（T）的人群理性客观、对规章制度遵从贯彻，而情感倾向（F）的人群则更倾向于思考他人的感受、维护人际关系的和谐。思维-情感倾向的差异已被证明会在社会人际冲突的解决过程中发挥重要作用，具体体现在：面临冲突时，思维倾向的人群在解决问题时更为坚决自主，做决策更倾向于维护既有的规则制度；而情感倾向的人群则表现出更多的合作性，做决策更倾向于维护人际关系的和谐。而在街头官僚领域，自由裁量权的行政规范偏好体现了执法者对规章制度的遵守和对行政合法性的回应，人情关系偏好则反映了执法者对人情世故的遵守和对个人社会关系的维护，因此提出假设：

假设H1：街头官僚的自由裁量权使用偏好与其在思维（T）-情感（F）的倾向有关。思维倾向群体做决策时更关注行政规范偏好，情感倾向群体做决策时更关注人情关系偏好。

三、研究方法与实验设计

（ 一 ） 预实验

现实中街头官僚行使自由裁量权的考虑因素非常多，在实验中将所有因素悉数列出可能会增大不确定性，降低估计效率，增加被试理解和分析的难度。因此，有必要进行预实验来优化正式实验研究中的变量选择。笔者于2019年7月进行了预实验研究，样本为中国人民大学公共管理学院2019年暑期MPA课程班的98位在职研究生，该样本群体为全国各地政府公务员，部分属于街头官僚群体。共回收96份有效问卷，有效问卷回收率为97. 9%。首先，测量被试在MBTI思维（T）-情感（F）维度的得分；随后，被试需要填写一个以海关旅检工作为情景的情景实验问卷，该实验包含了有无关系、监管严格度、关系亲密度等9个变量及其不同水平值随机组合的52个情景，被试根据不同情景可选择0~4依次增强的处罚力度，以此测量被试自由裁量权使用偏好。

预实验为正式实验的设计提供了以下修正意见。第一，改善实验设计方式，提升实验结构效度和外部效度。由于话题敏感，受社会期望影响，很多被试不愿意回答真实倾向，因此正式实验通过采用离散选择实验的方法来更加具体地还原了海关日常工作的真实情景，改善了社会期望引起的共同方法偏差问题。第二，为变量设置提供帮助。有无关系、上级有无资源帮助、熟人关系亲密度、人情交换、违法收益等变量均对处罚可能性的影响较大，这些因素被纳入了正式实验的变量体系。第三，降低实验情景设置复杂度，提升实验信度。过于繁杂且相似的情景会影响被试的判断能力，因此正式实验引入了正交实验设计来简化离散选择实验的情景组合数量，更有助于分析变量的独立作用。

综上，正式实验的研究设计为：选择以海关旅检日常工作的情景来构建离散选择实验，采用MBTI思维（T）-情感（F）维度量表来测量人格特质，使用离散选择实验来检验这两类人群在自由裁量偏好上的差异，并采用正交实验设计简化情景的组合数量。

（二）离散选择实验及情景设定

本文选择了离散选择实验（Discrete Choice Experiment）这种基于属性分析个人陈述偏好的有力工具。因其对真实决策复杂性的模拟具有较高可信度，公共管理领域离散选择实验模型的应用也日益增多，包括公众在面对公共健康危机时对于公民权利和物质利益等不同价值的取舍问题，街头官僚在真实场景中面临多重制约因素时的决策行为和决策优先级分析。离散选择实验假设每个人都是理性人，倾向于效用最大化的选择，他们对不同因素的偏好程度可以通过其在不同实验情景中的选择来体现，每个实验情景由不同属性（变量）组成，这些属性则由不同的水平（等级）构成。离散选择实验与本研究的适用性体现如下。第一，离散选择实验对于分析影响因素复杂且难以直接观测的工作行为非常有效，能够获得很高的内部效度。自由裁量权的选择很大程度上取决于街头官僚所面对的情景，而行政规范偏好和人情关系偏好就体现在街头官僚在工作情景中对不同因素的重视和选择行为上。第二，街头官僚的自由裁量权行使具有离散性的特点。在现实生活中，街头官僚只能选择处罚或不处罚某人，或者处罚哪个人，而不是在心中衡量对他的处罚程度高还是低。离散选择实验区别于采用李克特量表来测量处罚强度的回归模型的关键点在于因变量的离散性，该方法能够通过被试在具有复杂属性组合的人之间的选择结果测量出被试对不同因素的偏好，这更好地贴近了执法者工作的真实状态。第三，采用离散选择实验能够降低社会期望偏差带来的影响。本研究涉及人情关系及背后的权力寻租行为，话题具有敏感性，通常难以直接询问和测量被试的真实想法，离散选择实验要求被试在多重因素组合的情景中做出选择，为被试证明其行为合理性提供了多重解释方案，从而能够提升实验真实性和准确性，并大幅度提高外部效度，从而尽可能地避免由社会期望偏差导致的共同方法偏差问题。

在离散选择实验中，实验者能够通过系统地操纵变量及其属性提升情景与真实场景相似性来获得较高的外部效度，从而提高预测准确度。离散选择实验的外部效度非常关键，因此选定一个合适的研究情景至关重要。本研究选定海关旅检人员检验出入境人员行李物品这一工作场景作为实验情景。这是因为，第一，我国海关旅检人员属于基层执法人员，基层执法人员是街头官僚的代表群体之一。第二，海关旅检人员在日常工作中有较大的自由裁量空间，满足行政规范偏好和人情关系偏好存在的可能性：一方面，海关旅检人员往往需要熟知相关行政法律，以及了解相关的金融、财税、生物学知识，这为行政规范偏好的存在提供了依据；另一方面，海关人员由于工作量非常大，对旅客一般采取抽检的方式，这种选择空间为人情关系偏好的存在提供了可能。第三，海关旅检人员属于与大众交往密切的街头官僚之一，日常工作场景比较容易被被试理解，话题敏感性也不过高，因此较为适合本研究的情景设定。

离散选择的实验具体情景为：海关旅检人员正在进行旅检工作，过程中发现有违规的两位旅客，但是这两位旅客都通过找中间人托关系来尝试规避惩罚，面对具有不同违法特点和关系资源的旅客，被试只能选择其中一个来进行开箱处罚，以此来判定自由裁量权偏好的行使逻辑。