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在住建部2021年发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》(建科[2021]63号)，释放了拟收紧城市更新、防止大拆大建的政策信号之后，2023年7月又发布了《关于扎实有序推进城市更新工作的通知（建科〔2023〕30号）》文件，重新将城市更新送回了市政建设改造的轨道。
2023年7月，在超大特大城市积极稳步推进城中村改造工作部署电视电话会议28日在京召开，中共中央政治局委员、国务院副总理何立峰出席会议并讲话。何立峰强调，城中村改造必须实行净地出让。
与此同
期，
自然资源部发布了有关低效用地再开发试点的相关政策，进一步规范了城市更新领域的土地管理工作。
至此
，
封杀违规
一二级联动的禁令
，已经非常明确，但
仍有
大量咨询机构
，特别是金融机构，鼓吹教唆
通过违规实施“带方案
”、“带条件
”
土地出让，
锁定摘牌人，
获取非法利益。
2002年5月9日，国土资源部发布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》(11号令)，自2002年7月1日起施行。11号令全面确立了经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让制度。
2007年9月28日，国土资源部发布了《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》(
中华人民共和国国土资源部令第
39号)，自2007年11月1日起施行。
其他规划用途的土地，经批准可以采取划拨方式取得土地使用权，不过，划拨土地的价值较低，在政信领域中考虑收入的时候，实际上可以忽略不计。一般只有商住土地具有收入意义，必须经招拍挂环节。
一二级联动，违反关于经营性用地必须经过招拍挂环节的规定，也违反
2012年5月22日国土资源部53号令《闲置土地处置办法》的
供应土地应当
“土地权利清晰、安置补偿落实到位”的相关要求。
一二级联动的核心罪恶，是将应当通过价高者得竞争方式确定的市场价格，以低价格直接交给一级开发商，从而将本应由地方政府获取并用于基础设施建设的土地收益，让渡给了一级开发商。
通过设置“方案”、“条件”实现锁定摘牌人目的的做法，也是一二级联动的变型做法之一。
有很多读者很清楚地了解了，土地出让金不能返还，但是却仍然不知道土地出让金返还和一二级联动是一回事。
土地出让金返还是一二级联动的另一种变型，同样的原因由于土地一二级联动过于明显违法，难以直接操作，七公就曾在一些二线城市看到，有些地方想阻止大牌央企开发商进入的时候，遇到了很大的压力，地方考虑再三以后不敢实施一二级联动了。
所以一些地方开始暗中向开发商违规承诺，摘地之后把超出成本的溢价部分返还给开发商。后来这种溢价返还的做法还演变成了溢价部分分成的做法，实质上是一样的。在实际效应和破坏力方面跟一二级联动是一样的，都起到了破坏公平竞争的作用，参与一二级联动的开发商，具备了其他潜在开发商不可能具备的优势。
相当于其他潜在开发商每一次举牌价格提高100元时，提高的是真金白银的100元，而一二级联动开发商，在全额返还的情况下，提高的价格是0，在5成返还的情况下，提高的价格是提高价格
部分
的50%，因为他有财政返还嘛。同时，也是造成了国有资产的流失以及随之而来的贪腐行为和社会不稳定因素。
七公就曾经担任过一二级联动的开发商，只不过我们当时做的是回迁安置房的开发商，我们的一二级联动关系是由上级政府出资成立开发公司而天然形成的，不是违规苟合的。我们做的是给被拆迁人建设回迁安置的房屋，没有人跟我们竞拍，因为我们相当于是100%返还的，别说起拍价拿地，理论上来说就是竞争到楼面地价1亿也没问题。这就是在商业经营性土地不能够实施一二级联动或者土地出让收入返还的根源原因。一旦采取了这样的歧视政策，其他潜在竞拍者是不可能有任何竞争力的。虽然只是建回迁安置房，但是我们也切身感受了一下一二级联动的威力。
通过上述综合分析，我们可以知道，无论是从动机、过程和结果方面来看，土地出让收入分成和毛地摘牌，与土地出让收入返还也并没有什么差异。而我们已经看到几例因为土地出让收入返还，而被法院以滥用职权罪判刑的案例，相信对于一二级联动的刑罚，也轻不到哪去。
带方案供地、带条件供地，之所以会引起热议，是因为某些违规的带方案、带条件供地，有可能通过
为特定竞买人量身定做，或者利用其他竞争者不了解方案特定重要细节的不利因素，排斥其他潜在竞争者，从而，
起到
与一二级联动一样的，
锁定土地二级开发招拍挂摘牌人的违规违法意图。
对市政基础设施和标准厂房建设项目，在不违反市场公平竞争原则的前提下，
可在土地供应前，由自然资源主管部门依据国土空间详细规划及土地使用标准核提规划条件，审查建设工程设计方案，按程序纳入供地方案，
实施“带方案供应”
。
在土地出让环节中，公开、公平、公正原则是第一位的。
公众号土言土语在其文章《招标拍卖挂牌出让土地制度要点的理解与把握----(39号令)详解》中提到，
实践中一些地方违反“三公”原则，在招标拍卖挂牌出让公告中，设置注册资金、房地产开发资质、税务注册地、投资规模、成品油资质等排他性的限制条件，为特定的某个竞买人量身定做，排斥意向外的竞买人参加招标拍卖挂牌出让活动，……这种招标拍卖挂牌出让名义上是公开出让，实际上却非真正的市场配置。
为此，39号令特别增加了不得对竞买申请人设定限制条件的条款，在第十一条规定：“中华人民共和国境内外的自然人、法人和其他组织，除法律、法规另有规定外，均可申请参加国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让活动。出让人在招标拍卖挂牌出让公告中不得设定影响公平、公正竞争的限制条件”。
《国务院办公厅关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》：
在先行确定规划指标、合作单位选择条件和净地出让等前提下，按照公开择优原则，建立竞争性准入机制组织采用公开招标、邀请招标、竞争性磋商等方式，选择优质合作单位，
相应城中村改造项目内土地可依法实施综合评价出让或带设计方案出让
。
无论是哪个法律法规文件，都没有改变经营性土地招拍挂的基本制度，“带方案”、“带条件”出让，也不能违反
公开、公平、公正原则，也不能锁定摘牌人。
经营性用地招拍挂这个天大的规定，导致了在城市更新中进行公益性建设的社会资本投资人，没法同时取得其中的经营性用地。
另一方面，
指定摘牌或通过一些限制条件的方式来实现指定摘牌，属于土地管理领域里除了占用破坏基本农田以外最敏感和严重的违法犯罪行为。
政策如此规定的原因是，在很多情况下，与一般产业领域相比来说，经营性用地的利润太高了，达到300-500甚至1000%的情况比比皆是，这个收益本来应该归属于地方政府，用于反哺其他基础设施建设，如果通过指定摘牌或者其他类似手段转移给开发商的话，不仅会造成不正当竞争，而且会造成严重的国有资产流失以及衍生的贪污腐败、社会稳定问题。
故因为经营性土地招拍挂必须单独进行，所以公益性建设土地划拨和经营性用地的招拍挂，一定要分开实施。这就造成了潜在投资人无论是同时分别投标两个项目，还是先后投标两个项目，都没有办法保证两个项目都中标，或者更精确地说，没有办法保证在预期的价格上同时中标。
在这样的一系列法规的约束下，就导致了城市更新项目的中标项目主体，并不必然是土地出让后的拿地开发的项目主体，所以，拿地开发的项目主体的房产租售收入，也不能用来作为城市更新开发建设主体的收入来源。
虽然带条件、带方案供地引起了市场莫大的关注，一些别有用心的投资者，以为可以借此实施一二级联动，并实现基建项目融资；但是，从逻辑上来分析，带条件、带方案供地的方法，并不能起到为土地一级开发获取银行贷款的作用。
对于经营性土地履行招拍挂程序，必须坚持公开、公平、公正的原则；或者结果导向来说，只要违反了公开、公平、公正的过程，就是违规的土地出让程序。
指定摘牌人、毛地勾地摘牌、通过不公平条件、方案限制摘牌人范围，都是违规的土地出让程序。所以，希望在招拍挂程序中获得不正当利益的投资人，针对“锁定摘牌人了没有？”这个问题时，则面临着几种可能的情况：
3.如果是名义没锁定，实际锁定了呢？问题是怎么跟银行说，如果说名义没锁定的话，等于没做方案：还款来源到底是不是摘地建设之后的售房收入？没法回答，因为名义上来看，能不能摘到地还不一定。
4.如果说实际锁定了，名义也锁定了的话，合规怎么可能过得去？
同理，审计部门来问这个问题时，也是没法回答。因为在项目方案里，肯定已经用二级收入来覆盖一级投入了，但是二级这个怎么拿的土地？还是说不清。
所以说，所谓的带条件、带方案出让，必须在坚持公开公平公正的原则下依法合规实施操作，读者可以看到，这也是自然资源部此次文件强调的要求。
倘若真想通过量身定做来锁定摘牌人，实现违法输送利益，则仍然无法合规获得银行贷款。
或者简单的说，即使你能保住摘牌，但也没有办法把保摘牌获得的非法利益作为整个基建项目的还款来源，跟银行说事啊。说我这个项目可好了，里边包含了十个抢银行的建设内容，银行的盘子我都踩完了，肯定能抢到，里边有可多钱了，那能行吗？银行敢跟进么？
近两三年来，我们接到多位金融机构人员的咨询，透露多个金融机构在审核城市更新项目中，放任甚至唆使地方城投平台公司，通过“带方案”、“带条件”出让土地实现违规一二级联动操作，从而将城投平台公司锁定为二级摘牌人的违规做法。
甚至有些地区，将土地二级开发举牌条件设定在“参与城市更新土地一级开发”的投资人范围内，一二级联动之心,金融机构皆知。
对于这一类明显的“用B还款来源偿还A企业贷款”的贷款类型，本来是金融机构的业务审核要点，金融机构本应明确指出并加以拒绝。
但是，我们看到多个金融机构对此的态度，不仅仅是放任，甚至是怂恿和教唆。
对于违法违规，本来应该踩在金融机构脚下的“刹车板”，却被换成了“油门”。本来可能仅仅是一对一的零售违规行为，有了部分金融机构的杠杆加持，就变成了批发违规了。
