主要国家和地区交通PPP项目失败成因研究

一、PPP项目失败类别和定义

引入私人部门提供基础设施和公用事业服务是为了解决政府面临的预算约束难题和提高生产效率。换个角度讲，增加纳税人上缴税收的物有所值预期是采取PPP的动因。所以，任何没有实现物有所值的PPP项目都可以被视为失败。此外，对于已经决定采用PPP模式又因各种原因致使项目无法交付使用更应当被视为失败。基于对全球范围内交通PPP项目失败案例研究，主要有如下几种常见的失败类型：

表1   交通PPP项目失败的类型

表2列示了本文选取的主要国家和地区在1990-2009年交通PPP项目失败类别及数量情况。

表2  主要国家和地区交通PPP项目失败类别和数量

二、主要国家和地区交通基础设施PPP项目失败概览

下面分别选取英国、加拿大、撒哈拉以南非洲、亚洲及中东欧等主要国家和地区在交通运输领域实践PPP模式经历失败情况进行逐一分析。

（一）英国

在英国，PPP模式更多被称为私人融资计划（Private Finance Initiative，PFI）。基本做法是政府与私人承包商签订一份长达30-50年的长期特许经营租赁协议，私人承包商组建项目公司，通过设计、投资、建造和运营公共基础设施项目向社会公众提供公共服务并以此获得政府的长期租金。PFI模式侧重将私人部门的资金、管理技能和专业知识引入公共设施和服务的供给。上世纪九十年代和本世纪初，英国一些交通PFI项目经历了失败，具体原因包括：

一是私人部门缺乏管理能力，损害公共部门和使用者利益，导致项目最终收归国有。 英国在实践中就曾经因为私人部门管理不力导致项目最终失败。以伦敦地铁项目为例，2002年，政府通过两个特许经营协议将伦敦地铁的轨道养护、线路维修和升级外包给私人部门联合体Metronet及Tube Line，以期通过每年支付11亿英镑服务费换取私营机构在项目前期撬动大约70亿英镑的直接投资。伦敦交通局保留了伦敦地铁的所有权和运营权，却要求联合体每年承担巨额费用并到一定时点才予以结算。2008年，Metronet联合体宣告破产时，英国政府不得不承担起大约38亿英镑的遗留债务，总损失超过41亿英镑。该项目最大的问题在于联合体企业的管理。一方面，没有经营权而缺乏收益激励的联合体对项目管理的责任及创新意识淡薄；另一方面组成联合体的控股企业过多，比如Metronet联合体，5家企业不但没有形成合力，反而因各自利益而决策不统一，加之频频更换管理者使得对项目管理不足，影响项目进度。最后仲裁决议，Metronet协议收归为国有。该仲裁协议导致公共部门对与Tublines协议也失去信任，最终也被收归国有。又如，英国于1993年对铁路开展的网运分离和企业私有化改革。英国铁路被分解为1个路网公司（Railtrack公司），25个特许经营铁路客运公司等。私有化改革使政府放松了对项目的监管，最终Railtrack公司因运营管理不当及未达安全标准遭受公众不满，被收归国有。

二是公共部门对项目未来交通量、资产价格预测或评估缺乏有效手段，导致项目最终没有实现预期价值。 例如，在英法海底隧道项目中，欧洲隧道公司基于当地经济增长和市场规模等因素对隧道通行量进行预测。由于在预测中忽略了重要替代品轮渡的低成本优势会对隧道交通需求产生竞争影响，项目建成后，轮渡运营商还一度几次降价从而吸引了大量运输量，导致欧洲隧道公司预期收入大大降低，最终因无法偿还债务而寻求破产保护。又如，在ROSCO铁路基础设施维护运营项目中因公共部门没有进行科学合理评估，低估项目资产市场价格，导致政府以18亿英镑出售的ROSCO项目两年内被承包商以27亿英镑再次转售，承包商净获利9亿英镑，导致公共部门利益受损。

三是项目收费过高遭到公众反对，最终导致项目收回。 1995年，私人部门获苏格兰政府特许经营权修建了斯凯岛大桥（the Skye Bridge）。在该项目中私人部门享有政府补贴及大桥收费权，当时将大桥收费价格定为每辆汽车5.7英镑。这一价格与欧洲同类型大桥相比收费最高。高昂的通行费遭到民众大规模的游行反对。迫于压力，苏格兰政府于2004年宣布买回斯凯岛大桥并取消收取通行费。

（二）加拿大

加拿大在交通基础设施PPP项目上实行类似于英国和澳大利亚的管理制度，且拥有非常成功的实践和经验，但在涉及高速公路私有化时却深受美国影响，并产生了一些问题： 一是政府私有化推进速度过快，以至于对长期公共利益考虑不周。 1999年，加拿大安大略省保守党政府效仿美国芝加哥等地的做法，将407号高速公路以租赁方式出售给私人公司长达99年。私人公司仅支付31亿美元便获得407号高速公路的收费定价权和收费权。出售后私人公司先后6次提高通行费标准。高额的费用不仅造成临近公路过度拥堵更是引起公众不满。为此，政府拟通过另行支付4000万美元换取承包商的降价，但租赁协议已经使政府失去了对该项目的控制权。由于政府过快推进私有化致使项目以不合理的低价出售，在出售两年半后，私人公司将该项目以政府出售价的两倍再次转让给另一家私人公司。 二是为达到预期的物有所值目标而进行不合理计算。 连接爱德华王子岛与加拿大内陆的联邦大桥PPP项目在方案设计时为达到预期物有所值目标而存在一些错误计算。在联邦大桥建成运营后，政府停止了临近轮渡服务，并将政府对轮渡的补贴给予了联邦大桥特许经营者，以补贴过桥通行费的不足，同时还允许特许经营者在获得轮渡补贴基础上向使用者收取每辆车高达8美元的通行费。1999年，加拿大审计署在审计时提出该项目在计算PSC[①]值时存在着一系列问题，包括：加入轮渡补贴不正确；融资成本4500万美元大大超出实际融资费用；每辆车8美元的收费标准过高；一定额度的最低收入保障在客观上也将需求风险过多转移给社会公众；特许经营协议中缺少对特许经营者利润上限的描述等。

（三）亚洲

过去二十多年来，亚洲地区交通基础设施建设需求较为旺盛，私人部门在该区域发展机会多，但也因面临一系列问题导致PPP项目失败：一是公共部门机构缺乏识别和管理PPP项目的能力。比如，在曼谷高架道路和轨道系统（The Bangkok Elevated Road and Track System，BERTS）项目中，政府没有对项目进行可行性分析。该项目投入施工建设后，在重叠地段遇到了其他在建的并行工程，严重拖延了工期。最后，只有13%的工程在规定的施工期内完成。此外，在该项目中政府还表现为无法对项目技术进行合理评估、审查薄弱、监管低效率等。二是政府间利益冲突和政治风险。巴基斯坦M9高速公路项目和印尼雅加达外环线项目是两个典型案例。在M9高速公路项目中，中央政府和地方政府对项目的高速公路土地所有权和私有化争论喋喋不休，最终该项目被终止。在印尼雅加达外环线项目中，由于受1997年亚洲金融危机影响，项目特许经营承包商深陷债务危机，不得已将项目移交给印尼银行重组机构（Indonesian Bank Restructuring Agency，IBRA）。但是，在IBRA通过招投标重新选择出新的特许经营承包商后，议会认为招投标存在受贿，最后该项目转为由国有企业出资建设。三是项目实际需求不足无法覆盖成本。例如，在老挝Ngone大桥项目中，尽管取代了之前的轮渡服务，但仍未能满足最低需求要求（Minimum Demand Requirements）。由于不能吸引足够的车流量和获得足够的收入以覆盖投资成本，最终政府决定买回桥梁特许权。

三、失败案例剖析：以美国三个收费公路为例

美国收费公路特许经营期限普遍较长。因此容易在运营中后期出现较多问题导致PPP项目失败。最常见的原因是与政府相关政策冲突，最终被收归国有。下面选取三个项目予以分析。

（一）加州91号快速路（SR91）项目

加州交通部以及橙县交通局与私营合作方CPTC （California Private Transportation Company）于1990年12月就“加州91号快速路”项目签订了特许经营合同。根据合同，CPTC全权负责该项目的建设，包括设计、融资、建造以及运营和维护。“加州91号快速路”于1995年12月顺利完工并投入使用，成为是美国交通史上的一个创举：它是美国50年以来第一条利用私营资金建造的收费公路，是美国第一个使用浮动收费标准（采取拥堵定价收费方法）的收费公路，也是世界上第一个使用电子收费卡进行全自动收费的公路。

根据特许经营合同，主要有两部分核心内容：一是交易结构。特许经营合同规定在项目建成投入使用之后CPTC将获得35年的运营权并独享该项目的全部收益；项目最终造价是1.3亿美金，其中包括2000万CPTC的直接投资，其余为CPTC银行贷款。二是重要条款。特许经营合同中包含了一项非竞争条款（也称为排他性条款）：政府承诺在2030年之前不在该项目沿线两侧一英里半的范围之内新建具有竞争性的道路，或者升级、拓宽具有竞争性的现有道路；私营方CPTC称这一项条款对保护项目的合理收益至关重要。这在当时国际上的高速公路特许经营项目中也是一种常见的做法。

在项目运营头5年，很多使用者出于项目公共利益考虑，普遍支持采取拥堵定价方法。但在项目运营5年后，高峰时期使用率一度下降至预测值的43%。高速公路使用率下降带来两个负面结果：一是免费车道拥堵程度成倍增加；二是为了弥补损失，特许经营者会提高收费标准，这一举措将违反了特许经营协议中描述的收费标准有关规定。

当地交通部门（加利福尼亚交通部）考虑免费车道在高峰时期交通量增加会发生安全问题，被迫开始考虑扩大免费车道通行能力计划。特许经营者不接受公共机构提出的安全评估，认为扩容计划违背了政府承诺的“非竞争性”条款，以此为依据反驳公共机构提出的“安全问题可高于非竞争性条款”的说法。公私双方矛盾加剧，特许经营者向法院提起了反对扩容计划的法律诉讼。最终，法院依据特许经营协议条款支持特许经营者的诉求，并明确公共机构要想完成扩容计划必须先赎回SR91高速公路项目。公共机构最终于2002年以近2.1亿美元（比项目造价高出8000万美元）的价格回购了“加州91号快速路”，才得以解决非竞争条款的限制。

（二）科米诺哥伦比亚收费公路

科米诺哥伦比亚收费公路（Comino Colombia Toll Road, CCTR）以墨西哥为起点、途径拉雷多（Laredo）地区进入美国境内，是由墨西哥进入美国的国际跨境交通援助项目。该项目建成后在实践中面临其他项目中少见的两个政策风险，导致交通量没有达到预计水平。一是当地政府发布墨西哥卡车在美国境内自由通行的限制令，对从墨西哥入境的车辆继续执行限制措施。这就使得墨西哥车辆不得不在接近美国的墨西哥边境卸下所有货物，然后使用美国籍卡车将货物转载并送至目的地。对于等待转载货物的美国卡车司机而言，为了生活方便，即使是多绕几英里也更愿意在接近旅馆或卡车车场地集中，而不是在没有这些设施的收费公路附近。在政府限制令下，该公路的交通量远远低于预期。另一风险是在美国和墨西哥边境新建了一座跨境桥梁，该桥梁也是为跨境而修建的交通设施，设计容量为由墨西哥进入美国三个边境关卡交通总量的五分之四。

由于上述两个因素，导致了科米诺哥伦比亚收费公路交通量从5000辆/日下降到1300辆/日。由于交通量的持续下降，使得从2003年开始运营的收费公路项目只经历三年就被取消，最终由公共部门回购。

（三）加州南部湾区SR-125收费公路