据新华社报道，6月26日上午， 中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央全面深化改革领导小组组长习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第三十六次会议并发表重要讲话。
会议审议通过了《全国和地方资产负债表编制工作方案》等报告。会议指出，编制全国和地方资产负债表，要坚持真实准确与审慎核算相统一、整体推进与分步实施相结合、国际标准与我国实际相协调的原则，明确基本分类，规范基本表式和编制方法，客观、真实、准确地反映我国企业、政府、住户等常住机构部门所拥有资产负债的规模、结构，为提高宏观调控科学性有效性提供统计服务保障。
那么政府部门资产负债表编得怎样？来看全国人大的报告。
精要：国有企业债务披露不够完整。目前,地方融资平台债务由各公司自行管理,尚未划转到财政部门,未计入政府债务。由于地方融资平台公司主要承担着政府公益性项目投融资功能,自身收益能力有限,将融资平台债务等同于一般性质国有企业债务,可能引起对政府债务风险的低估。对于一些公用事业类国有企业,如自来水、公共交通、供暖等市政企业,多数仍然靠政府补贴运营,对于此类企业的负债,如统一用权益法计算,容易减少和忽视政府为此承担的财政风险。
对或有债务的确认和披露尚需要研究。一方面是社会保险责任。虽然社会保险要坚持精算平衡的原则,但是由于制度性、体制性的原因,政府也承担着一定的责任。个别地方养老保险的当期收支已经出现了缺口,如果政府在社会保险方面的支出责任未在政府综合财务报告中及时予以披露并加以重视,可能对财政的中长期平衡产生较大的支出压力,影响财政的可持续性。
另一方面,对政府和社会资本合作项目(PPP)中可能导致的政府隐性债务披露缺失。近年来,有的PPP项目中,出现了一些涉及政府股权投资责任、对项目运营费用的补贴等条款,这些补贴的承诺往往持续整个项目的运行周期。从实质上来说,这些条款有的涉及到政府对远期支出的承诺,有的则属于政府 “担保”的隐性债务。此类或有负债如何在政府综合财务报告中进行反映,需要进一步研究。
以下为全文
全国人民代表大会常务委员会专题调研组关于建立政府综合财务报告制度情况的调研报告
全国人民代表大会常务委员会:
根据《全国人大常委会2016年监督工作计划》，全国人大常委会围绕建立政府综合财务报告制度开展了专题调研，具体由全国人大常委会预算工委负责实施。为做好有关工作,今年4月以来,预算工委组织召开座谈会听取了财政部、审计署、水利部、北京市财政局等有关部门和单位的情况介绍,先后赴福建、海南、广西、河南等省 (区)进行实地调研。同时,委托上海、安徽和广西3省 (区、市)人大财经委和预算工委开展专题调研, 并于11月在山西召开部分地方人大同志座谈会交流情况,听取意见和建议。现将有关情况报告如下。
（一） 改革 背 景
党的十八届三中全会提出建立权责发生制政府综合财务报告制度,这是我国财税体制改革的一项重要举措。修改后的预算法要求各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告,并报本级人大常委会备案。
政府财务报告制度是财政预算制度的基础。目前我国的政府财务报告制度实行以收付实现制政府会计核算为基础的决算报告制度,主要反映政府年度收入支出的预算执行情况的结果。权责发生制政府综合财务报告制度以权责发生制政府会计核算为基础,编制资产负债表、成本费用表等财务报表,并运用各种财务 指标进行分析评价,不仅反映政府收支流量的概念,同时也反映政府存量,不仅说明政府收支情况,而且通过成本费用、折旧等指标进一步反映绩效和可持续情况。
建立政府综合财务报告制度是建设现代财政预算制度的基础性工作。当前,我国财政收支压力大,存在不少问题:一些地方政府和国有企业负债多,债务管理控制不严,潜在风险大;一些财政资金、政府资产闲置和低效浪费问题严重;一些地方养老金等社保金可持续性堪忧,等等。解决这些问题,一方面要加快预算制度改革,完善政府收支政策,加强预算管理和监督,另一方面,要加强政府的资产、负债、绩效以及可持续性管理。权责发生制政府综合财务报告制度恰逢其时,是提高财政透明度和管理水平,建立现代财政制度的迫切需要和必然要求,是现代政府法制透明、廉洁高效的重要体现,有利于促进财政长期可持续发展和实现国家治理现代化。
（二 ） 改 革 进 展
一是强化顶层设计。2014年底国务院批转财政部 《权责发生制政府综合财务报告改革方案》(后文简称《改革方案》),明确了改革的总体目标、基本原则、主要任务、具体内容、配套措施 、 实 施 步 骤 以 及 组 织 保 障 等 。 《改 革 方 案 》 提 出 2016 年 — 2017 年 开 展 政 府 财 务 报 告 编 制 试 点 , 2018 年 — 2020 年 基 本 建 成 有 中 国特色的政府会计准则体系和权责发生制政府综合财务报告制度。
二是奠定政府会计制度基础。权责发生制的会计制度是政府综合财务报告的基石。目前我国现行预算会计制度体系包括财政 总预算会计制度、行政单位会计制度和事业单位会计准则、制 度。近年来,财政部先后完成了对以上会计准则、制度的修订, 通过采用 “双分录”的核算方法,在核算政府预算收支的同时, 全面核算政府资产和负债。加快会计准则体系建设,修补制度漏 洞。
2015年出台 《政府会计准则—基本准则》,建立统一的政府 会计 “概念框架”,明确政府预算会计和财务会计适度分离并相互衔接的会计核算体系,全面引入权责发生制会计核算原则,规范了会计要素定义、确认标准、计量属性及应用原则。与此同时,针对在权责发生制的政府综合财务报告试编中出现的问题, 先后发布存货、固定资产等会计具体准则。
三是分阶段稳步推进。按照积极稳妥、逐步推进的原则,建立政府综合财务报告制度改革分为 “试编”、“试点”和 “全面铺开”三个阶段。目前,在总结 “试编”经验的基础上，开始了“试点 ” 阶段 。
试编阶段。2010年,财政部发布了 《2010年度权责发生制政府综合财务报告试编办法和试编指南》,正式开始试编工作。 2011年北京、海南、四川和深圳等11个省 (直辖市、计划单列市)正式开始试编权责发生制政府综合财务报告,2012年扩大到23个省 (区、市),2015年全国所有省本级和1900多个市县区参加了试编工作。
经过试编阶段的不断摸索,建立起权责发生制政府综合财务 报告的初步框架。主要分为政府综合财务报表、政府财政经济分析和政府财政管理情况三部分。其中,核心部分政府综合财务报 表的会计报表,包括资产负债表、收入费用表和当期盈余与预算 结余差异表,以及会计报表附注;政府财政经济分析主要包括政府财务状况分析、政府运行状况分析和财政中长期可持续性分 析;政府财务管理状况包括政府预算管理情况、政府资产负债管 理情况和政府收支管理情况。
试点阶段。按照 《改革方案》的整体部署,2016年,选择国土资源部和国家林业局2个中央部门试点编制2016年度政府 部门财务报告,选择山西、黑龙江、上海、浙江、广东、海南和 重庆等7个地区开始试点编制2016年政府综合财务报告和政府 部门财务报告。
试点编制的方法要求更为严格、规范。在试编阶段,政府综 合财务报告编制的主体为财政部门,相关财务数据以决算报表为 基础,采取转换、调整数据的方式取得。在试点阶段,权责发生 制政府综合财务报告的编制既涉及财政部门,又涉及各行政事业 单位,需由各行政事业单位先编制政府部门财务报告,在此基础 上层层合并,由财政部门编制政府综合财务报告。财务数据以各 单位会计核算数据为基础,能够直接从会计账面提取和转换,对 财务数据的真实性、可靠性和完整性有着更高的要求。
(三)各地积极开展有益探索
各地在试编过程中,按照财政部统一部署,因地制宜、积极 探索,取得了显著成效。北京对资产管理系统进行了升级改造, 使政府资产数据更加准确;上海落实基础性工作,开展市级行政 事业资产清查核实,夯实报告编制数据基础;安徽加强信息系统建设,制作编制报审软件,提高报表数据的可靠性;湖北开发了财务报告信息系统,并在部分市县开展资产清查核实工作;海南 作为首批试编省市之一,将试编范围扩大到所有市县,并以此为基础编制汇总表;广西结合当地经济运行情况,完善指标体系, 对政府财政状况和可持续性情况进行了详细的分析。
二、存在的主要问题
从试编到试点,建立权责发生制的政府综合财务报告制度改革正处于确定标准和规范的关键阶段。总的看,进展顺利。但也应该看到,建立政府综合财务报告制度是一项基础性系统工程, 涉及所有部门单位,点多面广,内容繁杂,专业性强。在改革推进过程中还存在基础工作不够扎实和制约改革的体制性机制性问 题,一些技术性难题也需要加以重视和解决。
(一)认识不到位,重视不够
一些地方对政府综合财务报告认识不清,工作统筹不力。在 调研中发现,有些地方对改革的重要意义认识还不完全到位,财 政预算活动仍集中关注于收入和支出,轻资产、债务管理,对财政绩效、风险和可持续性以及财政透明度建设重视不够。
当前改革普遍依靠当地财政部门推进,有的单位和部门片面认为该项工 作属于财政部门的任务,普遍缺乏主动做好此项工作的动力。一 些部门不愿意提供必要的资产、负债等财务信息,使得政府综合财务报告缺乏有效数据支撑。
(二)政府资产统计和披露不够完整
一是政府资产 “家底”不清。公共基础设施会计数据难以获得。有些公共基础设施如市政道路、桥梁等,没有明确管理部门,只有实物量,没有价值量。有些公共基础设施建成后多头管理、未及时入账、移交手续不完善,主管部门无法获取其建造时的成本价值。有些政府公共资产由事业单位具体管理,如医院、学校等,由于当前政府部门的决算报表中并未要求事业单位提供相关数据,因此游离于政府综合财务报告体系之外。
特别是政府土地情况不清。行政事业单位的土地使用多数属划拨取得,重置成本较难找到合理的市场价格。在固定资产清查 时,有的行政事业单位对于划拨取得的土地使用权以1元的名义 价入账,因此很难反映有关行政事业单位土地使用的实际成本, 这在一定程度上影响了政府综合财务报告的准确性。
二是政府储备物资管理不适应编制政府综合财务报告的要求。政府储备物资目前主要实行实物管理,不能提供编制财务报 告的价值量。相当部分政府储备物资由上级部门调拨或捐赠途径 获得,没有完善的移交手续和历史成本,无法提供会计核算所需价值,很难进行准确的会计核算。
三是国有企业权益计量不够完整。对国有企业权益的确认一直以来是国际公认的难题。在前期的试编阶段,采用的是分类计入的方法,对公益类国有企业财务合并报表的方法纳入,对非公 益类国有企业则按照权益法纳入。在试编阶段,地方普遍缺乏清 晰的标准进行分类,因此在试点阶段统一采用权益法,即按照持股比例将国有企业的权益,纳入政府综合财务报告。这一模式虽然解决了国有企业分类的难题,但由于不合并报表,易产生政府实际控制的资产数量与按照权益法计算的数量之间的差异。
此外,对政府管理的自然资源,特别是比较容易资产化的部分,如矿产资源、森林等,如何进行计量、确认并在资产负债表中予以反映,还有待进一步研究论证。
(三)政府负债统计和确认不够全面
一是政府负债披露机制有待健全。近年来,通过对政府债务的连续审计、甄别,明确了财政部门承担偿还责任和担保责任的负债。但根据财政总预算会计制度,清理甄别出的债务只有置换为地方政府债券部分的才能够核算为政府债务。目前地方政府债 务的置换工作尚在进行中,有相当部分已经清理甄别出的,但尚 未置换的债务没有在政府资产负债表中反映,影响政府债务披露的完整性。
二是国有企业债务披露不够完整。目前,地方融资平台债务由各公司自行管理,尚未划转到财政部门,未计入政府债务。由于地方融资平台公司主要承担着政府公益性项目投融资功能,自 身收益能力有限,将融资平台债务等同于一般性质国有企业债 务,可能引起对政府债务风险的低估。对于一些公用事业类国有 企业,如自来水、公共交通、供暖等市政企业,多数仍然靠政府 补贴运营,对于此类企业的负债,如统一用权益法计算,容易减 少和忽视政府为此承担的财政风险。
三是对或有债务的确认和披露尚需要研究。一方面是社会保险责任。虽然社会保险要坚持精算平衡的原则,但是由于制度性、体制性的原因,政府也承担着一定的责任。个别地方养老保险的当期收支已经出现了缺口,如果政府在社会保险方面的支出责任未在政府综合财务报告中及时予以披露并加以重视,可能对财政的中长期平衡产生较大的支出压力,影响财政的可持续性。
另一方面,对政府和社会资本合作项目(PPP)中可能导致 的政府隐性债务披露缺失。近年来,有的PPP项目中,出现了 一些涉及政府股权投资责任、对项目运营费用的补贴等条款,这 些补贴的承诺往往持续整个项目的运行周期。从实质上来说,这 些条款有的涉及到政府对远期支出的承诺,有的则属于政府 “担保”的隐性债务。此类或有负债如何在政府综合财务报告中进行反映,需要进一步研究。
(四)政府成本费用报告有待完善
一是不能直接反映政府的运行成本和费用。在政府费用项目 中,除了直接反映政府运行成本的工资福利费用、商品服务费用 等,还包含了对个人和家庭的补助、对企事业单位的补助以及政 府间转移支付等虽由政府支出,但不直接属于政府运行成本的费 用。这影响对政府运行成本的判断,不利于对财政资金绩效进行 准确的分析。
二是固定资产折旧确认有待规范。由于一直未出台计提折旧 的具体办法,也并未提供相关折旧年限参考,导致有些固定资产只能按照资产类别和年限,估算出大概的累计折旧。也有些公共基础设施使用年限大大超过折旧年限,后期累计投入的维护费用也远远高于成本价值,这造成部分资产无法在折旧中予以体现。
三是无形资产摊销有待进一步研究。无形资产的确认和摊销 是编制政府资产负债表中面临的又一国际性难题。主要有土地和专利权两类。行政事业单位的土地多属于划拨取得,没有完善的评估机制,因此对行政事业单位的土地使用成本也难以准确进行摊销。对政府拥有的专利权的计价、摊销、折损和处置,也亟需具体会计准则加以明确。对政府资助的研究项目所取得的专利权,如何确定政府所占比重尚在实践探索中。还有些科研单位早前形成的专利权,由于历史原因没有成本费用资料,导致无法核定成本并进行摊销。
(五)分析评价薄弱,应用不足
政府综合财务报告和财政预算管理衔接不够,报告的应用有待加强。目前的改革主要集中在政府综合财务报告的编制,在应 用方面考虑不多,编制完成的政府综合财务报告还没有能够真正 成为政府决策的依据、人大监督的依据。政府综合财务报告与资产、债务管理,财政资金绩效管理结合不够理想,防范和化解政 府债务风险的作用也没有充分发挥。
造成目前应用不够的一个重要原因是综合财务报告的分析评价水平不高。目前的政府综合财务报告的分析指标体系虽然也涉及政府财务灵活性、债务管理、资产管理以及绩效等方面,但由于整个制度还处于建立完善过程中,缺乏相关的数据和经验的积累,有的分析方法不够科学,有的分析指标设定还需要数据和时间的检验。
(六)一些基础工作有待加强
一是政府会计制度建设不够到位。当前政府综合财务报告制度框架体系的建立与政府会计制度改革都在推进过程中,会计制度是否科学、规范、健全直接影响政府综合财务报告的最终结果。在政府综合财务报告编制过程中发现的涉及核算的具体问题,如资产、负债、折旧和摊销以及有关会计数据尚不能完全通过会计核算直接取数等,一定程度上反映了目前我国在会计制度改革方面仍存在相关会计准则体系不够完整,行政单位和事业单位会计制度尚未统一,以及在会计的核算方面,以权责发生制为核算基础的相关会计数据还没有全部纳入会计核算体系,部分政府综合财务报告仍须通过收付实现制的会计报表数据转换得出等问题。
二是信息化程度有待提高。在政府综合财务报告的试编阶 段,主要采取电子表格汇总数据,依靠人工对相关会计事项进行 调整和抵销。这一方式的局限性在涉及财政本级的数据时尚不明 显。但试点阶段后,工作量呈几何级数增长,由于缺乏信息系统的支持,不但工作效率难以保证,也直接影响到政府综合财务报 告数据的真实性和完整性。
三是队伍建设亟待加强。编制权责发生制政府综合财务报告是政府财政管理领域的一项全新的基础性变革。对各级财政部门和各单位财务管理人员均提出了更高的要求。从调研情况看,高素质财务管理人员不足问题较为突出,有的部门没有按照《改革 方案》要求设置专门的财务会计管理岗位,难以适应编制政府综合财务报告工作的需要,不利于改革的推进。
三、几点建议
建立政府综合财务报告制度是现代财政制度的基础性工作, 政府综合财务报告应当成为财政现代化管理的平台、政府信用的基本平台、人大监督的平台和社会公众实现民主共治的平台,意义重大而深远。对改革过程中出现的问题应该予以高度重视,加强顶层设计、强化问题导向,开好头、起好步、不绕路,力争按时完成改革任务目标。为此,提出以下建议。
(一)提高认识,加强统筹协调
一是以现代财政预算理念为先导。各部门和有关单位应以编制政府综合财务报告为契机,牢固树立和全面贯彻现代财政的理念,将财政预算管理从原来的收入、支出,拓展到以绩效为导向的成本、费用管理和资产、负债管理,不断推进财政现代化建设,提升治理能力和治理水平。
通过编制政府资产负债表,清 晰、真实、完整地反映政府资产负债情况,防范政府潜在的财政 风险,并为地方政府发债创造良好的条件;通过成本费用表对政 府运行成本和费用进行全面分析,提高资金的使用绩效;编制现金流量表,反映政府当期可用财力。由此反映政府的财务状况, 如实反映政府的受托责任,提高财政资金的透明度,便于人大代 表和社会公众进行监督。
二是以摸清政府家底为前提。加强清查核实政府资产负债工 作力度。财政部门应该制定统一的标准、规范,有关部门和单位要按照统一要求清查核实固定资产、无形资产、以及代表政府管理的储备物资、公共基础设施、企业国有资产、应收税款等资产, 按规定界定资产权属,开展价值评估。同时 “双管齐下”,分类清查核实部门负债情况,严格对政府或有债务和政府 “担保”债务的管理,核实后的政府债务统一按照规定进行核算和反映。
三是以发挥效用为关键。报告不是摆设而是为了应用,需求 是最大的激励。应通过报告加强资产负债管理、改进政府绩效监 督考核、开展政府信用评级、防范政府财政风险。建议加强对政 府综合财务报告应用的探索和研究,以需求为导向推动政府综合财务报告水平的提高。逐步建立有利于发挥政府综合财务报告作用的体制机制,政府综合财务报告的相关信息应作为考核地方政府绩效、制定财政中长期规划的重要依据。近期可考虑结合地方 政府发债,建立以政府综合财务报告为基础的地方政府举债信用评级机制。
四是以加强组织领导为保证。目前改革时间紧、任务重,各级党委和政府应该高度重视。针对有的地方改革过程中出现的 “各自为政”的现象,建议成立跨部门的工作领导小组和协调小组加强组织领导、统筹推进、分工落实。加快建立部门之间财务信息共享平台,强化责任意识,为编制政府综合财务报告提供可靠的数据支撑。
(二)夯实基础,扎实稳步推进
一是积极推进政府会计制度改革。针对在试编和试点过程中 发现的具体问题,如国有企业、政府土地、无形资产、或有债务等的核算和反映,有关部门应深入研究,尽快出台相关的具体会计准则,做到发现一个解决一个。
加快制定出台统一适用于各级 各类行政事业单位的政府会计制度,推进政府财务会计和预算会 计适度分离并相互衔接,在预算会计功能基础上,完善政府财务 会计功能。制定科学合理规范的会计标准,并推动其在行政事业 单位的全面实施,加快建立以权责发生制政府会计核算数据为基 础编制政府综合财务报告的制度,保障政府财务报告信息的可靠性、可比性和可核性。条件成熟时推行政府成本会计,反映政府向社会提供公共服务支出和机关运行成本等信息。
二是完善政府综合财务报告的评价指标体系。分析评价指标 体系是直接面向使用者的沟通桥梁。政府综合财务报告的分析与 企业不同,重在分析财政的可持续性和提供公共服务的能力。政 府财务报告评价的指标设定应坚持整体性、公益性、可比性、明 晰性的原则,即反映过去政府受托责任履行情况,又能够提供对未来决策有用的财务信息。
三是加强信息系统建设。推进权责发生制政府综合财务报告 的编制工作,需要强有力的信息系统支撑。应加快建立支持财务 信息共享、各级政府财务报告编制、不同层级政府财务报告合并 汇总、财务报告分析等功能的政府综合财务报告信息系统。优化 财政管理信息系统,实现预算编制、预算执行、会计核算、决算 管理、财务管理的有效衔接。
四是加强队伍建设。编制政府综合财务报告对财政部门是一项全新的任务,需要一支高素质专业性队伍支撑。各级财政部门和相关预算单位要按照《改革方案》要求设立充足的财务会计管理岗位,落实岗位责任制。进一步健全政府会计教育机制,加大培训力度,开展政府综合财务报告编制培训,提高相关人员业务水平,以适应改革需要。
(三)加强人大监督,推进公开、透明、规范
一是以监督促改革。预算审查监督是宪法赋予各级人大的基 本职责。各级人大应高度重视权责发生制政府综合财务报告制度 改革,督促推动当地政府不断完善体制机制,确保按时完成各项改革任务。同时,人大不断探索应用政府综合财务报告这一平台拓展预算审查监督内容和范围,从原有的对预算收支,拓展到对全口径政府资产、负债;由对国有资本经营预算收支,拓展到对国有资产;由对财政资金使用的合规性,拓展到财政资金使用的绩效监督。为此,人大也应加强相关人才、信息化方面的保障。
二是有序推动公开透明。公开透明是现代财政预算的本质特 征,是对政府综合财务报告制度的基本要求,也是提高政府公信力的重要手段。如同预算公开打开了社会了解政府政策和活动范 围与方向的窗口,政府综合财务报告则应是展示政府资产负债和成本费用等财务状况的透明窗户。试编的报告更多地是财政部门 内部的 “试验品”,没有公开,社会关注不够。从试点的报告开 始,应该主动、积极有序公开,在市场、社会各方面的应用中得 到更好的完善。
建议各级人大要督促各级政府部门按照 《改革方 案》的部署,坚持公开透明,便于社会监督的原则,推进建立政 府综合财务报告的公开制度。按照政府信息公开的要求,规范公开内容和程序,促进公开常态化、规范化和法制化,满足各有关方面对政府财务状况信息的需求,进一步增强财政透明度,搭建起政府和社会公众沟通的桥梁。
三是完善相关法律法规。继续推进会计法修订工作,重点解决会计目标的确定和会计责任与权利的匹配,并对政府会计、会计信息化以及会计内部控制等进行规范,为编制政府综合财务报告奠定坚实基础。建立政府综合财务报告审计制度,对审计主体、对象、内容、权限、形式、时间等加以明确,确保报告的真实性、完整性和可靠性。
以加强备案审查为重点,逐步建立政府综合财务报告向同级人大报告的备案制度,明确政府综合财务报告备案的时间和程序。不断推进政府综合财务报告编制规范化, 适时在预算法实施条例中加以规范引导。条件成熟时，在预算法中予以具体规范。
全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会
2016年 12 月 1 日
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