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信公众号“瞭望智库”（ID：zhczyj），原文首发于2020年11月27日，原标题为《能往俄罗斯派侦察机的事儿，美国为啥不乐意了？》。
当地时间11月22日，美国国务院发表声明，称“美国正式退出《开放天空条约》”。
《巴黎协定》、伊核协议、《中导条约》……近年来，特朗普政府不顾国际社会反对，高举“美国优先”旗帜，屡屡背弃承诺，“退群”成瘾。
如今，因美国单方面毁约，生效至今已近20年的《开放天空条约》陷入严重危机，损害相关国家间的军事互信和透明，给国际军控与裁军进程、地区安全与稳定带来消极影响。
文 | 丁贵梓 瞭望智库观察员
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《开放天空条约》是美、俄等国于1992年签署的一项多边军控协定。
根据条约规定，
缔约国之间可以互派观察员，到对方境内进行非武装侦察飞行、收集军事情报信息，并对侦察机的飞行高度、航线以及拍摄时间做出严格规定。
美国OC-135侦察机，尾翼涂装有OPEN SKIES字样。
它的签订，经历了漫长的谈判过程。
1955年7月，为避免美苏互相猜忌加剧局势紧张、消除大规模突然袭击的可能性，时任美国总统艾森豪威尔首先提出了“开放天空”的建议，主张美苏相互交换军队实力、武器装备、军事设施等资料，并允许对方利用非武装侦察机对己方军事设施进行空中侦察。
但实际上，
美国此举是计划利用U-2高空侦察机，在美苏空中侦察中占尽上风。
结果，苏联以“间谍活动合法化”为由，拒绝美方提议，“开放天空”就此束之高阁。
直到1989年，冷战结束之际，美苏就签订《欧洲常规军事力量条约》举行谈判。老布什政府趁机重提“开放天空”，并将侦察权范围扩大到北约和华约成员国。
不久后，两德统一、华约解体，苏联分崩离析，美国顺势推动“开放天空”进程。剧变之下，俄罗斯为增强与美互信，亦对“开放天空”表示首肯。
1992年3月，
24个国家签署《开放天空条约》，美俄等国先后批准，并于2002年1月1日起正式生效。目前，共有35个国家加入，且大部分为北约成员国。
作为冷战后国际军控中重要的信任建立措施，十多年来，《开放天空条约》在增加缔约国军事透明和互信、降低军事紧张度和冲突风险等方面发挥了积极作用。
依靠侦察飞行和数据收集，缔约方能够了解并有权分享其它缔约方的军力及军事活动情况，也可作为其它军控协定的核查措施。
更重要的是，
《开放天空条约》为美俄提供了重要的军事透明机制。
经事前协商报批飞行路线和机场，美俄可在所在国军人的监督下，在对方领土上侦察飞行，并用当地机场起降补给。
根据条约规定，美国和俄罗斯每年接受被动侦察飞行的配额为42次。2002年8月和12月，俄、美双方依据条约先后进行了首次侦察飞行。
到2018年底，条约缔约国共进行了1426次侦察飞行。其中，美国及其盟国在俄罗斯进行了500多次侦察飞行。
《开放天空条约》之所以能最终签署，与当时国际局势的变化密切相关。
一方面，美俄两国刚走出冷战，过多的核武器成为沉重包袱。
签署削减战略武器的条约并彼此开放天空，不仅有助于美俄减负、为自身发展积蓄力量，还能名正言顺地核查对方履行军控协定的情况。
2019年6月28日在日本大阪拍摄的参加G20峰会的美国总统特朗普（右）和俄罗斯总统普京。
另一方面，对于美国的欧洲盟友而言，俄罗斯地面部队入侵始终是其心头大患。
1981年，苏联曾以北约为假想敌，调集13000辆坦克举行大规模军事演习，以震慑欧洲。加入《开放天空条约》也有利于美国的欧洲盟友及时掌握俄军大规模调动迹象。
《开放天空条约》成为确保美、俄、欧三方和平的减压阀，得以延续。
然而，近些年，特别是2013年底乌克兰危机爆发以来，美俄关系持续紧张。
特朗普政府上台后，美国多次指责俄罗斯违反《开放天空条约》，双方围绕“开放天空”的利益冲突加剧。
*在开放侦察飞行上，美国指责俄罗斯“有选择地执行”，未及时开放部分侦察地点。
2016年，俄罗斯以加里宁格勒飞地面积较小、影响民用航空飞行和空中管制为由，限制其它缔约国的侦察机飞越该地。这意味着，美国及其欧洲盟友将无法侦察到俄罗斯在此部署的针对北约国家的中短程导弹。
【注：加里宁格勒州是俄罗斯联邦最小的州，它夹在波兰、立陶宛之间，与俄罗斯本土不相邻。苏联解体后，立陶宛独立，加里宁格勒州与俄罗斯本土的陆上联系被切断，变成俄罗斯的一块飞地。】
美国由此认定俄罗斯违反条约，进而限制俄罗斯在夏威夷太平洋舰队和阿拉斯加州格里利堡导弹防御基地进行侦察飞行。
此外，在乌克兰履行侦察飞行、车臣侦察飞行高度限制、格鲁吉亚边界飞行等问题上，美俄也龃龉不断。
*在侦察机加装设备上，美国指责俄罗斯用数字传感器替代胶片相机，超出了条约的规定。
美国认为，俄罗斯侦察机已具有包括空中摄像、热影像、信号采集在内的多种情报收集功能，这对美国而言是“不公平的”。
实际上，早在2018年，美国国会就曾通过决议，要求阻止俄罗斯使用新飞机及数字传感器执行侦察飞行。
美俄围绕《开放天空条约》的争议持续发酵，其背后推力正是双方战略竞争的加剧。
2017年4月，俄罗斯军机依据条约，在美国领空进行侦察飞行，特朗普政府视其为俄罗斯“重返大国竞争”的表现；
2018年11月，俄罗斯与乌克兰发生海上对峙，美国及其欧洲盟友随即借条约之名、在乌克兰上空进行“特殊飞行”，实则为“重申美国对乌克兰和其它伙伴国的承诺”，应对来自俄罗斯的威胁……
由此可见，旨在增加互信的《开放天空条约》，早已不再是美俄关系中的减压阀，而是沦为战略博弈的工具。
实际上，在正式退出《开放天空条约》之前，心存不满的特朗普政府已多次威胁“退群”，试图逼迫俄罗斯做出让步。
2019年10月，美国有线电视新闻网称，特朗普政府一名高级官员表示，美国正考虑退出《开放天空条约》。
今年5月，美国国务卿蓬佩奥公开指责俄罗斯违反《开放天空条约》，并发表声明，称美国将向《开放天空条约》的所有缔约国递交退约决定，若俄方未能“重新履约”，美方将在6个月后正式退出该条约。
单方面宣布“退群”后，美国招致多方批评。
《国家利益》杂志撰文，指责美国退出《开放天空条约》将破坏现有军控体系，将世界推入危险状态，“完全是失败之举”。
针对美国的指控，俄方回应称，美方的指责没有根据，此举是其“促使全球安全体系瓦解迈出的又一步”。
俄外交部副部长亚历山大·格鲁什科表示，只要《开放天空条约》有效，俄方就会完全遵守条约赋予的权利和义务，同时也期望其它缔约国认真履行各自义务。
美国此举亦引起欧洲盟友的不满。
5月22日，法、德、意等国发表联合声明，肯定《开放天空条约》对欧洲乃至全球安全与稳定的重要作用，对美国退约的决定表示遗憾，呼吁美方“重新考虑退约决定”，并表明“将继续遵守条约义务”的立场。
7月，《开放天空条约》缔约国在维也纳举行视频会议，企图说服美国继续履约，但美国拒绝谈判解决问题。
一般认为，
特朗普政府屡次威胁“退群”，其用意有二：一是以退为进，迫使俄罗斯妥协；二是在威胁无用的情况下，借退出《开放天空条约》之机，减少国际监督，为其加强核武器等军事建设开路。
此前，美国已单方面退出《中导条约》，《开放天空条约》的存在无疑束缚了其扩充军备的手脚。
如今，美国宣布正式退出《开放天空条约》。“美国利益”的外衣下，特朗普政府奉行单边主义、背弃国际承诺、破坏国际规则的本质昭然若揭。
美国“退群”，其实是推卸大国责任和义务，将对国际安全产生不利影响。
其一，使条约名存实亡，重创军控体系。
在《开放天空条约》框架内，俄罗斯是迄今为止唯一一个对美国进行侦察飞行的缔约国。
美国退约相当于单方面关上对俄透明的大门，俄罗斯就此失去在美侦察飞行的机会。但美国仍可在条约框架之外，利用更先进的军事、商业卫星从太空对俄侦察拍照。此外，因美国的欧洲盟友仍留在条约框架内，可继续对俄实施侦察飞行，美国有可能从盟友手中继续“共享”到有关俄罗斯的军事情报。
