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来源：清合（ID：txlread）
在国家海洋局全面管理海洋的时代，围填海是家常便饭。国家发改委和海洋局联合印发《
关于加强围填海规划计划管理的通知
》，沿海城市在海洋功能区划的约束下，先编制用海规划，再按计划指标实施填海就行，有没有建设项目不重要。
换言之，在不少地方，填海可不都是为了搞临海石化产业园啥的，填海这个动作本身，就是一类可以拉动地方经济的项目。
当时，填海工程的环境影响评价也与环境保护部没什么关系。涉海环评，是海洋行政主管部门审批。海洋像一个独立的圈层，绝大部分涉海的审批事项，均可在圈内完成。
由于“漫无目的”地大肆填海，造成海岸线人工化且向外推移，滨海湿地生态系统严重毁坏，带来一系的生态灾难。生态文明时代到来之后，国务院悬崖勒马，印发《
关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知
》（国发〔2018〕24号），严控围填海。
当时正值生态环境部深化“放管服”改革，不但取消环评资质，还大幅减少审批事项，下放项目审批权限，
所以，上述目录界定“50公顷以上的填海工程，100公顷以上的围海工程”由生态环境部审批。
这在
“放管服”的大背景下，步子俨然还是迈得太小。
但凡需要填海的项目，区区50公顷的面积，是很难满足其需求的。
在自然资源部管辖的用海领域，如今填海虽然变难，但依然还开有口子。除其清理围填海历史遗留问题时，“自然资办函[2021]1958号”给出的允许继续填海项目清单外，“发改投资[2020]740号”认定的国家重大项目，也可以实施新增填海，进行建设。
国务院精简审批事项时，保留了用地（海）预审的前置条件，所以，建设项目一般等用（填）海有了眉目，才考虑做环评，评价内容包括填海工程及其上面建设的具体项目，如港口码头、化工、火电厂等。
前面说到，填海工程一般都是面积大于50公顷，要到生态环境部审批的。
由于填海造陆后其上的建设项目是按行业、区域等要素来分析其环境影响并确定审批层级的，审批权限下放之后，普通的项目往往在省市级层面审批，很少去到部里。
假设有一个沿海港口的危化品集装箱码头项目，要填海100公顷进行建设，由于审批级别不同，那填海工程与码头项目本身往往是分开进行环评的。
据公开资料显示，巴斯夫（广东）一体化项目就是如此，填海造地工程的环评由生态环境部审批，其后的乙烯等一体化项目，则由广东省生态环境厅审批。
在偶然发现这个现象之前，笔者一直认为，填海工程及其上所建的具体项目，是可以通过一次环评搞定的。
填海造地有如“皮”，而具体建设项目有如“毛”，所谓“皮之不存，毛将焉附”，既然两者唇齿相依，而建设时序又是首尾衔接或交叉同步，那何必要分开搞两次环评呢？
就像一个普通工厂企业建设项目，施工期土地平整、厂房建设，必然跟运营期设备运行、产品生产是在同一个环评报告中进行评价的。
当然，有一种情况是可以分开的，那就是建设主体不同。比如，园区或政府先建标准厂房，然后通过招租来引进各类建设项目，后者做环评时只需评价项目本身，而与厂房施工期环评分割。
放在填海工程上类比，就是沿海地方政府负责实施填海造陆，三通一平之后再招商引资，吸收项目的建设单位在成陆后的土地上投资建厂。
上述巴斯夫（广东）一体化项目采取的就是这个策略，填海工程是批给湛江经济技术开发区建设投资发展集团有限公司，而建设项目是批给巴斯夫一体化基地（广东）有限公司。
据了解，目前也是要分开环评的，笔者查阅了生态环境部近期受理的此类填海工程的环评，建设内容明确不包括成陆后的具体项目（如下福建的案例），这让建设单位颇费钱、费时、费事。
为什么要这么干呢？生态环境部已是最高级别的环评审批部门了，在审批填海工程的同时，不能顺便把较低层级审批的建设项目一并批了么？
简政放权后，下级虽然承接了上级下放的很多审批权限，但上级没放的，下级不能越级审批。但反过来却是可以，项目打包后，按最高级别来审批，理论上应该没什么问题。
上级可以对下级不达标限批，那（临时）上收审批权限，也就是一纸公文的事儿，丝毫不费吹灰之力。在填海工程上，为什么没这么干呢？
笔者试着站在生态环境部的角度，去揣摩它不这么操作的理由，最终想到一个较为根本的，那就是“懒”。
既然已经简政放权，自己定了本级该审批的，那不该批的，就懒得理了，也懒得对项目后续运营进行环境监管。反正它自己批的，也是由“流域海域局”和当地省厅联合监管，那何不直接把建设项目按审批级别交由对应的主管部门直接批呢。
除了主观上的懒以外，如果非要从填海项目本身的特征上，主管部门似乎也能找到一些牵强的理由，来说明同一单位申请的填海工程与建设项目分开环评并审批的“合理性”。
首先就是部门行政规章有据可依。从上到下，各级生态环境部门自己发的本级审批的项目名录里面，填海工程级别较高，而一般的港口码头、化工项目早就下放了，依此规定将填海与项目分开审批，也说得过去。不同级别的审批部门，根据自己的职责和权限，对项目进行适当的管理和监督，理所当然。
其次是评价内容特点不同。填海造陆是基础设施建设的一部分，环境影响主要集中在施工期，可能对海洋生态系统、水质和底质产生影响，填海完成后，除了看不见的累积、长期影响，几乎没有其它排污或破坏环境的要素；而码头建设是后续的工业开发，不但建设期有环境影响，运营期间还有大气、水、噪声和固废的污染，要进行排污行为的监管和控制，关注其运营活动对环境和社会的影响。将两者分开评价，或许可以更清晰，有针对性。
