布鲁斯·阿克曼丨防止英国分裂的宪法方案

耶鲁大学斯特林法学与政治学教授布鲁斯·阿克曼

来源：必应

作者：Bruce Ackerman

翻译：史庆

所有人都沉浸在讨论脱欧，但我想请你们花一点时间暂时脱离当下的争论，与我一同直面在英国重新确认其对于欧盟的政治独立后，所要面对的宪制问题。

我更关注展现基础性问题，而不是提供确定的答案。在我演讲的最后，我会解释为什么我的诊断方案使我诉诸于立即行动。 就在特蕾莎·梅以及她的继任者在接下来的几年内为脱欧问题发愁时，议会应当颁布法案，建立一个经特别选举的制宪会议以应对英国直面的脱欧困境，并制定一部提交给选举人进行全民公决的成文宪法。毫无疑问这是一个温和的建议，但是直到讲座最后部分我才会对它作解释。 先不论它的优点，我希望你们会发现我对脱欧后问题的探索，对你们厘清关于这一问题的思考有所帮助。

英国正处于历史的拐点。三个世纪以来，它的几座岛屿一直处于帝国的中心，并在美国独立后不得不定期处理殖民地的独立问题。但这一次情况则刚好相反——欧盟虽不是帝国，确是欧洲的主导力量，而英国则是一个崭新的独立国家，在决定走自己的路后正试图重建一个宪制政府。

然而它却面临着一个独特的问题。基于一系列历史原因， 联合王国已经陷入了一种奇怪的制度安排。在这里，居住在苏格兰的五百万人，威尔士的三百万人以及爱尔兰的两百万人正适用重要的自治规则，而居住在英格兰的五千两百万人却没有被授予自治——这称为空间非对称联邦制（spatially asymmetric federalism）。同时，这三个区域的自治程度差异显著——这称为定性非对称联邦制（qualitatively asymmetric federalism）。

2017年英国大选各政党支持情况的地理/选区/人口分布

来源：必应

双重的不对称产生一系列严重问题。首先，下议院可以在任何时候改变联邦的定性条款，即便英格兰人没有感受到深远影响苏格兰、爱尔兰或威尔士的决定的后果。这就导致这三类少数群体会组织地方性政党来捍卫或扩大他们的自主权。如果这些地方性政党赢得了他们地区在下议院的多数席，特别是在像自由民主党这样相对较小的政党赢得了一些席位的时候，那么对国家导向的保守党或工党而言，要形成稳定的多数政府将困难许多。

现在，特蕾莎·梅的孱弱政府被视为一个例外，因为大多数情况还是一个强势的首相领导并得到议会明确多数的支持。但是在接下来数十年里， 不对称联邦的张力将使得“梅型政府”更为普遍——首相与各地区不断达成临时协议以赢得反对党一再提出的不信任挑战。这样的不择手段反过来则会导致长期的优柔寡断，并不时遭到被疏远的愤怒的英格兰选民的抗议。他们反感与地方主义者达成临时协议，并会倾向于把票投给具有煽动力的领袖——这些领袖宣称只要投给他们在野党，他就承诺给他们一个“强大而果断的政府”。

时不时被极具煽动性的政治言论影响，政治脆弱的张力不仅会反噬自身，还会破坏英国公民身份的传统认知。在过去的三个世纪，大部分英国人将自己视为一个我称之为启蒙运动国家的公民——在这里他们可以自由地过上丰富多彩的宗教和文化生活，而不会危及他们作为不列颠民族里平等成员的地位。这种多元文化公民的启蒙思想虽经常被现实世界的事实所掩盖，但它仍然是英国传统的宝贵方面——在世界上许多地方，它一再被不同的思想挑战。

苏格兰民族党现任党魁尼古拉·斯特金，该党宣称以苏格兰独立为主要政治目标

来源：必应

在十八世纪早期，约翰·哥特弗雷德·赫尔德（Johann Gottfried Herder）等思想家以及他们的众多追随者即认为 国家应当放弃建立广泛多元生活方式的念头，各个国家应致力于保护区域范围内的那一个主导文化。我将之称为国家单一文化主义，在上世纪进程中，其多次展现出强大的吸引力。一战后，它成为哈布斯堡王朝分裂为匈牙利、捷克斯洛伐克以及南斯拉夫的意识形态基础，并在纳粹宣传的文化霸权中达到了令人生畏的巅峰。如今，我们还能看到其在世界各地的强力复兴。

联合起来防止另一种单一文化军国主义的爆发固然是我们的首要任务，但本次讲座关注的是一个不易察觉的危险： 英国不会很快变成纳粹，但它的启蒙思想很可能会被不对称联邦主义的政治张力所产生的、与其冲突的单一文化主义所侵蚀。由于苏格兰和北爱尔兰政府在议会中受到英格兰多数的掌控，地方政党会通过强调自治在保全苏格兰和爱尔兰身份认同中的重要作用，愈发捍卫地方自治。这些对地方自治下的单一文化的捍卫会鼓励英格兰地区的文化民族主义者去获得更多的政治支持。由于相互竞争的单一文化修辞逐渐开始主导政治 ，他们将损害启蒙思想。 这一思想认为尽管存在实在的文化差异，一国内的居民愿意将彼此看待为大不列颠的平等公民，并准备同心协力解决他们的共同问题。

而不断升级的单一文化竞争将导致一个不那么雄心勃勃的思想的崛起，可称之为克制的单一文化主义。这种方式下，苏格兰人民会授予居住于他们土地上的英格兰人基本权利，反之亦然。然而即便这些不愿意墨守成规的人被尊重对待，他们也会发现将自己视为参与启蒙运功的同胞将愈发困难。相反，他们会将自己视为一个生活在愈发陌生的外国土地上进行权利分担的局外人。

防止相互疏远这一危险的方法是让各方深信地方自治的条款在现有的宪制安排中已根深蒂固，而且他们无需通过激进的政治组织来保护他们的自治权利。但是这种保证在目前的议会结构中难以实现，因为英格兰有绝对多数的选票，而下议院的执政党很可能发现文化民族主义符合其短期利益。

我将从一个以英国标准衡量的激进提议说起，虽然这在世界其他地方却是惯例。 考虑一下将英国的不对称联邦转变为完全对称的可能性。 一如在澳大利亚或南非，德国或美国， 为何不将全国划分为一定数量的自治省，给以他们相同的地方自治权，并将议会的最高权限制在真正的国家性问题上呢？ 在英国语境下标准联邦制有很多值得称道的地方。伦敦都市圈的主流价值观和文化与如英格兰西北部的主流文化大不相同。将这些不同地区放置在不同的省份将给不同地区居民带来宝贵的机会，使他们在富有意义的政治环境中表达文化差异，这将超越地方议会的关注范围。可以肯定的是， 地区边界的划定将是一个棘手的问题。每个省都有相近数量的人口固然更好，但这需要将伦敦一分为三。更明智的方法是在将每一个省设定为1,500万人口的同时进行性质上的调整，以确保它们享有平等的财政和社会公共机构支持。

但我不希望这些问题的实施将我们从主要问题上转移开。 除了地区自治的机会外，标准联邦制将有助于预防我们已经察觉的文化民族主义风险。如果中央政府威胁到了苏格兰的地方自治，那么它也会同样威胁到曼彻斯特和东英吉利的地方自治。不再以苏格兰民族主义为名抵制英格兰帝国主义，苏格兰人会更倾向于与英国各省结盟，在议会里捍卫他们的共同利益。

这一动力将不仅能够支持英国公民身份的启蒙传统，还将更有效地促使下议院尊重地方与国家间的分权，因为现在英格兰议员会发现将他们代表的选民在联邦的利益考虑在内也将符合他们自身的利益。事实上， 标准联邦制会导致议会里地方政党的衰落。一旦选民被给予“国家政党会尊重联邦利益”的保证，他们会发现将票投给工党或托利党或自由民主党对于表达他们在国家政治中的核心问题更为重要，而不会再将选票浪费在利用议席游说仅仅是省内问题的地方政党之上了。

但让我们暂且把对称性问题放在一边，假设在后脱欧时期的英国，继续维持现状的某种说法将占上风，那么还能采取什么方案防范孱弱国家政府的危险，防范由当前建制产生的与日剧增的单一民族主义呢？一个熟悉的答案是建立一个联邦参议院来制衡民选下议院的集权倾向。 如果英国采纳这一方案，将会废除贵族院并建立一个上议院，以赋予北爱尔兰、苏格兰和威尔士大于它们应获得的人口基数上的代表权。

我不太愿意支持这一方案，显然，这取决于联邦参议院在多大程度上被允许推迟或否决下议院的提案。关于这个主题有一个一流的文献，它确实表明一个设计良好的体系通常可以以一种建设性的方式运作。[1]然而，使我印象更为深刻的是最聪明的设计所产生的现实问题。我把它称为僵局难题。 难题发生在当这两个议会由不同的政党联盟控制且他们是激烈的竞争对手之时——他们会利用两院制作为武器来制造僵局，以一种很成问题的手段让他们的竞争对手失去权力。由此产生的危机将动摇整个宪制秩序的基础。

1975年11月11日，高夫·惠特拉姆在其政府解散后于澳大利亚国会大厦前向媒体发表讲话

来源：必应

英国历史充斥着这些两院制的僵局，尽管它们涉及的是贵族院而不是联邦参议院。政治阶层在解决这些问题上相对娴熟，如通过巧妙操作最终形成的1911年《议会法案》。但是其他国家在处理联邦参议院的问题上就没有那么幸运了。澳大利亚在上世纪70年代曾经历过这种危机，当时即便左翼的惠特拉姆政府在民选众议院中占据了多数席位，但其反对者使用两院制僵局将其驱逐。[2]类似的危机目前也在意大利发生，这里，五星运动、北方联盟和西尔维·奥贝卢斯科尼都在争夺权力，因为两院制的僵局破坏了执政的左翼联盟维持权威的能力。更糟糕的是，两院制的德国很可能在未来几年内面临相似危机，因为基督教民主党和社会民主党一再在联邦参议院的竞争中败给对手。考虑到这些危险，我相信如果英国在保留一个经过适当改革的贵族院的同时抵制住联邦参议院的诱惑，那么在中期内境况将更好。至少，僵局困境应导致更为同情理解我先前提出的联邦对称化方案，因为在联合王国境内建立10至12个省份将会对非对称联邦内的潜在问题作出更多反应，而不是产生类似的僵局困境。

然而，在作出最终判断前，我们还应当在制度制衡上考虑增加最高法院。或许，英国应该拒绝联邦参议院和标准联邦制，转而依靠法院的重要作用来调和议会与三个少数民族地区之间的冲突？

在把这项任务交给法院前我表示迟疑。这是因为法官们有更重要的工作去做。正如韦农·波格丹诺（Vernon Bogdanor）近期所言，脱欧将使法院面临英国传统理论在界定基本人权时的巨大差异。[3]至少自1998年《人权法案》以来，这还不是他们关心的首要问题。 相反，法官将大部分精力集中于为欧洲范围内的努力作贡献，以建立整个欧陆的人权保护的坚实基础。但是，一旦英国重新取得独立，最高法院必须通过向欧洲及世界其他地方发展的、更现代的平等和人格尊严理解回应的方式，投入大部分精力挖掘英国的自由和公平传统。 这将是个不可避免的争议问题，即使法院的说理现代化进程在权利法案的正式颁布后被明确确认，以保障每个公民人格尊严的基本权利。由于在英国的传统中，人格尊严原则从来没有被有意识地阐述过，因此最高法院将不得不在一系列具体的案例中定义其边界。当他们接手这一任务，就会很快发现世界各地的主要法院在关于人类尊严争论的正确理论方法上存在严重分歧——例如，德国和加拿大已经发展出了截然不同的范式。[4]这意味着，法官们在挖掘英国的人格尊严原则时无法躲藏在“普遍”共识之后。相反他们将不得不作出一系列极具争议的决定，对立的多数和少数意见将从另一方的角度被精挑细选，法院会逐步发展出一套自己的独特方式以应对高度敏感的问题。这将使其特别容易遭受政治上的攻击。

鉴于法院必须在界定和保护基本权利上发挥不可取代的重要作用，我认为它应当节制政治资本来应对这些挑战——并且，它不应通过强行干预联邦制的方式来增加其合法性问题。可以肯定的是，如果不能提供一个重要的司法机构来调和央地之间的紧张关系，就不可能设计出一个可行的英国宪法。但是，最高法院权利保护任务的优先性表明了依靠其他机制——如联邦对称化以及建立联邦参议院——来完成中期内的繁重任务是明智的。

可以清楚的是，英国的宪制困境并没有一个单一的神奇答案——这让我想到了最后一个问题：这个国家应如何自我组织来作出塑造其宪制未来的重大决定？由于我一直强调权衡的复杂性，我希望你们能原谅我在这个问题上的些许教条主义。 我相信有一条，且只有一条能够通向英国宪制未来的道路——不再是通过议会，而是选举一个制宪会议，制定一项提案，在采取特别措施以确保选民在关键问题上作出明智的决定后，由英国公民在特别的全民公决中审议。

我反对让议会控制的论点很简单。在过去的半个世纪里，英国首相——从爱德华·希思到哈罗德·威尔逊，再到撒切尔夫人，再到托尼·布莱尔，再到戴维·卡梅伦——都有系统地将宪制设计这一长期问题置于下议院党派管理的短期问题之中。没有理由认为特里萨·梅的继任者会有何不同。 而在未来几年里，他们将会对英国脱欧的挑战感到不知所措，以至于几乎没有时间完成任何其他事情。因此，唯一的还有一半成功机会的选择就是召开制宪会议来讨论长期的大框架问题——同时提出一个明智的解决方案。

封闭列表比例代表制选票样张

来源：accuratedemocracy

会议的选举不应以标准的单一选区、赢者通吃的方式进行。相反，应该要求政党及其他公民团体向国家提交一份候选人名单。在每一份名单上的最高位候选人都将获得其所在团体的名单在普选中所占票数比例的当选资格。 这个机制——被称为“封闭列表比例代表制”——在许多国家都得到成功运用。在这一特殊背景下，它将鼓励选择这些候选人，他们能够基于自身的过往表现劝说英国选民他们值得信任来实现这个使命。考虑到不同的利益和价值观，几乎可以确定没有任何一份名单能赢得51%的选票。相反，因为不同名单的最高位候选人试图找到一个明智的解决方案，他们将不得不认真对待对立观点。在宪制设计的基本问题利害攸关之时，这是一件好事，而不是一件坏事。

制宪会议应设定一个最后期限，但不需要着急。毕竟，议会将一如既往地关注商业问题。首相和她的政府也将试图影响会议决定。这很好，因为他们也有来自选民的任务。 但对于制宪会议而言，关键问题不在于他们是否取悦首相，而在于他们能否说服普通民众在即将到来的全民公投中同意他们提出的宪法。 赞成票不仅会给代表们的职业生涯增光添彩，也会推动他们成为国家重要人物；这将确立他们在英国历史上有相当长一段时间内的地位。如果这样一种辉煌愿景都不能促使他们超越当下琐屑的政治诉求，那就没有什么可以了——特别是如果在公投临近之时，采取措施鼓励选民也在类似的公德心驱使下参与这场活动。在上次公投中发生可怕的信息误导后，我希望各方的公开意见能够支持这项改革，防止下次选举时悲剧的重演。

《协商日》

作者：布鲁斯·阿克曼、詹姆斯·菲什金

来源：谷歌图片

在我和詹姆斯·菲什金合写的一本书里，[5]我提出在全民公决的几周前设置一个全国性假日——协商日，以鼓励普通民众在遍布国家的社区中心里讨论关键性问题。协商日以电视辩论这一熟悉方式开始，制宪会议的提案方与反对方将展开辩论。辩论结束后，当地居民分讨论小组，在15人或更大的会议上就主要问题展开讨论。小组讨论从全国辩论结束时的话题展开，每个小组花一个小时的时间来确定辩论双方没有回答的问题。

紧接着，每个人将与邻近的其他500名选民一起参与一个全体会议，听取赞成方和反对方的地方代表针对他们提问的回答。午餐后，继续重复早晨的程序。在白天结束的时候，参与者们的讨论将远远超出了早晨电视辩论中的自上而下的问题。 通过提问-解答的协商过程，他们将获得对国家所面临的宪制问题的自下而上的理解。在全民公决前的准备阶段中，“协商日”的讨论将持续进行，吸引当天没有参加的民众参与这场不断升级的全国性对话。 我的“协商日”建议系基于我的朋友菲什金和他的斯坦福同事们在过去20年里进行的108项社会科学实验。[6]他称这为“协商测试”，他们随机抽取了几百名公民，让他们花一两天时间来讨论当天的主要问题。菲什金已经令人信服地证明了参与者极大地提升了他们对问题的理解，并且经常改变他们对于一项举措的最佳看法。10个或更多百分点的摇摆非常普遍。同样重要的是，人们对自己作为公民的能力、对参与政治生活做出建设性贡献更有信心。

斯坦福学生检测加州高中生参与协商测试的可行性

来源：斯坦福协商民主中心

1999年在澳大利亚举行的一次协商测试对实现当下目标最具启发性。这项测试旨在回应一项由制宪会议提出的、将国家转变为共和国的提案。在选民前往投票站在全民公决中作出决定之前，347名澳大利亚人来到堪培拉进行“协商测试”，参与了一场正如我前面提到的有组织讨论。被邀请到堪培拉的澳大利亚人通过严格的统计技术筛选，以确保了他们广泛代表了投票公众。随着讨论的进行，他们越来越倾向在制宪会议上由多数人提出的方案。与此相反，对更广泛的普通民众的另一项调查显示，尽管受到大众传媒的轰炸，但在临近公决日投票之时却远没有进行有效的信息传递。当堪培拉的协商者们大多在投票时选择了赞成，普通民众在公投中却投向了反对。

英国脱欧公投的讽刺漫画

来源：必应

当然，1999年的澳大利亚与2018年的英国已隔了一段时间。就目前情况而言，我无意讨论如果进行一天的协商，英国脱欧公投是否会产生相同的结果。讲座的目的是让你们向前看，不是向后看。尽管如此，鉴于最近脱欧公投的经历，协商日确实值得一试。当然，即使它被采纳，新假日也只能确保公投日的投票更加理性。它很难保证一个赞成的结果。但即时是反对的结果也很难证明这项尝试是失败的。相反，它将极大的阐明宪制选择的边界，为这一机制的重新运作奠定基础，且有更大的成果前景。下一次应召集选举另一个制宪会议，在选民进行新的协商性全民公决前制定另一项提案。二次制宪会议的挑战显而易见：他们能否在考虑了击败旧提案的主要反对意见后制定出一项新的提案？

有理由保持乐观。尽管英国有许多问题，但它也有解决问题的伟大传统。但如果二次提案失败，则应适时结束，并将此事交还议会掌控。到那个时候，经过了3到4年，脱欧的阴云逐渐消散，这将允许议会更加认真地对待这个问题。即使在最悲观的情况下，制宪实验将被视为伟大的失败——因为之前的宪制争论过程将对议会的解决方案产生深远影响。

相反，如果英国从未走上制宪之路，最终的结果很可能会糟糕很多——非对称联邦的张力将在议会产生一种持续的弱联合政府模式，不时被相互竞争的文化民族主义打断，并可能最终破坏英国传统所展现的、来之不易的多元文化的启蒙公民思想。 接受了学院的盛情邀请，我想抓住这个机会，作为一个美国人进行演说，这个美国人花了一生的大部分时间研究自己的国家对英国的宪法传统所欠下的债。这次讲座是偿还债务的一个小方法。但是将由你们，而不是我，来决定我的判断是否足够有说服力，来激励你们中的一些人花些必要的时间和精力组织一场为了制宪会议的广泛的群众运动，这可能会引起议会的严肃关注。谢谢各位！