【学术】典型GPA参加方政府采购市场开放度研究

随着政策性功能日益凸显，政府采购已发展为一种隐形贸易壁垒，被各国政府用于实现各类政策目标。例如：为维护本土利益，美国政府在2009年刺激法案中增加了“购买国货”条款，要求所有按照刺激法案获得投资的项目只能使用美国生产的钢铁。类似于“购买国货”的“本土偏好”政策或措施已成为政府采购领域的一种普遍现象，欧盟调查发现，有46%的企业认为“本土偏好”极大影响了政府采购程序的效力。

《政府采购协议》（GPA）奉行公开、公正、透明和非歧视原则，致力于促进国际贸易进一步自由化，规范GPA参加方政府采购行为。但GPA协议究竟在规范GPA参加方采购行为方面起到多大作用尚不明确，原因之一是难以衡量政府采购“本土偏好”的程度，因多数政府在实施采购活动时很少公开歧视，难以明确量化政府采购的“本土偏好”。本文通过分析构建与政府采购市场开放情况密切关联的指标体系，综合测算政府采购“市场开放度”，初步衡量GPA参加方“本土偏好”程度，为定量评估GPA协议的有效性提供数据支撑。

根据GPA协议规定，GPA开放规模是通过GPA谈判确定的GPA参加方政府采购总体市场中受GPA协议管辖的采购市场规模，由门槛价、开放实体、开放项目和例外排除四类要素共同划定。原则上，其他GPA参加方供应商均可参与竞争GPA开放规模，但在实践中，除了GPA规则符合性措施之外，“本土偏好”等隐秘性歧视措施也影响政府采购市场开放情况，致使其他GPA参加方可参与竞争的市场远远小于GPA开放规模，故GPA谈判所形成的GPA开放规模仅为名义上的开放规模。

实践经验表明，GPA参加方采购市场的实际开放情况重点取决于两层面因素：一是GPA参加方的本土偏好，由多种因素造成，比如国内政策环境、信息透明度、采购时效性、采购标的物性质等，GPA参加方本土偏好程度与市场开放度呈反相关关系，本土偏好越严重，市场开放度越低；二是国内外供应商的竞争程度，GPA参加方供应商的竞争力与市场开放度呈反相关关系，本土供应商竞争力越强，国外供应商获得合同的机会越小。

从宏观和微观两个角度来看，政府采购市场开放度可通过名义开放度和实际开放度两类指标来表征，名义开放度次级指标包括门槛价、开放实体、开放项目和例外排除，实际开放度次级指标包括本土偏好和供应商竞争力（如图1所示）。就对国外供应商的影响而言，实际开放度更具有考察意义。

图1GPA参加方政府采购市场开放度指标

3.1 名义开放度

名义开放度是指GPA参加方的开放规模与GPA 参加方政府采购总体规模的比值，是GPA参加方通过谈判确定的名义上的对外开放程度，体现国外供应商的准入程度。名义开放度可从市场准入角度反映GPA参加方的“本土偏好”，名义开放度较低表明GPA参加方设置的市场准入门槛较高，国外供应商参与竞争的机会较少，意味着“本土偏好”较明显。名义开放度可通过下述公式测算：名义开放度=GPA开放规模/政府采购总体规模×100%

结合分析结果的可参考性和原始数据的可获得性，本文选取欧盟、韩国和中国台湾为研究对象，对其可获得的最新的4年采购数据进行整理、统计和分析。

通过对欧盟2005至2008年的采购数据进行统计分析，并对欧盟GPA开放规模占GDP的比例进行测算，结果表明，2005至2008年，欧盟采购市场名义开放度最高为13.99%，最低为9.23%，4年平均值为11.57% （如图2所示）。

图2 欧盟2005至2008年政府采购市场名义开放度（单位：亿欧元）

2002至2005年，韩国采购市场名义开放度最高为57.23%，最低为42.98%，4年平均值为51.23%（如图3所示）。

图3 韩国2002至2005年政府采购市场名义开放度（单位：亿韩元）

2009至2012年，中国台湾采购市场名义开放度最高为80.18%，最低为67.88%，4年平均值为74.76%，GPA开放规模占中国台湾GDP的比例平均为1.88% （如图4所示）。

图4 中国台湾2009至2012年政府采购市场名义开放度（单位：亿台币）

3.2 实际开放度

实际开放度是指国外供应商从GPA参加方获得的采购规模与GPA参加方开放规模的比值，体现GPA 开放规模中实际被国外供应商获得的采购规模所占的比例。实际开放度可从国外供应商实际获得份额角度反映GPA参加方“本土偏好”的程度，实际开放度越低，国外供应商实际获得的份额越少，GPA参加方“本土偏好”越明显。实际开放度可通过如下公式测算：实际开放度=国外供应商获得的采购规模/GPA 开放规模×100%

欧盟2005年至2007年政府采购市场实际开放度分别为3.18%、1.85%和3.77%，实际开放度均值为3.14%，这说明欧盟GPA开放规模中仅有3.14%左右的份额由国外供应商获得。通过对2007年相关数据进一步分析得知，在国外供应商获得的3.77%份额中，99%以上都由美国、瑞士、加拿大等5个GPA参加方的供应商获得（如图5所示）。

图5 2005至2007年欧盟采购市场实际开放度（单位：亿欧元）

韩国2002年至2004年货物采购市场的实际开放度分别为6.26%、12.06%和21.32%，实际开放度均值为13.21%，且实际开放度有逐年上升之势。以20 0 4 年数据为例，81.41%的份额由美国、荷兰、德国等5个GPA参加方的供应商获得（如图6所示）。

图6 2002至2004年韩国货物采购市场实际开放度（单位：亿韩元）

中国台湾2009年至2011年采购市场实际开放度分别为7.12%、19.97%和37.59%，均值为21.56%，呈逐年上升之势。以2011年数据为例，由国外供应商获得的37.59%份额中，90%由美国、欧盟、日本的供应商获得（如图7所示）。

图7 2009至2011年中国台湾采购市场实际开放度（单位：亿台币）

4.1 政府采购市场开放度比较

从欧盟、韩国和中国台湾的统计结果来看，关于名义开放度，韩国和中国台湾的名义开放度均超过50%，远远高于欧盟的11.57%，这意味着，单从市场准入这一角度看，欧盟就比韩国、中国台湾的门槛要高很多，国外供应商可参与欧盟采购市场的机会要少很多，故欧盟的“本土偏好”程度最明显，韩国“本土偏好”程度其次，中国台湾“本土偏好”程度最弱。名义开放度与GPA出价谈判密切相关，弹性的谈判机制决定了GPA参加方之间名义开放度存在差异。欧盟是第一批GPA参加方，欧盟与美国等第一批GPA参加方先行制定了相应的谈判规则，韩国和中国台湾这些后续申请加入的国家或地区，只能在欧盟、美国等GPA参加方设置的框架下出价，出价范围和规模只有达到了欧盟、美国等GPA参加方的期望后，才能成为GPA的参加方。本文数据分析结果也定量地反映出欧盟相对于韩国、中国台湾的“先发优势”，故欧盟的名义开放度会远远低于韩国和中国台湾。

关于实际开放度，欧盟实际开放度最低，均值仅为3.14%，韩国实际开放度均值为13.21%，中国台湾实际开放度最高，达到了21.56%，这意味着在实际采购活动中，其他GPA参加方供应商从欧盟获得的采购规模仅占欧盟开放规模的3.14%，欧盟接近97%的份额被欧盟本土供应商获得，韩国和中国台湾的实际开放程度高于欧盟。排除其他GPA参加方供应商与本土供应商之间的竞争力差别因素后，实际开放度就从国外实际获得份额的角度反映出，欧盟“本土偏好” 最为明显，其次是韩国，中国台湾“本土偏好”最弱。通过对欧盟、韩国和中国台湾的数据进一步挖掘分析可知，在国外供应商实际获得的市场份额中，90% 以上都被少数几个GPA参加方获得。例如，欧盟被国外供应商获得的3.14%的份额中，99%以上都由美国、瑞士、加拿大等5个GPA参加方的供应商获得。这进一步说明，除了“本土偏好”之外，国外供应商的分布也存在一定的区域性特征。

4.2 对GPA有效性的评估

政府采购市场开放度一方面可反映GPA参加方政府采购市场的开放情况，帮助其他GPA参加方评估或潜在GPA参加方评估，另一方面可从定量角度反映GPA的有效性，市场开放度高表明GPA对促进市场开放越有效，反之，则表明GPA对促进市场开放的作用越小或未达到预期效果。前期已有其他证据表明GPA有效性并未达到预期：GPA参加方在GPA之外签署的双边优惠贸易协议越来越多。关于GPA有效性的质疑加快了优惠贸易协议（PTA）采购规则的形成，很多PTA明确禁止歧视国外供应商的作法。迄今为止，有超过40个P TA规定了明确的采购规则，签约方根据这些规则承诺向其他优惠贸易协议成员开放采购市场。自2000年起，生效协议就已经超过一半。这些优惠贸易协议明确禁止公共采购的歧视形式，例如：因北美自由贸易协议（NAFTA）采购章节规定，加拿大和墨西哥双方可不受美国“购买国货”相关规则条款约束。同时，相关协议能够禁止价格歧视（即：选择价格更高的国内投标，而放弃价格更低但相同的国外投标）、本土偏好的一系列其他歧视做法。

本文统计数据从定量角度印证了GPA有效性并未达到预期的结论，与上述定性依据形成呼应。GPA 规则实际发挥的作用体现在促成欧盟3.14%的GPA出价规模实际性开放，促成韩国13.21%的GPA出价规模实际性开放，促成中国台湾21.56%的GPA出价规模实际性开放，这与名义上承诺开放的份额存在较大悬殊，说明GPA规则在实际中对促进政府采购市场开放的作用并不理想。通过扩大分析样本的范围可发现，GPA规则对欧盟等第一批加入GPA的参加方的约束力要明显弱于韩国、中国台湾等后加入GPA的参加方。

政府采购市场开放度从定量角度反映了GPA参加方的“本土偏好”程度，一定意义上反映出GPA的有效性是否达到预期。数据表明GPA对促进政府采购市场开放并未取得预期效果，且GPA规则对先加入GPA的参加方的约束力要远远小于对后加入GPA 的参加方的约束力。未来如何提高GPA规则的有效性是影响GPA可持续发展的关键问题，而剖析影响GPA有效性的因素是首要任务。“本土偏好”是影响GPA有效性的核心因素之一，前文提到，“本土偏好” 受到诸多因素影响，如GPA参加方的信息公开程度，OECD统计数据表明，欧盟成员国在OJEU上公开的采购活动比例并没有想象中那么高，德国和荷兰仅有7%的采购活动在欧盟官报上进行了公开，也就意味着90%以上的采购活动并未在欧盟官报上公开，信息公开程度最高的爱沙尼亚也只有45%的采购活动在欧盟官报上进行了公开。而增强信息透明度是可通过强化GPA参加方信息公开义务实现的，这说明通过改善信息透明等“本土偏好”因素，是可以进一步提升GPA有效性的。

我国加入GPA迫在眉睫，GPA参加方政府采购市场开放度除了对衡量“本土偏好”、评估GPA有效性有支撑意义外，对我国出价谈判也具有一定的参考价值。开放规模对等是GPA谈判焦点，GPA参加方采购市场开放度可作为我国出价谈判时测算规模对等的依据之一。鉴于GPA有效性在未来的提升程度有待考量，建议我国在积极筹备加入GPA协议的过程中， 重视与欧盟、美国、韩国、日本等建立双边优惠贸易协议，在优惠贸易协议中进一步对开放双方政府采购市场进一步约束。

张晓瑞：中国标准化研究院，工程师，主要研究方向为缺陷产品管理、政府采购等。

[1] Anirudh Shingal, Estimating market access in non-GPA countries: A suggested methodology. June 2016.

[2] Andrés Álvarez-Fernández, Peter Brandstrup. The access of third countries to the European Union's public procurement market.

[3] European Communities (2009). Statistical Reports 1996-2006 on Public Procurement According to Article XIX:5 of the Agreement on Government Procurement, Communication from the European Communities, GPA/101, dated 10 July 2009, available at www.wto.org.

[4] 宋雅琴.世贸组织《政府采购协议》有效性研究.公共管理评论（第十卷）.