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编者按：
2021年，北大法宝与浙江省人大法工委合作开发了立法智能辅助系统，在浙江省人大法工委前期探索的基础上，首次将立法全流程与智能起草、智能比对等智能应用技术结合起来，推动智能技术赋能地方立法迈上新台阶。时任浙江省人大法制委员会主任委员、法工委主任的丁祖年在系统研发前后作了很多重要指导，既有结合浙江省实际立法情况的具体指导，也有他对于我国人工智能辅助全过程立法的前瞻思考。几年过去，丁祖年主任和粟丹教授对该问题又有了新研究，特推送此文，感谢丁主任在智能技术辅助地方立法作出的贡献！
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北大法宝智能立法平台
本文来源：北大法宝法学期刊库
《
数字法治
》2024年第6期
内容提要：
20世纪90年代立法辅助起草系统被开发应用以来，全球立法工作的数字化转型已历经了电子议会、数字化公众参与、智能立法等阶段。当前，我国地方立法工作面临民主化、科学化、合法性及立法效率提升的多重挑战。数字技术以其方便公众参与、高效利用信息资源、精准识别问题、优化解决方案、提高立法效率、规范立法行为等优势，助推了地方立法的高质量发展。浙江省立法工作的数字化转型经历了建立法律法规数据库、引入办公OA系统并开发地方立法网站、开发立法工作系统、开发规范性文件备案审查系统、建立集成式智能立法系统五个阶段。虽然技术提升了立法的质量和效率，但随着数字技术的深入应用，立法与技术之间的矛盾与不协调性也日益凸显。未来应从以下五方面来优化数字技术赋能地方立法的路径：一是明确数字技术在立法活动中的角色定位；二是提升地方立法工作者的数字素养；三是确立数字赋能地方立法的场景和方向；四是加强立法数字基础设施建设；五是加强地方立法的基础理论研究与数字技术应用产品的开发利用。
关键词：
数字技术 全过程人民民主 地方立法工作 数字素养 数字平台
作者：
丁祖年，
浙江省人大法制委员会原主任委员，
中国法学会立法学研究会副会长，
浙江省法学会副会长；
粟丹，
浙江工业大学法学院、浙江工业大学
地方立法研究院副教授。
目次
一、立法活动数字化转型的起源与发展
二、新形势下地方立法面临的挑战与数字技术的潜在价值
三、数字技术赋能地方立法工作的探索实践
四、提升数字技术赋能地方立法效益的路径
五、结语
数字化浪潮正以前所未有的速度席卷全球，成为推动社会变革的重要力量。这一波浪潮不仅重塑了经济结构、促进了人力资本的发展和经济现代化，而且重构了一个全新的“信息空间（Cyberspace）—物理世界（Physical World）—人类社会（Human Society）”三元交互空间，即CPH空间。在这个数字技术深度嵌入的全新社会中，国家和公共机构的运作模式、传统的人际和社会互动方式都在经历着数字化转型。立法工作作为法治运行的首要环节，也面临着数字化的深刻挑战。新兴的数字交流空间逐渐取代了传统的互动模式，现代通信技术的应用极大地压缩了法律流程的时空界限。这些转变要求立法者提升自身的立法能力与数字素养，以有效应对新技术带来的挑战与机遇。
尽管我国数字法治的研究在智慧司法与数字政府治理等领域已取得显著进展，但立法工作的数字化转型，尤其是地方立法工作的数字化实践，较少受到关注。立法学领域内的数字技术研究也多集中于数字人大建设、技术赋能全过程人民民主等全局性、一般性问题，缺乏聚焦技术应用过程中的立法者及其立法行为的精细化研究。这种研究视角的局限性，导致地方立法者虽有意拥抱数字技术，却因缺乏统一的认识和明确的路径而无所适从。鉴于此，本文拟结合浙江省的探索实践，深入剖析数字技术给地方立法带来的挑战与机遇，寻找数字技术赋能地方立法的有效路径，以期为我国地方立法机关的数字化转型及智能立法平台构建提供参考与启示。
立法本质上是一种信息输入、处理和输出的决策过程。数字技术的核心在于将信息转化为数据，这些数据在计算机系统中易于存储、操作和传输。因此，立法工作的数字化转型是技术发展的必然产物。纵观国内外立法工作的数字化转型，无不受到信息技术发展的深刻影响。
（一）域外立法数字化转型的发展历程
西方立法机关的数字化转型，可追溯至计算机技术早期应用的20世纪六七十年代，那时各国的主要目的是提升立法机关工作效率和改进信息管理。信息技术真正深入立法领域的实践始于20世纪八九十年代，此后经历了四个关键发展阶段。
1.立法辅助起草系统阶段
20世纪90年代，随着计算机技术、互联网和信息通信技术的发展，数字技术开始被立法机关引入。这个阶段的代表性事件是立法信息学的兴起与荷兰LEDA系统的开发。立法信息学（Legimatics）作为一门新兴学科首先在欧洲兴起，旨在运用信息学方法推进立法起草工作。立法信息学主要是通过计算机系统辅助解决立法问题，分为信息导向方法与人工智能方法两个具体的方向。信息导向方法是将法律问题的解决视为信息处理问题，计算机系统通过提供准确信息，辅助用户处理特定问题；人工智能方法则是将法律问题的解决视为知识推理过程，计算机系统提供必要的知识和数据模型，以部分自动化的方式解决法律问题。荷兰LEDA系统全称是Legislative Design and Advisory，即“立法设计与咨询系统”，它是为了辅助荷兰法律起草者而设计的，旨在便捷查询《荷兰条例制定指南》，并通过互动起草清单指导用户，确保草案满足某些重要的起草要求。荷兰的LEDA系统代表了立法信息学领域的一个创新应用，它通过结合信息技术和人工智能方法，为法律起草者提供了一个有用的工具，以支持立法过程中的信息处理和知识推理。
2.电子议会阶段
21世纪以来，立法活动的数字化转型进入快速发展阶段，其中最为典型的代表是电子议会的出现。电子议会（E－Parliament）是利用数字技术优化工作流程、增强透明度、提升效率并促进公民参与的议会形式。这一概念起源于20世纪末，当时计算机技术和互联网开始被引入立法活动以提高法案编写的效率。进入21世纪，随着互联网的普及，议会开始在线公开立法信息，从而提升立法过程的透明度。目前，世界上大部分国家进行了议会数字化转型。例如，瑞典议会通过在线提交立法建议来提高公民的参与度。同时，规定议员和工作人员必须定期接受数字技能培训，以确保他们能有效地使用技术资源。英国议会开发了在线立法跟踪系统以帮助公众了解实时立法进程。同时，英国议员们通常配有专属的技术支持团队，以帮助他们更有效地使用英国议会网站。近几年，随着技术的不断发展，英国议会还利用移动互联网和元宇宙等技术来扩大议会的影响力。俄罗斯议会引入了法律科技（Law Tech）项目，通过现代信息技术来实现各种法律服务和流程的自动化。同时，俄罗斯的“数字经济”国家计划也特别强调法律语言数字化的重要性，以支持法规制定的自动化。
3.数字化公众参与阶段
2010年以来，随着社交媒体在西方国家的兴起，立法者得以与公众进行更直接的沟通，社交媒体上的公众舆论也开始对立法活动产生影响。此外，智能手机的普及推动了移动立法应用程序的开发，这些应用程序使公众能够更方便地获取立法信息并参与立法活动。在此阶段，各国公众参与立法的数字化模式如雨后春笋般涌现，如美国的“What's the Point？”项目和“Crunch Gov”项目以及冰岛推出的在线立法平台等。“What's the Point？”是美国马萨诸塞州议会推出的项目，其通过互动游戏的方式来提高公民对环境教育政策和总体规划的兴趣及参与度。“Crunch Gov”是由美国Tech Crunch公司推出的在线平台，旨在通过政治排行榜、立法数据库和公共标记工具，鼓励公民参与相关政策的分析和讨论。这个项目通过提供工具和平台，不仅提高了公众对立法过程的认识，还促使他们主动参与政策制定，从而推动了立法过程的透明度和民主性。2011年冰岛推出的在线立法平台，在其宪法制定过程中发挥了作用，公众通过在线立法平台参与了宪法草案的起草，直接对法律草案提出意见和建议，推进了立法过程的开放性和透明度。
4.智能立法阶段
2013年至今，随着大数据分析和人工智能技术在立法活动中的应用日益广泛，各国开始进入数字化、网络化及信息化的全面智能立法时代。尤其是受2020年新冠疫情影响，许多国家日益重视远程立法活动，这不仅确保了立法活动的连续性，也为智能立法模式创新提供了更多的实践机会。如德国的E－Legislation项目，该项目是2016年德国议会开发的立法技术项目，目的是通过建立一个统一的信息技术基础设施来简化联邦立法程序。该项目寻求连接联邦政府、联邦议院、联邦参议院、调解委员会和联邦总统府的立法工作，克服他们之间存在的数字隔阂，致力于创造一个电子化和可互操作的立法环境。为了促进立法文本在不同阶段的高效处理和传递，项目还特别开发了LegalDocML.de数据标准。这一标准以机器可读的格式捕捉立法文本的正式法律结构和组成，确保了立法文本在整个立法过程中的一致性和可操作性，成为数字化立法的基石。斯洛文尼亚通过法律法规登记册（Register Predpisov）、模块化数字电子文件准备平台（MOPED）及文档管理系统（IPP）三种方式来实现智能立法。法律法规登记册负责收集立法数据，并为每个草案分配唯一识别码，从而实现从起草到公布的全程追踪；模块化数字电子文件准备平台集数据管理、起草及电子文件准备于一体，提升了立法工作的效率与透明度；文档管理系统通过集成化通信文档系统来管理立法流程，并与电子民主（eDemocracy）门户相结合，为公众参与提供了数字化渠道，全面推进了立法过程的数字化和民主化。
（二）我国立法工作的数字化转型
同西方国家一样，我国立法机关的立法工作数字化转型也经历了起步、发展、深化、成熟及创新应用几个阶段。1983年，龚祥瑞、李克强在《法学杂志》中提出法律工作的计算机化，预见到信息大爆炸对社会交往和法律实践的影响，并强调了计算机在处理法律信息方面的优势。起步阶段的数字化转型主要通过引入计算机和局域网，实现了办公自动化和电子档案管理。随着移动互联网和社交媒体的崛起，全国人大进一步加强了与公众的互动，中国人大网的建立让公众能够实时了解并参与立法进程，标志着公众参与度的提升和透明度的增强。2016年以来，随着大数据和人工智能技术的应用，全国人大及地方立法机关开始探索智慧立法系统建设，推进立法智能化。2019年，在全国人大常委会法工委指导下，中央党校（国家行政学院）科研部、中国政法大学和西南政法大学联合举办国家高端智库论坛——“互联网、大数据、人工智能融入和推动科学立法、民主立法、依法立法”论坛，推动了立法数字化的学术研究。2021年，全国人大正式运行国家法律法规数据库。这一数据库是法律法规数据的“国家库”“基础库”，对增强立法工作的公开性和透明度发挥了重要作用。
二、新形势下地方立法面临的挑战与数字技术的潜在价值
（一）新形势下地方立法面临全方位挑战
2010年形成中国特色社会主义法律体系的立法工作目标如期完成以来，我国立法进入了新阶段，立法任务更重、立法难度更大、立法要求更高、立法节奏更快成为新常态，给地方立法工作带来新挑战。
1.地方立法民主化的要求更高、难度更大
我国是人民当家做主的社会主义国家，这种国家性质决定了立法过程必须充分发扬社会主义民主，通过健全的民主程序来形成人民共同意志，贯彻以人民为中心的立法理念，实现立法为了人民、依靠人民。进入新时代，以习近平同志为核心的党中央适应扩大人民民主、促进经济社会发展的新要求，积极稳妥推进政治体制改革，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主，提出了全过程人民民主的重大理念和要求。2023年修正的《立法法》把“全过程人民民主”确立为立法工作的基本原则之一。这些理念和要求对地方立法民主化提出了更高的要求。民主立法的内涵包含两个方面：一是依靠人民立法，即立法过程中人民群众全过程、真实、有效地参与，对立法行为和立法内容能充分表达意见和建议；二是为了人民立法，即立法项目的选择和具体内容的确定要充分、科学、理性地协调、平衡、整合人民群众的不同利益诉求，使人民群众的利益和意志得到全面、准确、有效的反映和体现。随着人民群众参与立法意识的日益增强、人民群众立法意愿的多样化和复杂化，立法民主化的提升难度日益加大。这种难度主要表现在两个方面：一是日益庞大多样的参与立法的民众如何获得更加广泛、公平、便捷的表达意见机会？二是日趋复杂的意见建议，如何得到更加准确有效的归集、识别、协调、平衡和确认？实践中，各级各地立法机关作出了很大努力，包括探索创新机制。
2.地方立法科学化的要求更高、难度更大
科学立法的核心在于合规律性和有效性，即法律是否反映客观规律、是否能够解决实际问题。具体来说，立法选项和具体规范设计要符合事物的客观规律，使所制定的法律法规能具有更强的针对性、可行性和可操作性，有更优的成本效益。科学立法的实现主要取决于立法者的科学知识和思维能力，以及由此形成的对社会发展的洞见与远见。当前社会发展越来越快，也越来越复杂。一方面，新知识新技术不断形成，新行业新形态不断出现；另一方面，社会关系也日益多样复杂，新理念新价值观不断凸显。立法的科学性更加依赖于立法者掌握的相关知识的深度和广度、把握社会现状及其发展规律的深度和精准度，以及统筹协调各方面关系的能力与多方案比较选择能力，等等。当前，立法者在掌握信息、处理数据的效率和能力、立法活动和结果的规范性和稳定性等方面，皆有待进一步提高。
3.地方立法合法性的要求更高、难度更大
合法性标准是衡量地方立法质量的底线标准，是“依法立法”原则对地方立法的要求，旨在确保地方立法的合法性和国家法制的统一性。从立法过程讲，合法性标准要求地方立法机关不得越权立法；从立法结果讲，合法性标准要求地方立法不得与宪法、法律、行政法规相抵触，设区的市、自治州的立法不得与所属省、自治区的地方性法规相抵触。新时代党中央全面实施宪法、维护宪法权威和尊严，对地方立法机关依法立法提出了更加严格的要求。地方立法要实现与上位法的不抵触，需要立法者对上位法的具体规定、基本原则和精神能够全面无漏地了解掌握、精准无误地理解把握。同时，随着上位法的数量和调整范围越来越丰富全面，法律关系越来越多样复杂化，对立法者的精力、时间以及审查能力也提出了更高要求。
4.地方立法效率的提升难度加大
党的十八大以来，我国改革发展的步伐更大，范围更广，节奏更快。“重大改革必须于法有据”这一要求意味着重大改革的推进必须建立在坚实的法律基础之上，立法工作的进度和效率成为社会各界关注的焦点。党的二十大更是明确指出，要增强立法的时效性。在立法难度不断增大、立法质量要求日益提高的现实挑战下，立法机构面临着双重压力：一方面，需要及时响应改革发展的需求，确保立法工作与时代发展同频共振；另一方面，又必须维护立法的质量，防止因追求速度而牺牲立法的品质。
（二）数字技术应用于地方立法的优势
数字技术的发展，特别是各种应用场景的拓展，为新形势下地方立法高质量发展提供了方案，推动了地方立法质量和效率的提升。
1.多方参与的便捷性
数字技术极大地简化了公众参与立法的流程，为多方参与立法活动提供了前所未有的便捷性，显著提升了立法的民主性和透明度。如学者所言，数字技术赋能民主主体全方位覆盖，强化了民主运行的动力支持；数字技术赋能民主环节全链条运转，完善了民主运行的过程支撑；数字技术赋能民主场域全时空延展，构建了民主运行的环境支托。首先，数字民主提高了公众参与的广泛性和便捷性。公众可以利用各种电子通信工具参与并监督立法机关的立法行为。这不仅促进了公众的参与，还通过提供更丰富的信息资源和更广阔的讨论空间，提升了政治透明度和公众意见表达的深度及质量。其次，数字平台增强了民意收集的广泛性和代表性。数字平台的互动特性使得立法机构能够及时、全面地收集社会各界的反馈。如《浙江省安全生产条例（修订草案）》通过数字化应用收到各方反馈意见1.3万余条，更好地体现了民意和集中了民智。最后，数字技术丰富了公众参与立法的形式和手段。如浙江省杭州市利用增强现实（AR）和虚拟现实（VR）等技术，在全省首家全过程人民民主实践中心——杭州市全过程人民民主实践中心（杭州市人大代表联络总站）提供沉浸式立法体验。这种创新的参与方式不仅提高了公众的参与度，也增强了公众对立法过程和结果的认同感与满意度。此外，数字技术也为人大代表和专家等更便捷、有效地参与立法提供了更好的条件。
2.信息资源利用的有效性
立法需要充分利用各类信息资源，包括国家法律法规、政策、各地立法经验、相关领域的真实状况和科学知识、社会舆情以及各方意见建议等。资源利用的有效性是高质量立法的关键。为了确保立法的精准性和实效性，必须充分挖掘和利用各类信息资源。数字技术在提升立法资源利用方面具有以下显著优势：首先，信息资源的广泛收集。数字技术为立法机构提供了强大的信息收集能力。通过大数据技术，可以系统地收集国家法律法规政策、地方立法经验、社会现状、科学知识和社会舆情等多方面的信息，为立法工作提供全面的数据支持。其次，信息资源的高效处理。人工智能技术的应用，使得立法过程中的信息处理变得更加高效。数据挖掘和分析技术能够从海量数据中提炼出规律和趋势，为立法决策提供科学依据。再次，法律知识图谱的构建。人工智能通过分析结构性文本、数据和非结构性数据，运用规则主导型模式、案例主导型模式和本体论方法，能够构建出新的法律知识图谱，为立法提供更为丰富的知识储备和决策支持。最后，信息资源的共享与整合。数字化技术通过建立立法信息平台或在线合作平台，实现了信息资源的共享和整合。这不仅避免了信息孤岛现象，而且促进了立法机关之间的协同合作，提高了信息资源的利用效率和价值。立法决策要充分运用大数据，帮助了解和驾驭实际情况，经过充分论证，做好“定量”分析和“定性”判断。只有建立在“定量”基础上的“定性”，才更具合理性和说服力，真正让群众信服。
3.问题发现的精准性
问题发现是地方立法选题精准的重要保障，而数字技术可以大大提高问题发现的精准性。首先，实时监测社会热点。随着互联网和社交媒体的普及，立法者可以通过实时数字技术捕捉社会热点问题和公众关切，进而更准确地识别立法需求。这些技术不仅帮助立法者紧跟社会动态，还能及时调整立法方向，更好地满足公众的需求和期待。其次，早期预警与预测分析。除了实时监测社会情况，人工智能的应用也为问题发现提供了新的可能性。利用人工智能的预测分析能力，立法者可以对潜在的社会问题进行早期预警，提前制定相应的立法方案，从而有效应对未来可能出现的挑战。最后，深入分析社会现状。通过分析大数据和模型设计，人工智能可以帮助立法者更全面、更深入地了解社会现状，识别潜在问题的根源和发展趋势，为科学有效地立法提供重要参考。
4.解决方案的最优性
解决方案是法律文本的核心条款，大数据分析和人工智能系统为优化立法解决方案提供了多种工具和方法，其中模拟仿真、数据分析和预测模型尤为关键。首先，模拟仿真技术是通过建立复杂系统的计算机模型，模拟其行为和演化过程，预测可能结果或评估决策效果的综合方法。立法者可以运用模拟仿真技术来预演不同的立法方案。这种技术允许在虚拟环境中测试法律草案，评估其可能产生的社会、经济和环境影响。通过这种方式，立法者能够全面深入地了解每个方案的潜在影响，及时发现并解决潜在问题，从而提高立法的合理性和有效性。其次，大数据分析为立法者提供了一种强大的工具，用以分析历史数据和趋势，预测立法方案的可能结果。这种分析帮助立法者更准确地评估不同方案的风险和收益，使他们能更有针对性地选择最优的立法路径。最后，预测模型通过分析大量变量和数据，提供关于不同立法选择的可能后果，从而辅助立法者作出更加科学的决策。预测模型可以帮助立法者预测立法对特定领域或整个社会的长远影响。可见，数字技术极大地优化了立法解决方案的探索过程，技术应用不仅提高了立法的前瞻性和适应性，还有助于降低立法风险，确保法律制度更加公正和有效。
5.效率提升的显著性
人工智能在立法工作中的广泛应用，可以大大提高立法效率。如学者所言，在我国地方立法机构人才短缺的背景下，引入人工智能技术进行辅助立法具有重要的现实意义。人工智能可以提供及时、准确、有益、有效的辅助。首先，人工智能可以自动化处理大量的常规性工作，如文档整理、格式审查、术语校对等，从而在很大程度上减轻立法者的负担，释放了他们的时间和精力，让他们能更专注于更具创造性的任务。这种效率提升不仅带来了明显的成本节约，同时大大加快了立法进程。其次，人工智能可以帮助立法者更快地处理和分析信息，更及时地作出决策和调整，使立法工作更加灵活高效。最后，人工智能还可以通过自动化的方式提高立法工作的准确性和一致性。人工智能系统具有高度的精确性和稳定性，可以避免人为错误和偏差的发生，保证立法工作的质量和可靠性。未来，基于自然语言处理和机器学习的智能算法可以实现更复杂的任务自动化，如对法律文本进行自动化分析和处理，辅助立法者更好地理解和应对复杂的法律问题。
6.立法行为的规范性
数字技术的应用可以辅助立法者进一步规范其立法行为。首先，自动化检查与校验。数字技术通过自动化流程，确保立法过程中的每一个步骤都严格遵守法律程序和标准。智能系统可以自动识别文档中的错误或不符合规范的内容，并实施修正或发出提醒，从而辅助立法工作者提高立法文本的准确性和规范性。其次，全程记录与追踪。依托电子化文档管理系统和数据存储技术，数字技术实现了对立法过程的全程记录和追踪。这不仅有助于监督立法行为的合法性和规范性，还提升了立法的透明度和公信力，让公众能够更清晰地了解立法的进展和成果。再次，数据监控与分析。数字技术提供了实时数据监控和分析功能，使立法者能及时发现并纠正立法过程中的问题和漏洞。这种实时监控有助于进一步加强立法行为的规范性和稳定性。最后，风险识别与预防。通过对立法过程的数据进行深入分析和挖掘，数字技术能够帮助立法者识别潜在的风险因素和问题点。这种前瞻性的分析使得立法者能提前采取预防措施，最大限度降低立法风险。
（一）浙江省的探索实践
近年来，各地都在开展数字技术赋能地方立法工作的探索实践。浙江省作为习近平法治思想的重要发源地和数字经济发展的先行省份，很早就开始尝试利用数字技术来提升地方立法的科学化和民主化水平，其立法工作的数字化转型探索在全国具有代表性，经历了五个重要的发展阶段。
