【民银研究】中央经济工作会议的十大关注点

文 丨温彬 王静文等

中 央经济工 作会议于12月11日至12日在 京召开。在研判当前形势基础上，会议提出要“实施更加积极有为的宏观政策”，财政政策和货币政策基调均据此作了调整。会议将“三个保持一个促进”作为明年的发展目标，并对重点工作做了部署安排。

一、形势研判与目标

今年是实现“十四五”规划目标任务的关键一年。中央“沉着应变、综合施策”，特别是9月下旬以来，中央在原有存量政策的基础上，实施了一揽子增量政策。随着政策效应持续释放， “经济运行总体平稳、稳中有进，全年经济社会发展主要目标任务即将顺利完成”。

在肯定成绩的同时，会议也指出 “当前外部环境变化带来的不利影响加深，我国经济运行仍面临不少困难和挑战，主要是国内需求不足，部分企业生产经营困难，群众就业增收面临压力，风险隐患仍然较多” 。

中央要求 “要正视困难，坚定信心，努力把各方面积极因素转化为发展实际”， 并 提出了明年经济社会发展的目标，即 “明年要保持经济稳定增长，保持就业物价总体稳定，保持国际收支基本平衡，促进居民收入增长和经济增长同步”。

我们认为，明年GDP增长目标预计仍将设置为5.0%左右，既与2035年长期目标相衔接，又可为短期吸纳就业提供经济支撑。而保持国际收支基本平衡与促进居民收入增长，则着眼于应对外部冲击与提振居民消费。

二、政策基调

会议提出， “明年要坚持稳中求进、以进促稳，守正创新、先立后破，系统集成、协同配合” 。与去年会议提出的“稳中求进、以进促稳、先立后破”相比，中央对于明年的经济工作提出了更高要求。

其中，“稳中求进、以进促稳”继续沿用，“守正创新，先立后破”应主要针对改革而言。要在“守正”基础上，突出经济体制改革这个重点，大力推进各方面创新，为中国式现代化提供强大动力和制度保障。

“系统集成、协同配合”应主要针对宏观政策而言，即要打好政策组合拳 。 “ 加强财政、货币、就业、产业、区域、贸易、环保、监管等政策和改革开放举措的协调配合 ”。

会议提出要 “实施更加积极有为的宏观政策” 。与此前的政治局会议一致。财政政策基调调整为“更加积极”，货币政策基调调整为“适度宽松”，较沿用十余年的“积极+稳健”的政策组合要更显积极有为。

此外，12·9政治局会议提出的“ 加强超常规逆周期调节 ”并未出现在中央经济工作会议中，但从各项政策导向来看，已经体现出“超常规”特征。

三、财政政策：更加积极

会议提出 “ 要实施更加积极的财政政策 ”。

“更加积极”的政策取向，意味着明年财政政策将做好“加法”，加大逆周期调节力度。这既是对冲外部环境变化带来的不利影响、提振市场主体信心和预期、持续增强经济内生增长动力的现实需要，也是财政更好发挥国家治理的基础和重要支柱作用的应有之义。

会议明确了四个发力点：

一是提高财政赤字率 。考虑到当前我国全口径政府债务率仅为67.5%，远低于G20和G7国家120%左右的平均水平，尚存在较大举债空间。预计2025年赤字率上调至3.8%，赤字规模比2024年增加1万亿元左右，增加部分继续全部由中央承担，并通过转移支付方式安排给地方使用，地方赤字规模与上年持平。

二是增加发行超长期特别国债，持续支持“两重”项目和“两新”政策实施。 其中，用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设的超长期特别国债规模可能继续按1万亿元安排，与2024年规模持平，从而增强对长期限项目的保障能力；用于支持六大行补充核心一级资本的特别国债规模或为1万亿元，预计可提升六大行核心一级充足率1个百分点左右，以提升六大行经营质效，增强信贷投放能力。

三是增加地方政府专项债券发行使用，扩大投向领域和用作项目资本金范围 。一方面，地方政府需扩大专项债券发行规模补充综合财力，用于置换隐性债务、回收闲置存量土地、收购存量商品房用作保障性住房等。另一方面，“十四五”收官和加快构建现代化基础设施体系要求下，2025年一大批重大工程和重点项目将会陆续开工建设，基建项目新增资金需求仍然较高。

四是优化财政支出结构，提高资金使用效益，更加注重惠民生、促消费、增后劲。 预计财政支出将聚焦民生领域以及供需共同受益、具有乘数效应的民生建设、先进制造、基础设施短板等领域。与此同时，坚持有保有压，党政机关过紧日子，从严控制一般性支出，加强“三公”经费预算管理，努力降低行政运行成本。

四、货币政策：适度宽松

会议提出要“ 实施适度宽松的货币政策 ”。

进入21世纪以来，我国货币政策基调绝大多数时候都是“稳健”，仅在2008年上半年经济过热时改为“从紧”，但随着全球金融危机爆发，2009年-2010年均为“适度宽松”，此后又改为“稳健”。

此次货币政策基调重新调整为“适度宽松”，表明我国的货币政策会根据内外部形势变化适时调整，“宜松则松，宜紧则紧”，这将为明年经济稳定增长和高质量发展营造良好的货币金融环境。

具体来看，适度宽松的货币政策主要体现在如下几个方面：一是本次会议继9•26政治局会议后，再度明确提出要“适时降准降息”，这将有助于降低实体经济综合融资成本，激发市场需求和活力，预计明年降准降息将会择机展开。

二是在流动性方面，会议将去年的“保持流动性合理充裕”调整为“ 保持流动性充裕” ，体现出更直观的宽松意图。

三是强调“ 社会融资规模、货币供应量同经济增长和价格总水平预期目标相匹配 ”，将去年提出的“价格水平预期目标”调整为“价格总水平预期目标”，意味着货币政策继续把促进价格总水平合理回升作为重要考量，以尽快结束GDP平减指数负增长局面。

此外，会议还提到“ 探索拓展中央银行宏观审慎与金融稳定功能 ”。2008年国际金融危机后，加强宏观审慎管理、维持金融稳定成为国际共识，央行对宏观审慎管理政策和金融稳定进行系统性研究，建立了一系列有中国特色的宏观审慎和金融稳定政策工具。

当前我国内外部环境不确定性增多，对央行宏观审慎和金融稳定提出新要求，探索拓展中央银行宏观审慎与金融稳定功能，有助于完善逆周期调节和系统重要性金融机构监管，防范跨市场跨区域跨国境风险传染，牢牢守住不发生系统性金融风险的底线。

五、扩大国内需求

会议提出，“ 大力提振消费，提高投资效益，全方位扩大国内需求 ”。

与去年相比，此次会议将扩大国内需求放在重点工作的第一项，取代了现代化产业体系建设的位次。主因在明年外需不可避免受到冲击的情况下，稳增长还应以扩大内需为主，尤其是消费需求将成为政策支持重点。

消费方面 ，会议提出多项工作：一是实施提振消费专项行动，推动中低收入群体增收减负，提升消费能力、意愿和层级。二是适当提高退休人员基本养老金，提高城乡居民基础养老金，提高城乡居民医保财政补助标准。三是加力扩围实施“两新”政策，创新多元化消费场景，扩大服务消费，促进文化旅游业发展。预计明年用于补贴“两新”的超长期特别国债规模和范围都将会扩大。四是积极发展首发经济、冰雪经济、银发经济。此外，还需要“促进居民收入增长和经济增长同步”“加大保障和改善民生力度”等工作相配合。

投资方面 则侧重于“提高投资收益”。会议提出：一是要以更大力度支持“两重项目”。二是适度增加中央预算内投资，“以政府投资带动社会投资”，预计专项债和超长期特别国债用于项目建设的规模将继续扩大。此外，城市更新等领域也将构成新的投资项目来源。

六、科技与产业

会议提出“ 以科技创新引领新质生产力发展，建设现代化产业体系 ”。 与去年相比，此项工作退居第二位。

面临宏观经济的下行压力，面对美国的科技封锁，必须继续推进高水平科技自立自强，以科技创新引领新质生产力发展，培育壮大新兴产业和未来产业。

在产业发展方面，会议提出“ 要开展人工智能+行动，培育未来产业 ”。人工智能，以及未来制造、未来信息、未来材料、未来能源等未来产业仍然是未来发展重点。

在配套措施方面，既“ 加强国家战略科技力量建设 ”，相关政策将会支持健全新型举国体制，推动重点领域技术创新，实现高水平科技自立自强。同时也要“ 健全多层次金融服务体系，壮大耐心资本，更大力度吸引社会资本参与创业投资 ”，为产业发展提供有效的资金支持。

此外，会议特别提到“ 综合整治内卷式竞争，规范地方政府和企业行为 ”。这是自7•30政治局会议之后官方再次提及“内卷式”竞争。这将有利于保证企业合理利润水平、避免物价持续走低。

七、深化改革

会议将“ 发挥经济体制改革牵引作用 ”作为重点工作的第三项，提出要“ 推动标志性改革举措落地见效” 。

与上年度“深化重点领域改革”的表述相比，本次会议着重强调了“经济体制改革”这一核心牵引因素。

在二十届三中全会部署之后，各项改革将会按照“守正创新、先立后破”的原则展开，为中长期经济稳定发展筑牢基础。具体来看：

一是高质量完成国有企业改革深化提升行动。 与上年度表述相比，本次会议措辞由“深入实施”变为“高质量完成”。一方面要聚焦重点难点，完善中国特色现代公司治理，深化市场化经营机制改革，完善国资国企管理监督体制机制。另一方面要以钉钉子精神抓好改革落实， 抓好工作进度和质量的统筹，充分发挥典型引领、示范带动作用。

二是出台民营经济促进法，开展规范涉企执法专项行动 。与上年度“落实一批举措”的表述相比，本次会议明确将出台相关法律。从进度看，《民营经济促进法》已于2024年10月发布草案征求意见稿。预计将从公平竞争、投资融资促进、科技创新、规范经营、服务保障、权益保护、法律责任等多维度优化民营经济发展环境，有力激活民营经济的活力与创新潜能，推动经济高质量发展。

三是制定全国统一大市场建设指引 。与上年度“加快全国统一大市场建设”的表述相比，本次会议强调要制定“建设指引”，显示中央推动全国统一大市场建设工作落地见效的决心。预计将发布新版市场准入负面清单、建立未来产业投入增长机制、健全促进实体经济与数字经济深度融合的制度、出台健全社会信用体系意见等。

四是统筹推进财税体制改革 。与上年度表述相比，本次会议措辞由“谋划”变为“统筹推进”，我国财税体制改革工作进入新阶段。预计未来将按照三中全会中“增加地方自主财力，拓展地方税源，合理扩大地方政府专项债券支持范围，适当加强中央事权、提高中央财政支出比例”等方面展开。

五是深化资本市场投融资综合改革 。与上年度较为宏观的“落实金融体制改革”表述相比，本次会议着重强调了资本市场改革的重要性。预计相关工作将围绕提升对投资者的服务和回报、严格规范融资行为、强化持续监管、加强投资者保护等方面展开，为促进资本市场良性循环，更好发挥资本市场枢纽功能，推动资本市场规范健康发展发挥关键作用。

八、高水平对外开放

会议提出要“ 扩大高水平对外开放，稳外贸、稳外资” 。

相比上年增加了“稳外贸、稳外资”的表述。“稳”字当头，是对外部严峻形势的精准判断，意味着全力抵御外部冲击是明年对外开放工作的根本要求。

2025年，我国外贸形势面临较大不确定性，故本次会议将“稳外贸”置于“稳外资”之前。特朗普加征关税政策一旦落地，我国出口将迎来大考，宏观经济亦将遭受不小冲击。在内需尚未明显提振的内部形势下，稳外贸的必要性、紧迫性大大提升。稳外资的迫切性亦显著提升，今年1-10月，我国累计实际使用外资56932亿元，同比下降29.8%，已连续17个月处于负增长区间。

明年的重点工作将围绕以下几个方面展开：

一是有序扩大自主开放和单边开放 。自主开放与被动开放、被迫开放相对应，反映了主动扩大开放的意愿，自贸区、自贸港建设便是自主开放的重要实践。扩大单边开放主要针对不发达国家，目的是帮助有关国家更好融入国际市场，实现共同发展。两项主张是我国维护全球开放、包容多边贸易体系的重要举措，有助于全球南方国家深化经贸合作。

二是稳步扩大制度型开放 。制度型开放是高水平对外开放的重要标志，下阶段将以推进加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》和《数字经济伙伴关系协定》为契机，推动重点领域规则、规制、管理、标准等同国际规则更高水平对接，塑造更高水平开放型经济新优势。

三是积极发展服务贸易、绿色贸易、数字贸易 。数字化绿色化是世界经济发展新的重要引擎，也是现阶段我国外贸结构转型升级的重点领域，跨境电商等外贸新业态、“新三样”已成为外贸新的增长点。下阶段将继续深化数字经济和绿色发展国际合作，增强外贸新动能新优势。

四是深化外商投资促进体制机制改革，稳步推进服务业开放 。在外资准入方面，我国已全面取消制造业领域外资准入限制，下阶段的重点工作将是推动电信、互联网、教育、文化、医疗等重点服务业领域有序扩大开放，助力我国产业转型升级。同时，通过建设市场化、法治化、国际化一流营商环境，持续提升对外资的吸引力。

五是推动高质量共建“一带一路”走深走实 。近日，习近平总书记在“1+10”对话会见主要国际经济组织负责人时亦表示，以“钉钉子”精神扎实推进共建“一带一路”，搭建中国和世界共同发展的桥梁。下一步将着力拓展共建“一带一路”合作的深度和广度，深化“硬联通”、“软联通”、“心联通”，继续扩围沿线朋友圈，与沿线国家挖掘更多合作领域。

九、防范化解重点领域风险

防范化解重点领域风险，依旧是本次会议强调的重点工作之一。在人大常委会审议通过12万亿元地方化债“组合拳”后，本次会议可以将焦点更加集中在房地产和中小金融机构两大风险上。

房地产方面，会议仍提出要“ 持续用力推动房地产市场止跌回稳 ”，这与稳定楼市相呼应，其重点仍是要打破负反馈链条，阻断市场下滑，避免房地产市场风险蔓延。一揽子增量政策中提及的“城中村和危旧房改造”要“加力实施”，以“充分释放刚性和改善性住房需求潜力”。

在投资端，要“ 合理控制新增房地产用地供应，盘活存量用地和商办用房，推进处置存量商品房工作 ”，基本上延续了9·26政治局会议“ 严控增量、优化存量、提高质量 ”的导向。

在新模式方面，要“ 推动构建房地产发展新模式，有序搭建相关基础性制度 ”，与去年会议提及的“完善相关基础性制度”相比已经落实到实际推动层面。

对于地方中小金融机构风险，会议则强调要“ 稳妥处置 ”，保持了今年政府工作报告“稳妥推进一些地方的中小金融机构风险处置”的政策延续性。

此外， 稳住股市 一定程度上也可从防风险角度来看待。尽管其作用更多地体现在提振消费、助力融资上，但也可以避免跨市场的风险传递共振。

十、其他工作

本次会议对乡村、区域、绿色、民生四个方面的工作进行了单独部署，是实现“ 不断提高人民生活水平，保持社会和谐稳定 ”目标的重要着力点。

一是“统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴，促进城乡融合发展” 。新型城镇化以推动县域经济发展为核心，县城位于“城尾乡头”，是农业转移人口就近城镇化的重要载体，也是城乡融合发展的关键纽带。大力发展县域经济将是下阶段推进新型城镇化和乡村全面振兴的重要抓手。

二是“加大区域战略实施力度，增强区域发展活力” 。为解决我国区域发展不平衡问题、统筹各区域协调发展，会议提出支持经济大省挑大梁，鼓励其他地区因地制宜，深化东中西东北地区产业协作，大力发展海洋经济和湾区经济。

三是“协同推进降碳减污扩绿增长” 。这是对统筹做好碳达峰碳中和工作提出的明确要求，也是实现“双碳”目标的战略路径和重点任务。下阶段的主要工作包括推动三北工程标志性战役取得重要成果，加快沙戈荒新能源基地建设，建立一批零碳园区，持续深入推进蓝天、碧水、净土保卫战等。

四是“加大保障和改善民生力度” 。习近平总书记指出“抓改革、促发展，归根到底就是为了让人民过上更好的日子”，全力改善民生的过程，也是增加就业、扩大内需、催生新的经济增长点的过程。保障民生的重点工作包括实施就业支持计划，落实好产业就业等帮扶政策，实施医疗卫生强基工程，制定促进生育政策等。

【往期研究】

【民银研究】12·9政治局会议的新动向

【民银研究】9·26政治局会议的十大关注点

【民银研究】7·30政治局会议的十大关注点

【民银研究】二十届三中全会的十大关注点

【民银研究】4·30政治局会议的八大关注点

【民银研究】《政府工作报告》的九大关注点