发展新能源汽车，关键在于打破地方保护主义

记者 ｜林嘉浩

3月5日，全国人大十三届一次会议将在人民大会堂开幕，第十三届全国人大代表、长城汽车总裁王凤英关于新能源汽车方面的相关建议案引起了广泛的关注。

今年，王凤英提出了《关于完善新能源相关法规 促进新能源汽车产业健康快速发展的建议》，主要围绕我国新能源汽车产业发展的现状和问题，呼吁从法规、政策层面构建新能源汽车公平竞争与标准统一的市场环境，理顺整个新能源汽车生态链的发展环境。

其中破除地方保护、取消地方购车补贴成为了提案的重心。“切实落实国务院办公厅《关于加快新能源汽车推广应用的指导意见》等文件的相关精神，清查地方政府设置的不合理的地方准入制度或备案制度，努力构建统一的国内新能源汽车市场，使中国汽车企业能够抓住发展窗口期，进一步增强实力。”

王凤英认为在新能源汽车产业正在从政策驱动向政策与市场双轮驱动的关键时期，我国需要构建公平竞争与标准统一的市场环境，理顺整个新能源汽车生态链的发展环境。

这已经不是王凤英第一次在人大代表会议上提出这一提案了，而其代表的不仅仅是长城汽车，更是很多没有地方性优势的新能源汽车制造商。

明修栈道、暗渡陈仓

新能源的地方性保护来源已久，可谓说是伴随着新能源汽车产业的发展而共同发展。回顾新能源汽车的发展历程。2009年-2013年期间，新能源市场上个人的需求几乎寥寥无几，采购主要是由政府部门主导完成。

当地的政府为防止资金外流，基本上都会购买本地区车企生产的新能源汽车。2014年个人消费市场稍有起色后，新能源市场被认为是具有良好的发展前景，地方政府又采取了购买限制。通过建立不同标准的准入门槛，来保证本地车企的发展或本地区的发展。

通常，新能源的地方性保护形式有4种。首先是通过设置产品、技术目录。地方政府会根据当地新能源车企的技术能力和技术选择，编制推广目录或直接要求零部件组成中必须包含本地企业的产品，从而将外地车企排除在外。

其次强制要求“以投资换市场”要求外地企业必须在当地设立的汽车销售机构，或是在当地建厂，达到增加当地就业和税收的目的。第三点是各地政府之间要求补贴对等交换。最后是补贴申领过程的繁琐、补贴拖欠以及朝令夕改的情况。

其实早在2013年9月，财政部等四部委就已经对地方性保护做出了明确的限制，规定新能源车示范城市推广应用的车辆中外地品牌数量不得低于30%，并且不得设置变相设置障碍限制采购外地品牌车辆。

我们通过2017年Q1-Q3的数据来看。在所有的新能源市场中，以北汽新能源为主场的北京市场销量达到46,021辆，但PHEV的车型占比仅仅只有2%，而作为销量紧随其后的上海市场坐拥上汽集团，新能源汽车销量达到31,154辆，PHEV的占比就达到了68%。而拥有比亚迪的深圳市场，销量第三，为15,187辆，PHEV的占比达到46%。

我们可以发现北京市的新能源汽车推广几乎完全以纯电动汽车为主，而上海市的新能源推广则以插电式混合动力车型为主，兼顾纯电动产品，新能源汽车在中国汽车市场的推广依旧具有鲜明的城市特色。

其实为了打破这一“魔咒”，国家也提出了破冰之计。在今年2月12日，财政部、工信部、科技部和发改委发布的《关于调整完善新能源汽车推广应用财政补贴政策的通知》强调，各地不得采取任何形式的地方保护措施，包括但不限于设置地方目录或备案、限制补贴资金发放、对新能源汽车进行重复检验、要求生产企业在本地设厂、要求整车企业采购本地零部件等措施。各地对列入《车辆生产企业及产品公告》的新能源汽车产品应一视同仁执行免限行、免限购、发放新能源汽车专用号牌等支持措施。

但在2月22日，上海市经济和信息化委员会、上海市新能源汽车推进领导小组办公室发布《关于2018年度上海市鼓励购买和使用新能源汽车相关操作流程的通知》，该文件称“上海市经济和信息化委员会与上海市新能源汽车推进领导小组办公室委托具有资质的第三方专业机构受理新能源汽车生产厂商、进口新能源汽车生产厂商设立或授权的销售公司及其车型申请”。这意味着并不是所有列入《车辆生产企业及产品公告》新能源车型都能在上海本地销售。

为了进入上海市场，比亚迪、吉利等品牌均以建设工厂、研发中心等形式“落户”上海，换得跻身目录的“通行证”。然而，地方保护的不只是上海，北京也对新能源汽车实施地方保护。

“本办法所称新能源汽车是指依法获得许可在中国境内销售的纯电动汽车和燃料电池汽车。”在2月28日北京市科委、经信委、财政局、城管委、交通委发布《北京市推广应用新能源汽车管理办法》。很明显，除了消除之前2015年开始实施的备案制壁垒外，这个定义依然将部分人士所期望的插电式混合动力车型排除在新能源汽车之外。”

虽然中央已有很多制止地方保护主义的规定，但这些规定大多并未明确具体处罚方式和对象，因此约束力不足也导致了明修栈道暗渡陈仓的事件屡屡发生。

先破后立

中汽协常务副会长兼秘书长董扬曾表示，“本来新能源汽车还可以增长的更快，由于个别城市的地方保护主义，作为国家认可的新能源汽车， 插电式混合动力汽车依然无法进入北京、上海这样的重点推广城市，这多少阻碍了新能源汽车的快速发展”。

对于地方政府来说，其往往围绕自身利益进行逻辑推理：其他地区选择不保护，我们保护本地企业就会增进利益;其他地区选择保护，我们不保护就会利益受损。因此无论其他地区如何选择，本地最佳选择就是保护本地企业。

地方政府是推行地方保护主义的主体。为了履行发展地方经济的首要职能，某些地方政府往往陷于狭隘的地方利益观，只考虑自身利益和眼前利益，无法从长远角度看到地方保护主义对本地的危害以及由此引起的其他地区的“报复”。

地方利益和全局利益必然存在一个大小比例关系，但这一比例关系必定是一个动态平衡过程，维护在一个什么样的状态下比较“适度”？这里所追求的是一种“适度状态”，而决非一个简单的量的比例关系。

所以，地方保护出现的根本原因还是出在现行体制的两个基本要素—利益和权力的畸形运行之上，旧的利益和权力机制被打破，而新的符合市场经济运行的要求的利益和权力机制尚未形成。

我国宪法赋予地方人大根据本地区实际情况制订地方性法规的权力，从而确认地方利益的存在和维护的合理性。同样，地方政府在既定界线范围内改变本地区落后面貌，改善本地区居民生活，扩大自己可支配的财力物力都是合理合法的。

但对于“扩大”一词来说，颇有歧义，具体的利益标的能不能扩大？如果可以扩大的话，扩大的方式和手段是否合法？很显然，就我国目前的法制水平来看，尚不能系统、准确地回答该问题。

由于国家基本经济制度的重大改革，在社会朝着市场经济深入发展的过程中，由于利益主体多元化，利益标的多样化，地方利益和全局利益的关系复杂化了，从原来计划经济管理的简单比例关系变为现行的在市场规律作用下的动态平衡关系，而这一动态平衡的适度状态尚无经验认识因而未能从法理上加以认定。

对地方利益的合法范围的界定，也不是一蹴而就的，远未形成系统的、确定的规范，由于历史形成的地域权力和地方政府的身份优势没有这些规范的约束，对其他地域和本地域处于身份劣势的当事人利益的侵害就在所难免了，但这并不是不能改变。

从新能源汽车行业开始，但不仅限制于此，地方政府发展经济的重点应放在为企业跨地区扩张创造良好的氛围并促进企业区域合作上，以产品为核心，扩大市场。地方政府只有在大范围区域内甚至是全球范围内寻找本地的发展方向与思路，并制定出促进企业跨地区合作的政策，才有可能避免地方保护主义。