“看得见的管不了，管得了的看不见”，基层还能怎么管？

底线思维 · 公众号 · 政治 · 2025-01-22 13:16

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刘成良

苏州大学东吴智库研究员、政治与公共管理学院副教授

1月20日，两起曾引发巨大社会关注的案件凶手被执行死刑。一起发生于2024年11月11日晚，广东珠海市香洲区体育中心，凶手樊维秋驾车冲撞行人，造成35人死亡、43人重伤。另一起发生于2024年11月16日无锡工艺职业技术学院，凶手徐加金持刀伤人，共造成8人死亡、17人受伤。

两起案件的执行，告慰了受害者和他们的家属，也再一次彰显了政府推进平安中国建设的决心。

由于此类事件具有突发性、偶然性、公共威胁性等特征，事前干预非常困难。因此，从治理策略来看，做好社会情绪疏导，及时化解矛盾纠纷，避免小过酿成大错非常有必要。这也就意味着，不仅需要公安、司法、信访等部门高度重视，也需要基层政府筑牢社会安全阀的最重要一道防线。特别是临近春节，如何守护社会安定，也成为基层政府面临的重大议题。

基层是防范和化解矛盾的第一道关口

从危机管理的角度来看，许多重大风险，源自基层、孕育在基层，基层是防范风险和化解矛盾的第一道关口。不仅如此，基层的工作方式和方法，也在一定程度上影响着一些事件的走向。如果方法得当，就能够避免小问题转化成为大矛盾，如果方法不当，还有可能会激化矛盾。因此，基层工作最关键的是有会做群众工作的能力。从调研情况来看，这方面相当一些地方存在着不小的短板。

从工作内容来看，基层工作既有一定专业化程度的业务工作，也有较为复杂的群众工作。业务工作一般遵循着科层体制的运作逻辑，有着较为明确的工作内容和考核标准，工作内容也呈现出标准化、规范化、程序化的特征。

而群众工作则需要基层工作人员要走出办公室、走出平台系统，走进群众家中，走进群众心里，不仅要能够把标准化的政策文本转译成为群众听得懂的朴实话语，也要能够处理协调复杂的矛盾冲突，这种工作很难被标准化、程序化。

社会综合治理信息平台并非化解社会矛盾的最优解

就以社会治理工作为例，当前很多地方将工作重心都放置在建设智能化、信息化的社会综合治理平台，或者矛盾调解平台，一方面集成发现社会问题的渠道，将前期开发的电话热线、问政平台、手机App、微信小程序等便于居民反映问题的渠道进行汇总，收集并发现社会中的问题，另一方面重构政府办事流程，针对发现的问题建立起跨部门的协商处理机制，并按一定的流程标准来处理相关问题。除此之外，一些地方还将AI技术应用进社会治理领域中，通过安装摄像头、烟感、智能门磁等传感设备，来感知风险的发生。

社会综合治理信息平台

不可否认，这种基于数字技术发展的社会治理变革有着非常积极的意义，以至于很多地方都将其作为治理现代化的重要标准。但是从解决问题的角度来看，这种社会治理平台建设还是遵循着业务工作的思维，虽然能够较为便捷地方便群众反映问题，并将问题归属到相对清晰的部门，但是本质上还是社会治理的一种被动防御行为。受制于技术发展以及社会治理场景应用的局限性等，社会综合治理平台发挥的实际功效仍然非常有限，并且建设成本非常高昂。

这种解决社会问题的方式，在运行过程中也产生了较为复杂的治理悖论——问题反映渠道越畅通，反映的问题就越多，问题越多就越需要调动更多的行政力量来解决，相较于从技术层面来实现问题反馈渠道和办事流程的优化，相关部门解决问题的能力则很难在短时期内获得明显的增长。除此之外，由于反映问题的成本很低，也出现了很多不合理诉求，加大了部门的工作难度，提升了行政成本。

对于相关部门而言，不仅要逐一核实问题诉求是否属实，还要逐个研判解决办法并回复群众，由于问题的体量实在太大，而部门人员能力有限，而上级部门为了督促下级重视这些治理问题，还设置了诸多完成时限、满意率等考核指标，这些原本初衷很好，但是由于存在着结构性矛盾，很多问题的最终解决效果并不理想，也进一步导致了群众参与效能感的不足。

群众工作能力是基层治理能力的关键所在

由此可见，仅靠业务思维来解决社会治理问题远远不足，还需要注重基层群众工作能力的提升。而群众工作的关键在于基层干部要能够和群众打好交道，明白家长里短的琐事，帮着群众解决实际问题，真正沉得下去，也就自然而然地能够发现问题，而非在平台系统中等着问题的上报和程序化流转，这是当前基层在预防社会安全事件的短板所在。

比较遗憾的是，当前业务工作的考核压力越来越重，基层不得不将更多的重心投入到具体的业务工作中，并且由于越来越多的三门干部（家门、校门、机关门）逐渐成为基层工作的主力，缺乏群众工作的锻炼，在一定程度上造成了基层群众工作能力的不足。

从这个角度来看，切实给基层减负，尤其是减轻业务工作的考核压力，让基层干部有时间和精力投入到群众工作之中，通过联村包组、挂职锻炼等方式更加深入地了解基层是非常有必要的。

基层深入开展平安建设宣传活动

要避免将社会治理压力不切实际地传导到基层

虽然基层政府是应对社会风险的重要主体，但是在当前阶段要避免把更多的压力转移至基层。从基层政府的任务结构来看，安全生产、经济发展、行政审批、便民服务等，都是其需要面对的重点工作，尤其是在经济下行压力较大的背景下，基层政府确实需要将更多的精力投入到有效招商引资以及产业结构调整中。

诸如社会稳定风险等工作往往被纳入到对基层考核之中，并且还要通过层层签署安全生产责任状等方式来压实责任，使得基层政府在这个方面已经承担了过多的压力，将社会治理责任更进一步下沉到基层政府，不仅很难有效推动该工作取得实质性进展，而且也容易分散基层从事其他工作的时间和精力。

进一步来看，基层矛盾纠纷化解的难点在于其综合性和系统性较强，相当一部分较难化解的矛盾已经超出了基层政府的能力范畴，而一味地以属地管理为基本原则，压实矛盾化解的责任，很难从实质上解决根本问题，这些问题迫切需要更高层领导来统筹协调。

值得注意的是，为了破解“看得见的管不了，管得了的看不见”这一治理难题，近年来在纵向政府间放权改革的过程中，相当一部分权力被下放至基层，但是并没有将相关的专业人员或配套资金下放，而作为条条的业务部门又进一步强化了对基层的监督和考核，使得基层进一步承担了过重的治理压力。

因此，提升基层在公共安全方面的应急能力，关键在于地方政府切实建立好大安全大应急框架，捋顺条块关系，通过推动相关力量下沉，把关口前移，进一步充实基层相关协同力量才是较为切实可行的路径选择。

推动并培育社会力量参与矛盾纠纷调解

筑牢社会治理安全阀，还要注重社会力量的培育。尤其是像邻里纠纷、家庭矛盾，很容易由小变大，相较于矛盾逐渐发展到不可调和的地步再走司法程序，如果有话事人能够及时介入，很多矛盾都能够消失在萌芽状态，也不容易产生积怨。

当前社会建设的挑战在于社会越来越原子化，很多矛盾的出现并不容易被关注到，而随着矛盾的升级，当个体情绪郁积而无法及时排解的时候，很容易出现矛盾的外溢，抑或是个体行为失控等问题。

因此，还是要注重挖掘社会中的积极力量，充分发挥老党员、老干部、老教师以及其他退休乡贤在社会矛盾调解中的积极作用，是践行新时代“枫桥经验”的重要路径。

作为“枫桥经验”的发源地，绍兴诸暨市枫桥镇的老杨调解中心就在传承“枫桥经验”中发挥了重要作用。其中，作为核心人物的杨光照老先生，就是在从事民警工作退休后依然发光发热，热心参与到矛盾调解工作之中，根据自己丰富的工作经验和社会阅历，不仅调解了很多社会矛盾，也总结了一系列矛盾调解的工作方法。

很多地方都意识到了基层矛盾调解的重要性，进一步挖掘社会中的积极力量，为其搭建能够发光发热的平台，让真正有群众工作经验、愿意付出的社会建设者找到实现个体价值的机会，不仅是化解社会矛盾的重要方式，也是平安中国建设的重要法宝。