摘 要
天下军马、内外诸军皆隶三衙，终结了中唐五代中央禁军与方镇“诸道州兵”并列的二元体制，是宋代收兵权于中央最为重要的举措。然其实现，却有着“直辖”和“遥隶”两种不同的模式。将地方兵马之精锐抽调京师归三衙直接指挥，是谓“直辖”；授予地方兵马以三衙禁军的番号，但并不抽调至京师，而是以“就粮禁军”等名义，就地升为禁军，仍由当地经略司、都总管司等地方兵马司统领和指挥，是谓“遥隶”。从宋真宗朝中后期开始，尤其是宋仁宗朝以后，主要是适应宋辽、宋夏与宋金战争的需要，遥隶模式愈来愈占据主导地位。南宋除各路禁军之外，广东摧锋军、福建左翼军、江西右翼军、淮东武锋军、湖南飞虎军等地方军马，亦遥隶于三衙。如此制度设计，在加强边境地区防御实力的同时，又避免了唐代地方割据的重演，堪称中国古代通过顶层“制度设计”收到“制度实现”较佳成效的典范。
作 者
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范学辉，山东大学历史文化学院教授
原 载
|《文史哲》2013年第5期，第107-125页
宋代殿前司、侍卫马军司和步军司三衙不仅直接统领驻扎于京师的本部直辖人马，“天下军马”、“内外诸军”即禁军、厢军的绝大部分，其番号也都隶属于三衙，分别被整编进了殿前司、马军司或步军司的系统当中去。此一体制的形成，经历了一个较长的过程，其实现的形式，前后也有着较大的变化，出现过“直辖”和“遥隶”两种不同的模式：在宋初三朝，主要是将地方精锐抽调到京师，或是直接增补进殿前、侍卫两司下辖各部当中，或是单立新的番号，编入两司，统归殿前、侍卫两司直接指挥，是谓“直辖”。宋仁宗及以后各朝，则主要是把地方精锐，或是招募自当地的新兵，将其番号纳入三衙的系统，但并不抽调至京师，而是以“就粮禁军”等名义，就地升为禁军，遥隶三衙，然仍由当地经略司、都总管司、兵马钤辖司等路、州地方兵马司统领和指挥，是谓“遥隶”。这是两种有着质的差异的不同模式。
从北宋中期以来，随着“遥隶”模式的推行，宋代军制很自然地发生了重大的变化：禁军在事实上被一分为二，分为“在京”三衙禁军和“在外”地方禁军两大部分。
地方禁军尽管使用三衙禁军的番号，在制度上被整合进了三衙系统，但却改变不了其为地方兵马司所直接指挥的地方军马的实质。三衙对所隶地方军马行使的职权，主要集中于在对该部将校人事安排的干预上。南宋江上、四川诸军各都统司所部不隶属于三衙，使得南宋三衙统兵权的范围，在制度上和名义上皆要较北宋三衙为小，然广东摧锋军、福建左翼军、江西右翼军、淮东武锋军、湖南飞虎军、湖北神劲军等多支地方军马，亦遥隶于三衙，而且南宋三衙对所隶地方军马的实际控制力与影响程度，都要强于北宋三衙。
正如宋高宗在绍兴五年（1135）所云：“祖宗故事，应军马未有不入三衙者。”李心传《建炎以来朝野杂记》亦曰：“祖宗以来，内外诸军，惟厢、禁二色而已。禁军皆隶三衙，而更戍于外。”《宋史·兵志一》更径曰：“祖宗故事，兵皆隶三衙。”按照北宋制度，即“祖宗故事”，三衙不仅直接统领捧日、天武、龙卫、神卫等驻扎于京师的本部人马，“天下军马”、“内外诸军”，即禁军、厢军的绝大部分也都隶属于三衙，分别被整编进殿前司、马军司或步军司的系统当中去。根据《玉海》、《文献通考》、《宋史·兵志》等相关记载加以统计：北宋禁军共有“军额”即番号189个，其中隶属于殿前司的有37个骑兵番号，26个步兵番号；隶属于马军司的骑兵番号有35个；隶属于步军司的步兵番号有83个。三衙合计番号181个，占禁军总数的96%以上。在三衙之外，惟御前忠佐军头司最多时辖有四个步、骑兵番号，皇城司下辖两个步兵番号，左右骐骥院下辖两个骑兵番号，合计起来也不过区区八个，仅占禁军番号总数的约4%，与三衙相比确乎是微不足道。当然，《玉海》等所记的数字未必完全准确，北宋不同时期禁军番号数亦时有增减，但不管怎样，都不会影响到“禁军皆隶三衙”这一基本判断的成立。厢军，也是“内总于侍卫司”。事实上，即便是不离本乡本土属于半正规军地方“民兵”性质的“乡兵”，个别地区的精锐也有被纳入三衙系统的，如宋神宗熙宁九年（1076）即曾诏令“环庆寨户、强人、弓手，如禁军法上兵籍，隶于马军司”。寨户、强人、弓手，就都属于乡兵的范畴。
众所周知，禁军、厢军和乡兵，就是宋代武装力量最主要的三大组成部分，从这个意义上说，宋高宗“军马未有不隶三衙者”之说确实具有较高的权威性。对此，王曾瑜先生给予了高度的重视，视其为宋代三衙管军制度的本质性特征之一：“不管军队番号有多少，分驻地区如何散漫，每个指挥必须分别隶属于殿前司、侍卫马军司或侍卫步军司，这就是北宋的‘三衙’制度。”辽朝模仿五代制度，亦置有殿前司与侍卫亲军司，王先生即据此断定辽制与宋制形似而实异，他说：辽朝的殿前和侍卫二司“更不同于北宋之三衙，不是分统全国兵马的机构，而仅是宿卫机构”。
北宋军马“皆隶三衙”的体制，并非一蹴而就，而是经历了一个较长的历史过程，其实现的形式，前后也有着较大的变化，出现过“直辖”和“遥隶”两种不同的模式。
1.直辖模式：
“简诸道兵补禁卫”。直辖模式，以宋太祖朝最为典型。简单说来，该模式是“简诸道兵补禁卫”，即由朝廷遣使遴选，或由地方各州长官自行申报，然后把选拔出来的地方精锐调离本地，抽调到京师或京畿，升为京师禁军。或是直接增补进殿前、侍卫两司下辖各部当中，或是单立新的番号，编入两司，统归殿前、侍卫两司指挥。
赵宋开国承袭五代制度，依然是中央禁军和地方方镇“诸道州兵”并立的二元体制。京师殿前、侍卫两司所部为禁军，“惟三司卒称禁军”，“禁军犹曰京师之兵”；地方军则为“诸道州兵”，分别隶属于各方镇。禁军的地位要高于方镇“诸道州兵”，然两者之间是互不统属的平行关系。宋初方镇州兵的总体实力，当然无法与中唐五代方镇相提并论，也不可能与中央禁军相抗衡，然亦不容小觑。特别是与契丹、北汉相邻的河北、河东地区，其地方兵马的实力普遍相当可观，如昭义节度使李筠，其麾下至少有精兵三万、健马三千。其他各地的方镇，也都有一定的实力，徐州的武宁节度使郭从义，即“家累钜万金，仆童千人，廄马千余匹”，堪称地方强藩。
再者，宋太祖乾德元年（963）伐湖南，出动中央禁军不过步骑数千，主力为安、复、郢、陈、澶、孟、宋、亳、颍、光等州的“州兵”。乾德二年（964）伐蜀，又大举出动了“诸道州兵”二万，“自全斌以下，率禁军步骑二万，诸道州兵一万，由凤州路进讨”、“自光义而下，率禁军步骑一万，诸道州兵一万，由归州路进讨”。开宝三年（970）伐南汉，“仍遣使十余人发诸州兵赴贺州”，几乎全部使用“州兵”。考虑到一次可出动二万余众，宋初“诸道州兵”的总兵力，当在十万余以上，与殿前、侍卫两司禁军在数量上大致相当。他们能够在平定江南各政权的战争中发挥重要作用，证明其也有相当的战斗力。
正因为如此，宋太祖开国伊始，即以“重内轻外，强本弱枝”为国策，纳赵普之谋，行“收其精兵”之计，将“州兵”当中的精锐抽调到京师，以求根绝中唐五代地方割据称雄的隐患，史称：“国初，收天下劲卒，列营京畿”，“宋朝惩唐末五代兵骄将专之弊，选州兵壮勇者，部送京师，以补禁卫”。司马光撰《涑水记闻》记载：
太祖既纳韩王之谋，数遣使者分诣诸道，选择精兵。凡其才力伎艺有过人者，皆收补禁军，聚之京师，以备宿卫。厚其粮赐，居常躬自按阅训练，皆一以当百。诸镇皆自知兵力精锐非京师之敌，莫敢有异心者，由我太祖能强干弱支，致治于未乱故也。
《宋史·兵志一》亦云：
太祖鉴前代之失，萃精锐于京师，虽曰增损旧制，而规橅宏远矣。建隆元年，诏殿前、侍卫二司各阅所掌兵，拣其骁勇升为上军，老弱怯懦置剩员以处之。诏诸州长吏选所部兵送都下，以补禁旅之阙。又选强壮卒定为兵样，分送诸道；其后代之以木梃，为高下之等，散给诸州军，委长吏、都监等召募教习，俟其精练，即送阙下。
具体说来，建隆二年（
961
）前后，侍卫马军司的主力龙卫即
“
拣去衰老，以诸州所募精劲者补之
”
，员僚直
“
选诸州骑兵及藩镇厅头召募人等为左三直
”
。规模最大的一次，是在乾德三年（
965
）的九月，各地方
“
州兵
”
精锐集中抽调进京，宋太祖本人亲自出面检阅，
“
上御讲武殿，阅诸道兵，得万余人，以马军为骁雄，步军为雄武，并属侍卫司
”
，授予他们以侍卫司的番号，将其分别编入了侍卫马军和步军。按：《宋史
·
兵志一》有云：殿前司
“
拱圣，指挥二十一。京师。乾德中，选诸州骑兵送阙下，立为骁雄，后改骁猛。雍熙四年，又改拱辰。未几改今名
”
，则骁雄本隶殿前司，与《续资治通鉴长编》隶侍卫司之说不同。当然，不管是殿前司，还是侍卫司，这些州兵精锐被编入京师禁军则是无疑的。考虑到当时
“
州兵
”
总兵力不过十余万上下，一次就抽调来京师万余众精锐，动作的力度非常之大。除此之外，正如南宋学者章如愚《群书考索》续集卷四十四所概括的：宋太祖在此前后，陆陆续续地
“
取太原兵以为龙卫；取幽州兵以为神武；左右员僚，本藩镇厅头也；左射、拱圣，本诸州骑兵也
”
。开宝年间，宋太祖还令殿前司控鹤军都虞候崔翰
“
阅试河北镇兵，取其骁果者以分配天武两军
”
，将河北兵马中的精锐，补充进了殿前司之天武军，等等。
三衙的统兵权虽然仍不出京师所部的范围，但通过加强殿前、侍卫两司禁军实力和缩减地方“州兵”两方面双管齐下，地方州兵在经过多次地抽调之后，所余之兵已大多为老弱，地方上的优质兵源，也通过“兵样”之制，大多为三衙禁军所垄断，州兵得不到多少补充，而且随即被改编为厢军。厢军，名虽为军，“然罕教阅，类多给役而已”，已基本上丧失了军事职能。“方镇”这一名词，遂彻底地退出了历史舞台。中唐五代以来地方方镇拥兵自重，节度使跋扈称雄，中央禁军与地方“诸道州兵”并立的二元化结构基本终结。中唐五代方镇的一系列职衔，如节度使、观察使、防御使、团练使、刺史之类，随之逐渐演变成了武官的阶官。
宋太祖在平定南方诸国的过程中，诸国的军队大部被遣散归农，其部分“精兵”也被抽调到京城，直接编入了殿前、侍卫两司禁军。由此以来，京师禁军萃集了各地方的精兵强卒，殿前、侍卫两司所部实力空前强大，“近代无比”，成为宋朝当时唯一的真正有战斗力的武装力量，“天下兵马，皆隶三衙”可谓名符其实。“国家惩艾五代之乱，藩镇不得擅兵，常番禁旅，外屯州郡”，遇有小大战事，宋廷或组建行营，或派兵前往弹压，皆以殿前、侍卫司所部为主力，多以两司管军为将帅。战事结束，则班师回京。地方军马配属中央两司大军行动，通常仅发挥辅助的作用。
宋太宗、真宗两朝也都继续推行宋太祖的既定方针，据《宋史》卷一八七《兵志一》的相关记载，宋太宗、真宗两朝地方军马被抽调进京的情况，大致如下：
殿前司：散直，“左右班四。雍熙四年，以诸道募置藩镇厅头、军将及诣登闻院求试武艺者立。咸平元年，选诸节度使从人、骑御马小底增补”。外殿直，“太平兴国四年，征太原，得上军。天禧四年，并入此班”。归明渤海，“太平兴国四年，征幽州，以渤海降兵立”。吐浑小底，“太平兴国四年，平太原，获吐浑子弟，又选监牧诸军中所有者充”。龙猛，“太平兴国中，拣阅龙骑及诸州部送招获群盗，取其材勇者立”。宣武，“太平兴国二年，并效节、忠猛二军立，又选诸军及乡兵增之”。神射，“两浙州兵”，“淳化元年，部送阙下，选其强者为广武，次等复为本军”。步斗，“雍熙三年，选诸州厢军之壮勇者立”。鞭箭，“雍熙三年，选两浙兵为鞭箭，次等者为忠节鞭箭”。
侍卫司：员僚直，“太平兴国四年，平太原，选其骑兵为右三直”。龙卫，太平兴国四年“平太原，选其降兵为拣中龙卫”。归明神武，“太平兴国四年，亲征幽州，以其降兵立此军”。拣中夏州厅子，“淳化五年，河西行营都部署李继隆遣部送京师立”。步军：川効忠，“太平兴国三年，选诸州厢兵归京师者立。淳化四年，又选川峡威棹、克宁兵部送京师者立为川效忠”。威宁，“淳化中，部送西川贼帅王小波胁从之兵归京师立”。顺圣，“太平兴国中，部送两浙兵归京师立”。勇捷，“太平兴国四年，征太原立，分左右厢，以诸州库兵补左厢，广济开山兵补右厢”。威武，“太平兴国四年，征太原立，分左右厢，以江南归化兵补左厢，两浙顺化兵补右厢”。忠节，“太平兴国三年，选诸州厢军之强壮者立”。威猛，“咸平三年，选诸州厢兵及召募者立”。
宋真宗景德三年（1006）八月，将立有战功的河东效顺第一军抽调至京师，简阅其精锐“以补虎翼名阙”。景德四年（1007）七月，再次较大规模地在河北、河东两路的地方禁军当中，选拔精锐以补充三衙，“令河北、河东路部署等巡视军中，其阅习士卒，有材勇愿隶在京诸军者，听其自陈，州给装钱，部送阙下”，“时河北骁健军士因防护至京，引对便殿，上询之，有愿留补禁旅者。上以两河就粮军多劲勇士，因广蒐择焉”。
2.遥隶模式：
“就升禁军”，遥隶三衙。遥隶模式，以宋仁宗朝最为典型。该模式是将地方军马“就升禁军”，遥隶三衙，也就是把厢军、土兵等地方军马当中的精锐，或是招募自当地的新兵，将其番号纳入三衙的系统，但并不抽调至京师，而是以“就粮禁军”等名义，就地升为禁军，仍由当地经略司、都总管司、兵马钤辖司等地方兵马司统领和指挥。
宋仁宗天圣至宝元间，“增募诸军：陕西蕃落、广锐，河北云翼，京畿广捷、虎翼、効忠，陕西、河东清边弩手，京西、江、淮、荆湖归远，总百余营”。至康定、庆历年间，宋夏战争爆发，宋廷更按照此一模式，在陕西、河东、河北等地方集中地扩编和新编了大批地方禁军：
于是增置陕西蕃落、保捷、定功，河北云翼、有马劲勇，陕西、河北振武，河北、京东武卫，陕西、京西壮勇，延州清涧，登州澄海弩手，京畿近郡亦增募龙骑、广勇、广捷、虎翼、步斗、步武，复升河北招收、无敌、厅子马，陕西制胜，并州克戎、骑射，麟州飞骑，府州威远，秦州建威，庆州有马安塞，保州威边，安肃军忠锐，岚、府州建安，登州平海，皆为禁兵，增内外马步凡数百营。
并分别就地将他们纳入三衙的系统。例如：陕西的制胜和定功，本来皆为“陕西厢兵，庆历中，升禁军”，同隶步军司。其详情见下表：
资料出处：《宋史》卷一八七《兵志一》。
除此之外，宋廷又令京东西、河北、河东、江淮、荆湖、两浙和福建等九路同时编练新军，番号统一为“宣毅”军，“募健勇或选厢军为之”，“大州二营，小州一营，凡二百八十八”，隶步军司。宋仁宗皇祐二年（1050），川、峡扩编宁远；皇祐五年（1053），“江、淮、荆湖置教阅忠节，州一营，大州五百人，小州三百人”，同时“荆湖、广南益募雄略”；至和四年（1057），广、桂州、邕州置有马雄略；嘉祐四年（1059），“诏荆南、江宁府、扬、庐、洪、潭、福、越州募就粮军，号威果，各营于本州”，越州、福州各两指挥，其他三指挥。宣毅、宁远、忠节、威果皆隶步军司，有马雄略则隶马军司。
宋仁宗以后的北宋各朝，亦奉行此制。宋神宗元丰初年，就把地方教阅厢军中的忠节、雄节等部升同禁军，隶步军司。宋哲宗绍圣至元符年间，在陕西、河东地区大量扩充地方军马，凡是新开拓的州县、堡寨，都要招置马、步军二指挥上下的当地土兵，主要授予马军蕃落、步军保捷的番号，隶马军司和步军司。绍圣四年（1097）五月，熙河路就在兰州金城关招置步军保捷四指挥、马军蕃落一指挥，紧接着，宋廷又于永兴军路之河中、凤翔、同、华州各置骑兵两指挥，共十指挥，亦以蕃落为番号。再如元符二年（1099）四月，环庆路经略司即奏请：定边城“全藉土兵戍守。今相度添置住营马军蕃落两指挥，各以三百人为额，步军保捷一指挥，以四百人为额”；泾原路经略司则奏请在西安州、天都、临羌寨扩招土兵，“西安州戍守人兵以七千人为额，仍置马军蕃落各一指挥，以三百人为额，步军保捷一指挥，以四百人为额”，“天都、临羌寨戍守人兵各以三千人为额，仍各招置马军蕃落一指挥，以二百人为额，步军保捷各一指挥，以二百人为额”；河东路经略司亦然，“乌龙川北岭新寨戍守兵马，乞依葭芦、神泉寨例，置马军蕃落一指挥，以三百人为额”。等等。
截至绍圣四年（1097），陕西蕃落的总兵力，至少已经扩编至九十六个指挥，保捷则扩编到了一百二十二个指挥。到了元符二年（1099），在二年左右的时间里，其规模进一步扩大至：蕃落一百二十个指挥，保捷一百三十二个指挥。此后还陆续有所增加。
宋哲宗元符二年，在知枢密院事曾布的主持下，宋廷又对河北地方禁军进行了整顿和扩充，“又以河北水灾，流民颇众，于大名府等三十二州军，增置马步军共五十六指挥，共三万余人。马军以广威，步军以保捷为额”。其中，保捷共二十九指挥，隶步军司。广威，据《宋史·兵志》属于厢军番号，但广威与保捷既然都是占用了河北将兵的编制，“并依陕西蕃落、保捷给例物请受”，笔者认为广威也应当是禁军，当隶于马军司。不论保捷，还是广威，事实上皆为“河北兵将”。
宋徽宗朝，新置之地方禁军番号亦颇夥，如崇宁元年（1102）“诏荆湖北路添置禁军五指挥，以靖安为名”，崇宁三年（1104）又在京东西、河东、河北各路与开封府界大规模地新置崇捷、崇锐、崇武、崇威四军，“诏于京东、京西、河北、河东、开封府界创置马步军五万人，计一百七指挥。马军三十五，步军七十二，合三万六千人。马军以崇捷、崇锐为名，步军以崇武、崇威为名”，崇捷、崇锐隶马军司，崇武、崇威隶步军司。大观元年（1107），因东南地区兵力空虚，宋徽宗亲曾降御笔：诸路“除见今兵额外，帅府别屯兵二千人，望郡一千人，常管在营，比诸军加数教阅，每二年令更互出戍。帅府五百料钱，以威捷为名；望郡四百料钱，以威胜为名；帅府、望郡三百料钱，以全捷为名。并充步军，隶殿前司管辖”。各路新置的地方禁军，以威捷、威胜、全捷为番号，隶殿前司。宣和四年（1122）二月方腊事定之后，宋廷又下诏于江浙各州遍置威果、全捷指挥，分别隶属于殿前司和步军司。等等。
显而易见，凡是升为禁军的地方军马，必隶属于三衙无疑。如此一来，就真正出现了“禁军遍天下”的局面，禁军就由单纯的京师中央军，而演化为全国正规军的称号。禁军皆隶三衙，三衙的统兵权，也就顺理成章地扩大到了天下的范围，至少在制度上，成为了北宋几乎全部正规军的统帅机构。
需要说明的是，宋仁宗朝之后以遥隶模式为主，并不意味着直辖模式就完全不存在了。庆历元年（1041）十二月，宋廷即令京东东路和京东西路选拔两路宣毅军之精锐，“逐路各选万人赴京师”，拨隶三衙。庆历五年四月，时任枢密副使的丁度建言：“周世宗募骁健，有朝出群盗，夕补宿卫者。太祖阅猛士，实骑军。请择河北、河东、陕西就粮禁军，以补禁旅之缺。”同年，翰林学士张方平的上奏中曾经谈到：当时“其州郡兵之壮者，亦率点选配诸禁卫，所余乃罷弱羸卒，供杂役使，官吏导从而已”，看来丁氏的建议当得到了一定程度的实施。庆历八年二月，宋廷专门差内侍“往诸路简兵为上军”。宋哲宗元祐三年（1088）闰十二月，枢密院奏言：“在京诸军兵额多阙，而京东西路就粮禁军往往溢额。”宋廷遂“差内殿承制刘子方、左藏库副使王修己，往逐路与长吏当职官拣选发遣上京，添填阙数”，也就是再次抽调京东西两路地方禁军的部分精锐来京以补充三衙的阙额。
同样，宋初三朝以直辖模式为主，但遥隶模式也绝非完全不存在。事实上，宋太宗太平兴国年间，宋廷已然于河北“募河北诸州兵”立武卫一军十六指挥，“武卫”为禁军，遥隶于侍卫司；端拱元年（988），将潞州骑兵就地升为禁军，授予“克胜”之号；端拱二年，授予河东晋州骑兵以“武清”番号，“以其久在北鄙，有屯戍之劳，选勇悍者就升”，就地升为禁军；淳化四年（993），又将河北诸州忠烈、威边、骑射等部，“拣阅其材，与云骑、武骑等立，得自置马，分左右厢”，授予“骁武”番号，就地升为禁军；至道元年（995）则将“河东忠烈、宣勇能结社买马者”升为禁军，授予“广锐”之号。“克胜”、“武清”、“骁武”、“广锐”，皆隶属于侍卫司。再如河北“骁捷”一军，更是早在周世宗时选拔河北州兵精锐，就地升为禁军，遥隶侍卫司。从后周至北宋，一直是河北高阳关都部署司辖下的精锐。
宋真宗咸平年间，在辽、宋战事正酣期间，更频繁地选拔河北、陕西、河东地区厢军中的精锐，或将地方有功军马，就地升为禁军，以“就粮禁军”的名义纳入三衙系统。主要有：咸平三年（1000），宋廷将河北定州本城厅子、无敌、忠锐、定塞各部，升为禁军，授予云翼番号，遥隶马军司。咸平四年九月，宋廷诏陕西沿边“州军兵士先选中者，并升为禁军”，番号为保捷；次年五月，又从陕西保毅军中遴选精锐，置振武军，“遣使往邠宁环庆泾原仪渭陇鄜延等州、保安军选保毅军，取二万人，各置营本州，号振武，升为禁军”。陕西保捷、振武，皆遥隶步军司。咸平五年六月，宋廷于河东选拔州兵精锐，置神锐、神虎，“命西京左藏库副使张延禧乘传料简，得万三千余人，立为神锐二十四指挥、神虎十指挥，常加训习焉”，河东神锐、神虎皆遥隶步军司。咸平六年（1003）六月，宋廷将石州厅子军升为禁军，“先是，部署司遣此军巡警北平，道遇寇，踊跃争进，斩捕甚众，故升其军额以奖之”，该部遥隶马军司。天禧年间，又选拔“陕西沿边厢兵有马者”，“升禁军，极边城砦悉置”，番号蕃落，遥隶马军司。
从这个意义上讲，宋仁宗朝只是将宋太宗朝特别是宋真宗朝咸平年间的做法，继续加以推广，从而使遥隶模式取代了直辖模式完全居于主导地位而已。
在禁军之外，宋代地方厢军同样是如此。宋神宗熙宁、元丰年间，地方上的厢军，总数高达八百四十指挥、二十二万七千余众。具体分布如下：河北路厢兵共一百一十二指挥，二万九千二百七十人；河东路厢兵共五十二指挥，一万二千四百一十人；陕西路厢兵共一百一十一指挥，二万五百六十二人；京东路厢兵共五十四指挥，一万四千七百五十人；京西路厢兵，共四十五指挥，一万五千一百五十人；淮南路厢兵共一百二十指挥，四万一千二百八十五人；两浙路厢兵共五十一指挥，一万九千人；江南路厢兵共五十三指挥，一万六千六百五十人；荆湖路厢兵共四十四指挥，一万一千三百人；福建路厢兵共三十三指挥，一万一千一百五十人；广南路共八十二指挥，一万二千七百人；四川路厢兵共一百一十一指挥，二万三千四百人。
地方厢兵作为地方“诸州之镇兵也”，皆直属地方兵马司，归各州的兵马都监直接指挥。在宋神宗元丰改制之前隶属于枢密院，元丰改制后“分隶户、兵、工三部”。然在军事编制上，地方厢军同样全部被纳入了三衙的系统，“内总于侍卫司”，这显然也是一种极其典型的遥隶。其实，真正归步军司直辖的，仅有宣効、揀中宣効、揀中六军、武严、左右龙武军、左右羽林军、左右神武军、左右武肃、武和、忠靖、神卫剩员、军头司备军、诸司库务、河清、马递铺等京城厢军，至多在万余众上下。即便是京城厢军，其中相当一部分也分别直接隶属于太常寺、军器监、太仆寺、少府监、卫尉寺、都水监、将作监、光禄寺、太府寺、司农司、鸿胪寺、修治京城所、枢密院、尚书驾部等。如武严指挥，本“选诸州鼓角匠置”，即“隶太常”。
直辖与遥隶两种模式之间的差异，是显而易见的。直辖模式，侧重于三衙自身实力真正地提升，是实打实地将天下兵马的精锐萃集至京师，统归三衙直接指挥。遥隶模式，着眼点主要在于增强陕西、河东、河北等地区的地方军力，以适应与辽朝，特别是与西夏之间旷日持久的战争需要。
在遥隶模式之下，地方军马升为禁军之后，尽管隶属于三衙系统，然“就置营宇”，“仍于本州置营”，“营于本州”。由地方各州招募，仍于本州置营驻扎，既不会将他们抽调到京师，也不会改变他们归地方兵马司直接统领的指挥关系，事实上仍为“郡国所有”。宋人章如愚有云，地方禁军与厢军：
军在州县，本在京师，亦殿司、侍卫司之兵也，然其所生长，知有州县，不知有殿、侍司，殿、侍司亦不复稽考。州、县之兵也，名曰内属，其实外军。
章氏
“
名曰内属，其实外军
”
一语，可谓是真正击中了地方禁军的性质及其与三衙关系的要害。具体说来：地方禁军的指挥权，在枢密院和经略司等地方兵马司，其调发之兵符
“
右五符留京师
”
枢密院，
“
左符降逐处总管、钤辖、知州军，官高者掌之
”
，由枢密院号令、地方兵马司执行，三衙完全无权干涉。一个十分明显的具体例证就是：宋仁宗嘉祐四年（
1059
）五月，宋廷在淮南东西路、江南东西路、湖南路、浙东路、福建路组建了各路之兵马钤辖司，由首州知州兼本路兵马钤辖，在其下则置路分兵马都监，与此同时即令上述各路就地招募禁军三指挥或二指挥，授予
“
威果
”
的番号，归各路兵马钤辖司直接指挥。地方禁军的编制，也与三衙所部有所不同：地方禁军不设军一级的编制，大致是以营即指挥为单位，各指挥归路、州兵马司的各级兵官直接指挥。地方禁军每指挥的编制，步兵通常为四百人、马军为三百人，也要较三衙分别为五百人和四百人的编制为小。
宋神宗熙宁之后，地方禁军也有了独立于三衙之外的、以路为单位的、单独的总兵力定额。在通常情况下，这些地方禁军的士兵，也只由地方兵马司从当地兵民当中招募，皆与三衙无关。地方禁军官兵的训练、赏罚、刑狱以及优恤事务，也都由地方兵马司自行处理，同样与三衙无关。地方禁军各部的粮饷供应，仍然主要由地方财政来解决，而不是像三衙那样，完全由中央三司或户部保障。与此相辅相承，地方禁军等地方军马以“守土有责”为主，通常只是承担本地方的防务，至多是出戍邻近地区，像“河北军马”就一直是“例不出戍”，直到宋神宗时“上虑其骄惰，乃命更去于河东驻泊，而减更期一岁，以优之”。宋哲宗元符二年（1099），宋廷再以河北第十三将戍泾原，第十七将戍河东，主持其事的曾布即言及：“河北增兵及减旧兵额，并差戍他路，皆前人所不敢议。”至于地方禁军的各级军校，多数也只是于本军升迁，如河北军员即“尽是本营迁补”。
正因为如此，尽管地方禁军使用三衙的番号，隶属于三衙系统，然宋人仍通称其为“本处禁军”，如宋哲宗元祐元年（1086）五月：
枢密院言：“河北州、军寄招保甲填在京禁军阙额，其间有愿就本处充军者。”诏并依逐州军见招等状例，招填本处禁军。
将三衙与地方禁军合称为“内外禁军”、“内外禁旅”也较为常见。所谓“本处禁军”，与三衙“在京禁军”相对而言，当然就是“本地禁军”之意；所谓“内外禁军”，突出的是内外之别，内指三衙“在京禁军”，外指各路“在外禁军”即地方禁军。
元祐七年，三省、枢密院就将天下禁军分为“在京诸军”和“在外禁军”两大类别，“在京”当然为三衙直辖所部，在外则属各地方兵马司。因为开封府界属于京畿地区，拱卫京师，其地位要略高于各路，所以开封府界往往被单列出来。宋神宗熙宁三年（1070）就是枢密使文彦博“上在京、开封府界及京东等路禁军数”，将禁军划分为在京、开封府界和诸路禁军三大类。按：“在京”亦被俗称“东京”，如宋徽宗崇宁年间的陕州漏泽园军人墓志，其所记番号就有“东京殿前虎翼”、“东京宣武指挥”，指的就是殿前司虎翼和宣武两部。更普遍的是根据地方禁军所属之路、州，在番号之前加上具体的路、州名号，如河北云翼、河北振武、河东广锐、陕西神虎、陕西保捷，等等。其实，河北绝大多数的地方禁军，都隶属于三衙，河东广锐亦隶马军司，神虎、保捷则隶步军司。然宋廷对其与三衙本部兵马的区分，无疑都是清晰的。在臣僚的章奏当中，往往更是直截了当地将地方禁军称之为“土兵”。
宋神宗熙宁七年开始推行“将兵法”，先后将各地方禁军的精锐编组为九十二将，此后各朝又陆续有所增加。各将的“阵队调发、赏罚，皆关决于各路”，皆由各路经略都总管司帅臣全权指挥，同样皆为地方军马。以宋哲宗绍圣四年（1097）陕西所置蕃落马军十指挥为例，这十指挥，隶属马军司，然“并隶住营州、军将下统制训练，委逐路所属都总管司选官招人”。再如河东第十二将“止是府州折氏下蕃部”。各将之正将、副将，也都由“经略司选官闻奏”。各路经略司则直属于三省、枢密院，与三衙是一种平行的互不统属的关系。也正因如此，宋哲宗时有称各路将官为“诸路将官”，将兵则为“府界、诸路将兵”、“诸道禁军”者，所谓“诸道禁军”，类似于宋初的“诸道州兵”，“诸路将官”当指其辖于地方各路经略司。官兵作战立功，也都由经略司帅臣向枢密院保奏，与三衙无关。
总而言之，地方禁军依照遥隶模式隶属三衙，不论是从驻扎区域、指挥关系、后勤保障，还是从作战任务等诸多方面来看，皆不会改变他们实为地方军的本质。他们隶属三衙，至多就是一种政治性的“遥隶”。此种“遥隶”，并不会真正地提升三衙所部的实力，在某些程度上，甚至会有可能导致三衙实力的下降，他们当然不能被计入到三衙实力当中去。有研究者简单地将宋代所有禁军与拱卫京师的三衙完全划上等号，甚至误以为北宋末年京师三衙兵力果真有八十余万众，就在于混淆了这两种不同模式之间的界限。从制度溯源的角度上讲，遥隶模式可以追溯至唐代安史之乱后，驻守长安西北的镇兵遥隶神策军，陆贽即曾有言：“又有素非禁旅，本是边军，将校诡为媚辞，因请遥隶神策，不离旧所，唯改虚名，其于廪赐之饶，遂有三倍之益。”“不离旧所”、“廪赐之饶”就是其显著的特征。
北宋中期以降，遥隶模式之所以能够愈来愈取代直辖模式，成为宋廷的主流做法，归根结底，是与北宋所面临的军事斗争形势的变化紧密相联的。对此，宋人曾有言：“国初，以禁军卫京师，上命征讨，则遣戍于外。康定后，议者以禁兵不耐劳苦，不习水土，遂募就粮军，始于陕西、河北，行于诸道，乃有在外禁兵。”众所周知，宋仁宗宝元元年（1038）十月，党项族的杰出首领李元昊称帝建国，国号大夏，自称“始文英武兴法建礼仁孝皇帝”，改元“天授礼法延祚”，随即向宋的陕西等地区发起了凌厉的攻势。宝元、康定、庆历年间，宋军接连大败，只能是转入防御，任用范仲淹等人才，调兵遣将，依托坚城，全力防御西夏的进攻。其实，早在康定前后宋夏战争宋军失利之前，从宋太宗雍熙北伐惨败开始，辽朝铁骑乘胜南下，纵横河北，宋军在河北、河东一线全面陷入了被动的防御态势。战时自不待言，即使是宋、辽澶渊之盟签订之后，宋对河北、河东的防御仍然不敢有丝毫的松懈。正如时人所公认：
并边土兵虽不及等，然骁勇善战；京师所遣戍者，虽称魁头，大率不能辛苦，而摧锋陷阵非其所长。
在陕西、河北等地区的防御作战当中，被宋廷倚若长城的三衙禁旅的表现，往往是十分的拙劣。宋辽战争中，三衙驻河北各部就被辽人蔑称为“南军”，“敌骑每入寇，惟懼北兵，视南兵轻之蔑如也。我常南北兵各为一军，凡对阵，敌必先犯南军，南军溃，北兵累之以必败。惩此，固有南北混而战者，败走益甚”；以三衙十余万大军为骨干的定州大营，宋廷给予了最大的期望，但却几近毫无作为，频吃败仗，前后两任主帅侍卫马步军都虞候傅潜、王超，以及王超的副手步军副都指挥使桑赞，皆无一例外地因为“按兵不出战”、“逗挠无功”的罪名而遭到严厉处分。
宋夏战争中，由开封西来的三衙各部被夏人蔑称为“东军”，如殿前司之万胜军等“皆京师新募市井无赖子弟，疲耎不能战，遇贼必走，贼目曰‘东军’，素易之”。康定元年（1040）正月侍卫步军副都指挥使刘平、殿前都虞候石元孙所部在延州三川口一役全军覆没，一度使陕西宋军濒临于全线崩溃的军事危机，两将麾下主力就是三衙殿前司之骁骑、马军司之龙卫和步军司之神卫、虎翼等部。
在战斗当中，殿前司骁骑左第一军都指挥使郭能等官兵“临阵退走”，步军司神卫所部同样是“战没者才十一二”，神卫右厢都指挥使刘兴等“皆与众遁归”，致宋军战败。战后韩琦遂奏请：神卫“缘系近上禁军，不能力战，以致陷覆主将，若朝廷一切不问，则无以励众心，且欲罢归，令枢密院处分”。同年十月，宋廷又斩神卫之军都指挥使、昭州刺史杜安于镇戎军，“初，贼寇镇戎军，泾原路都监刘继宗出战，而安擅离主将入城也”。庆历元年（1041）五月，时任陕西经略安抚判官的田况在上奏中说：
缘边屯戍骑兵，军额高者无如龙卫，闻其有不能被甲上马者。况骁胜、云、武二骑之类，驰走挽弓，不过五六斗，每教射，皆望空发箭，马前一二十步即已堕地。以贼甲之坚，纵使能中，亦不能入，况未能中之。
三衙之步兵同样如此，他谈到：“如新添虎翼，自南中选填，材质绵弱，自云不知战斗，见贼恐死，传者以为笑，朝廷但塞数为名而已。”治平四年（1067）六月，陕西转运司薛向亦奏言：“缘边多差东兵戍守，如庆州大顺城、荔原堡、保安军、德靖寨去虏境甚迩，皆有龙、神卫、拱圣、神骑兵士辈，不闲战斗，不知山川道路，往往败事。”韩琦、田况、薛向三氏笔下之龙卫、神卫，名列三衙地位最高的“上四军”，分别是侍卫马军司和步军司的王牌军；拱圣、骁胜、神骑，则都是殿前司下辖之骑兵劲旅；虎翼，则是殿前司、步军司的劲旅；云骑、武骑，也都是马军司的骨干部队。其战场表现，竟然普遍拙劣如斯，“往往败事”!三衙其他各部，自然不难想象。
这也并不奇怪。三衙所部安居京师开封，“承平日久，人不习战”，实战经验缺乏，自然“临敌难用”。再者京师三衙所部，招募自全国各地，本来就多为京师市井游手，抵达前线之后，他们既不了解辽、夏对手的情况，又不谙陕西等战区的山川地理、风土人情；作为“客军”，更无保乡卫土的战斗激情。何况多临时拨归地方兵马司的高级兵官指挥，“兵不识将，将不识兵”，连吃败仗势所必然。反倒是河北、河东、陕西等当地的地方军马，包括地方厢军、土兵甚至弓箭手等在内，他们的地位、待遇皆无法与三衙禁旅相提并论，但却“勇悍纯实，生于天性，而有物力资产、父母妻子之所系”，“皆生长边陲，习山川道路，知西人情伪，材气勇悍，不惧战斗”，既骁勇善战，又有保乡卫土的积极性，更频繁与辽、夏兵马较量，知己知彼，自然能够时常取得令三衙禁旅相形见绌，令宋廷刮目相看，令辽、夏颇为忌惮的突出战果。
在宋、辽战争当中，诚如王禹偁所说：“近世边郡兵骑之勇者，在上谷曰静塞，在雄州曰骁犍，在常山曰厅子，是皆习干戈战斗而不畏懦者也。闻敌之至，或父母辔马，妻子取弓矢，至有不俟甲胄而进者。”河北易州静塞、雄州骁犍、常山厅子诸部，都是被宋、辽双方所公认的地方劲旅。易州静塞骑兵，“尤骁果”，宋太宗时宋军取得大捷的唐河之战，就是赖于“静塞军摧锋先入，契丹兵大溃”。此外，保州边巡检并雄、霸、沧州界河二司下辖兵马，“自国朝以来，于诸边最号强劲”。瀛州州兵亦然，景德元年（1004）十月，知州李允则等固守瀛州，挫败了二十余万辽军主力的猛攻，守城的骨干力量，就是瀛州当地之“州兵、强壮”。十一月，天雄军的地方守军“天雄兵”也击退了辽军的进攻，守住了重镇天雄军。宋军此两役获胜，重挫辽军士气，是“澶渊之盟”得以签订的一大关键。河东之广锐、神虎等军募当地土人为兵，“皆劲勇，且习知山川道路，故帅臣每患其少”。景德元年（1004），当河北全线告急，侍卫马步军都虞候王超等部三衙禁军“逗挠无功”之时，河东广锐军及时出动了三十指挥的骑兵前来增援，该军“威声甚振，河北列城赖以雄张云”，有颇为不俗的表现。
在宋夏战争当中，陕西、河东等“蕃落、广锐、振武、保捷，皆是土兵，材力伉健，武艺精强，战斗常为士卒先”，自西夏元昊大举攻宋以来，“惟土兵踊躍，志在争功”。如振武“皆少壮拳勇”，“自立此军，边声颇振，戎人畏惧，不敢侵寇矣”，从宋真宗时就是一支老牌的陕西劲旅。蕃落，更在与西夏的征战当中脱颖而出，成长为名闻天下的铁骑。宋仁宗皇祐五年（1053）正月，名将狄青就是以五千蕃落骑兵为主力，在广西大破侬智高，夺取了宋代战史上著名的昆仑关归仁铺大捷。
除此之外，陕西、河北防御作战，大大小小城池甚夥，皆需分兵把守，当然需要大量的兵力。但是，京师三衙的兵力本就有限，其主力又要承担卫戍京师的重任，再分兵前线，兵力难免顾此失彼、不敷分配，难以充分满足河北、河东、陕西等地的防御需要。宋真宗咸平六年（1003），河东路“先是，自京师发禁旅戍河东，数不足，则取州兵材勇者补之，十不得四三。又行伍弗整，校长冗多”；宋仁宗庆历二年（1042）十月，秦凤路奏请朝廷“本路兵备素少，请益军马”，然“朝廷以诸处未可抽那，难于应副”。应该说，前线兵马“数不足”，京师三衙所部“难于应副”，这都是当时十分常见的现象。
综上所述，正如苏轼所云：“若进取深入，交锋两阵，犹当杂用禁旅。至于平日保境，备御小寇，即须专用极边土人。此古今不易之论也。”苏辙在熙宁二年（1069）向宋神宗上书，大声疾呼：“土兵可益，而禁军可捐，虽三尺童子，知其无疑也。陛下诚听臣之谋，臣请使禁军之在内郡者，勿复以戍边。”他以宋仁宗朝宋夏战事为依据，从作战和财政两个方面论述道：
今世之强兵，莫如沿边之土人。而今世之惰兵，莫如内郡之禁旅。其名愈高，其廩愈厚。其廩愈厚，其材愈薄。往者，西边用兵，禁军不堪其役，死者不可胜计。羌人每出，闻多禁军，辄举手相贺；闻多土兵，辄相戒不敢轻犯。以实较之，土兵一人，其材力足以当禁军三人。禁军一人，其廩给足以赡土兵三人。使禁军万人在边，其用不能当三千人，而常耗三万人之畜。
确实，宋辽与宋夏战争的实践充分表明，“土兵一人，其材力足以当禁军三人”，陕西、河北等地的防御巩固与否，关键就在于能否“增置土兵”，能否较充分地调动当地人员，扩充地方军力，做到“北兵捍狄，西兵捍戎”，舍此别无他途。换言之，再像宋太祖那样把各地方精锐抽调或招募至京师三衙，继续推行直辖模式，主要依赖三衙禁旅等“客军”来屯戍陕西、河北等前线，难免会导致军事上更加灾难性的后果，已然绝不可行。
宋真宗朝时，王禹偁已经提出：在河北必须倚重地方军马，“诚能定其军，使有乡土之恋；厚其给，使得衣食之足；复赐以坚甲健马，则何敌不破?如是，得边兵一万，可敌客军五万矣。谋人之国者，不于此而留心，吾未见其忠也”。陈贯亦曾上书宋真宗，建议：“国家收天下材勇以备禁旅，赖赐予廩给而已，恬于休息，久不识战，当以卫京师，不当以戍边。莫若募土人隶本军，又籍民丁为府兵，使北兵捍狄，西兵捍戎，不独审练敌情，熟习地形，且皆乐战斗，无骄心。”
宋仁宗朝，早在宝元二年（1039）年底，以知泾州、兼泾原秦凤路缘边经略安抚使、泾原路都部署身份主持对夏战事的夏竦即建议“增置土兵，易戍兵东归”，他言道：“陕西防秋之弊，无甚东兵，一则不惯登陟，二则不耐寒暑，三则饮食难充，骄懦相习，四则廩给至厚，倍费钱帛。今募土兵，一则劲悍便习，各护乡土，人自为战。二则识山川道路，堪耐饥寒。三则代东兵归卫京师。四则岁省刍粮巨万。五则今岁霜早，收聚小民，免至春饥，起而为盗。六则增数十指挥精兵，詟伏贼气，乃国家万世之利。”当时陕西宋军兵力不足，夏氏“增置土兵”的建议被付诸实施，但“易戍兵东归”并未能被宋廷完全采纳。宋夏战事后来的进程证明，夏氏可谓有先见之明。
康定元年（1040）三月，时任陕西安抚使的韩琦在总结三川口战败教训的时候，就将“东兵骄而好走”，指为“方今之大弊也”，并建议全力招收“本土勇悍之人”以充实蕃落、保捷等陕西当地土兵。庆历元年（1041）九月，韩琦再次奏请朝廷：“臣谓拣刺土兵，自有祖宗旧法，在行与不行耳。果行之，又何难哉?且土兵既壮，则沿边拱圣、龙卫、云、武、神骑及神卫、龙骑等军，应系扎团练兵，渐可代还，以实京师。”庆历二年正月，范仲淹于知庆州任上更揭橥出了切中陕西战局的名言：陕西防御“守以土兵则安，守以东兵则危”。他还具体地阐发说：
臣谓守以土兵则安者，以其习山川道路之利，怀父母妻子之恋，无久戍之苦，无数易之弊。谓守以东兵则危者，盖费厚则困于财，戍久则聚其怨，财困则难用，民力日穷，士心日离，他变之生，出于不测。
同年十月，当宋军惨败于定川寨之后，韩琦向宋廷进言，将陕西之弓手“悉刺面充保捷指挥”，以空前力度紧急扩充陕西土军，来应付战场的危局。庆历四年五月，时任枢密副使的韩琦与任参知政事的范仲淹又联名上奏：陕西“久守之计，则莫如畜土兵，盖其众谙山川而多习战斗，比之东兵，其功相倍”，建议“东兵更可减三分之一”。
不仅是陕西，河北亦然。出于加强对辽防御的考量，康定元年四月，知制诰王拱辰出使契丹还朝，随即上言：他在途中“见河北父老，皆云契丹不畏官军而畏土丁，盖天资勇悍，乡关之地，人自为战，不费粮廩，坐得劲兵”，建议“宜速加招募而训练之”。宋廷采纳了王氏所奏，诏令河北地方守臣依言行事。名臣富弼更于庆历四年六月自告奋勇，主动地向朝廷请缨前往河北整军，倡议以“北兵”取代“南兵”，他说：“今河北屯南兵尚多，徒能张为声势，而实不足用”，“臣愿自入河北，纯募土人为禁兵，料钱不过五百文，每一指挥，即代南兵一指挥归营，不数年，三十万尽得北兵。又教之精勇，则敌人自当畏服，岂敢轻动哉!”
上述夏竦、韩琦、范仲淹、王拱辰、富弼等名臣不约而同的主张，无疑都是用官兵鲜血在战场上才换来的真知灼见。但问题是，将三衙禁军陆续抽调回京师开封，增强陕西、河北等地地方军的实力，固然有利于地方对辽、夏的抵御，然有无太阿倒持、尾大不掉，重蹈中唐五代方镇割据覆辙的可能性?这无疑也是宋廷不得不再三加以斟酌和权衡的问题。
事实上，庆历四年八月，河北保州缘边巡检司下辖云翼等地方军马就发动了规模不小的兵变，其余波一直不断。庆历五年八月，监察御史李京就奏请：“窃闻去年保州军乱之后，缘边兵骄，小不如意，则哗言动众。近又永宁军士潜谋窃发，边氓远近不安。尝观唐自至德以后，河朔兵骄，镇、魏尤甚，易主谋帅，仅如置棋，济以奸臣跋扈，朝廷威令不行，斯盖不早制之失。”建议朝廷不再姑息。庆历七年（1047）十一月，河北宣毅军小校王则策动贝州骁捷等地方军马兵变，保州的振武兵也“焚民居”，欲响应王则。时任翰林学士的张方平遂就保州、贝州等地的兵变，向宋仁宗进言：
河北自唐天宝安史叛乱之后，继以五代后唐、后周皆因魏以为业，故河北军素以骄悍自处，又北接契丹，朝廷亦尝姑息之，承平虽久，而骄气不除，在于事体，亦难处置。欲选择军校以严整之耶，则河北军员尽是本营迁补，不比在京及诸道可以转员移易也。欲拣选上京别补军分耶，则河北军尽是本营子弟、姻娅，蔓连根固，乐土重迁，不比在京及诸道可以选募转徙也。欲升迁军分以利动之耶，则河北军衣粮素厚难以更行增给以此处置为难。
在张氏看来，问题的症结在于“河北兵自唐以来骄悍跋扈，但以土兵相党尔”，单纯地倚重河北土军，在政治上具有相当大的危险性。他提出的解决方案，就是“今若渐消土兵，稍置禁旅，则主客之形可以相制”，“岁年之后，稍稍团并，据所阙指挥，自京禁兵就逐州驻扎”，从而使得三衙禁军等“南军”与河北“土军”形成必要的彼此相制之势。对此，名臣韩琦也有代表性的意见，他在军事和政治因素之外，还考虑到了财政供应问题，因此也就更为全面，嘉祐七年（1062）韩琦于宰相任上谈到，陕西、河北、河东三路的地方军马：
虽勇劲服习，然边储贵踊，常苦难赡。若其数过多，复有尾大不掉之患。京师之兵虽杂且少精，然漕于东南，广而易供，设其数多，乃得强干弱枝之势也。祖宗时，就粮之兵不甚多，边陲有事，则以京师兵益之，其虑也深，而其费也鲜。
李京、张方平和韩琦三人的看法，不能简单地视作危言耸听，毕竟当时离中唐五代不远，方镇割据的阴霾才刚刚散去不久，而河北、河东与陕西，恰恰又都是中唐五代方镇割据最为肆虐的地区。宋廷有所顾虑是完全必要的。
很显然，既要提升地方之军力，又要避免地方势力坐大的危险，这两个目标之间是有一定的矛盾和冲突的，同时实现需要较高的政治技巧。将地方禁军就地纳入三衙系统的做法，恰恰基本上满足了这两方面的要求：首先，通过扩充或新编地方禁军，其供应由中央和地方联合保障，粮饷待遇自然远高于厢军和地方土兵，又不调离本乡本土，也不必像厢军那样承担繁重的劳役，对当地优秀兵源的吸引力就会高得多。加以提升装备与训练水准，其战斗力是有保证的。其次，地方禁军的指挥权专属于诸路经略司，知州等驻地守臣无权插手。更为重要的是，将地方军的番号纳入三衙禁军的系统，“宠以禁秩”，能够激发该部官兵身为“天子卫士”、“三衙禁旅”的自豪感和认同感，对朝廷产生强大的向心力，自觉抵制可能出现的地方势力化的倾向，从而实现“夫州县之兵，即殿、侍之兵，名曰在外，实统于内”的预期效果。笔者认为，这一模式具有强烈的“制度安排”和“制度实现”的意味。所谓“制度安排”和“制度实现”，指的是当宋代朝廷面对在现实中难以实现，甚至不大可能真正实现的政治目标的时候，主要通过制度安排的手法，使处于制度安排之中的当事者，认同某种既定的政治理念，从而收到“制度实现”的较理想效果。如果说扩充和新编地方军，是真正着眼于现实的军事考量，那么，将他们的番号纳入三衙禁军系统，本来就没有多少现实的意义，主要是出于政治层面的考量。
