文/邵明立 郑剑锋 闻德娥
中煤地质集团有限公司
随着国家对地方政府债务的管控，地方政府基础设施建设资金压力越来越大。为推动地方经济发展，国家自2014年以来，大力推进PPP合作模式，解决地方资金压力问题。通过几年的发展，PPP项目在我国涉及领域包括市政工程、生态建设和环境保护、交通运输等多个方面，其显著特征表现为项目数量多、金额大、周期长。基于此，本文以成功融资并正在建设实施的山东某县化工园区PPP项目为例，探讨通过银行贷款这一融资渠道进行项目融资的过程，分享PPP项目建设推进过程中的困难和风险点，以期为PPP项目融资问题提供实践经验，助力我国PPP项目顺利实施。
PPP作为近几年新推出的项目开发建设模式，相比于BT、BOT、BOOT等建设模式更具优势，在合作方面更能吸引社会资本方加入。PPP项目涉及政府方、社会资本方、社会中介机构等多方参与，建设流程包括立项、评审、招采等多个环节。从横向和纵向的维度看，这种商业模式较为复杂，在合作过程中有很多细节需要探讨和完善，包括建设期间的可行性补助、融资模式等。基于此，PPP项目的融资会遇到很多现实问题，涉及参与的各方，融资过程中需要的相关手续和程序也较多。本文选取的山东省某县化工园区PPP项目，该项目属于财政部的入库项目，建设范围包括道路、地上综合管理等。静态总投资72443万元，其中工程直接费用为59689.82万元，其他费用为7387.03万元（含新建道路及工业管廊部分征地费用），基本预备费为5366.15万元。若贷款资金分两年等额进入，建设期的利息为3892万元，项目总投资合计76371万元，项目实施所需资金由项目公司通过自有资金和项目融资方式解决。项目公司自有资金不低于总投资的20%，其余资金通过市场方式融资获得。项目投资总额中约20%为股权投资，其中，政府方代表拟出资比例不高于10%，社会资本拟出资比例不低于90%。笔者作为此PPP项目的负责人，主要对项目融资、建设、应用等一系列工作负责，根据相应的程序推进项目建设。在管理过程中，发现项目在融资过程中存在很多问题，影响了项目的建设。通过对此项目进行分析，可以看到在PPP项目合作建设开发过程中，因项目投入资金大、周期长、不可控因素难以预计等多种因素的存在，导致项目在建设过程中会面临巨大的资金压力，如资金的筹集跟不上项目开发建设进度，社会资本方就需要垫付流动性资金以支持项目的建设。在这种因素影响下，势必会导致施工方的财务风险增大，资金财务成本增加，在后期收益不确定的情况下，风险与收益明显不对等。从理论上来说，资金期限和项目存续期高度匹配是项目资金最有效的状态，能有效避免债务危机。但是在现实情况中，很多PPP项目投入资金巨大，在回收期长的情况下看不到投入资金产生的收益，因此大部分社会资本方在资金投入上非常谨慎，不愿意进行长期投资，进而导致项目建设进度慢。同时，由于现行政策的收紧，银行、基金等相关金融机构对企业融资收紧，也不愿意投放长期贷款资金，在PPP项目收益低且难以合理预测的情况下，就更难从金融机构筹集到长期资金，导致项目风险增加。目前，虽然政府在积极推进PPP项目的建设，大力引入社会资本方，也采取了相应的措施来完善PPP合作模式，拨款建立PPP合作基金等来解决项目资金困难问题，但是在实际操作过程中，受制于政企不分、政府过度干预等问题，甚至有些地方政府只想通过引入社会资本方来解决自身基础设施建设的资金压力，进一步导致社会资本方融资积极性不高，风险逐步向政府归集，对PPP项目的建设是非常不利的。同时，社会资本方处于劣势地位，在行政管理职能上，政府和社会资本方地位经常出现不对等的问题，导致政府承担的风险转移到了社会资本方，也导致了社会资本方在融资方面承担了较大的风险。因PPP项目近几年才在国内开始试点推行，尚未建立科学的管理体系，绝大部分是借鉴国外的PPP管理经验，并未和国内项目真正结合起来，相互磨合还需要很长一段时间。因此，在这几年的PPP管理过程中，经常出现国家颁布一些新的法规政策来规范PPP项目，导致了企业在融资时融资的方式、金额、还款模式等条件也需要变化，使融资更加困难。虽在PPP项目融资过程中，存在很多现实问题，但是笔者在多年参与项目融资过程中，对很多问题都能找到相应的解决措施，也总结出了相关PPP项目融资经验。目前，相关的PPP政策非常多且零散，但是作为PPP项目的融资对接人，需要充分研读相关政策，结合项目实际情况，实现项目融资落地。比如在银行对项目的融资政策方面，建设银行总行出台了相关贷款业务制度，对业务的参与各方都有硬性规定，其中对政府方要求税收必须实现十亿元，对社会资本方要求必须信用等级在AA+以上，或者是提供信用担保。在融资利率谈判以及银行中间业务收入的情况方面，银行会对贷款做出综合收益率不低于20%的规定，各贷款行会根据总行的要求，规定利率和中收业务之间的数额及比例。因此，在融资过程中一定要充分和对接的金融结构交流沟通，了解银行的政策规定，才能更好地推进项目融资进度。在贷款的签订和审批过程中，经常遇到银行的一些特殊要求，这个时候就需要结合银行提出的要求来进行分析，保障融资的推进。第一，在贷款的签订过程中，银行会要求根据项目公司股东的出资比例，对贷款金额进行信用担保，并与股东方或者是为股东方提供担保的企业签订担保协议，需要考虑政府方对该行为背书或者是社会资本方的母公司对该贷款进行信用担保的相关影响及对策；第二，贷款审批的过程中，还要考虑占用集团在该行的综合授信额度。另外，贷款资金属于专款专用，一般贷款行会要求放在指定的账户，这与集团资金集中管理、集中结算会产生矛盾和冲突，影响了集团的资金归集率。（三）做好充分的调研准备，确保融资前的各项工作精准在PPP项目贷款前期，一定要充分结合项目的实际情况以及未来项目的经营管理状况，以此来平衡融资贷款发放审批试点和工程进度之间的关系。其中最主要的是贷款申请环节，因为审批和发放是一个长期的过程，在这期间，项目已经开工，需要前期的资金投入，所以就需要统筹规划，预判资金贷款的发放时间和工程款的进度，以合理预估资金使用进度。在贷款合同签订后，还要注意协调贷款发放的批次和工程进度以及资金沉淀方面的关系，贷款尽量要求根据进度发放，结合银行自身的额度来进行考虑。在资金使用过程中，银行有一些常规检查，每笔业务的支出需要给银行提供业务支出的相关文件。新冠疫情影响了很多业务的建设，导致资金到位以后工程进度没有开展或开展缓慢，从而产生了资金沉淀。考虑到每月或是每季度贷款行的绩效考核等，若出现资金闲置的情况，可以考虑与银行协商进行协定存款，因为企业如果做理财或者是做定期，会影响资金的随时支取，且做理财需要上级主管部门的严格审批。综上，PPP融资模式自引入我国以来，对缓解地方政府资金压力及推动地方基础设施建设起到了重要的作用。但是从以上分析来看，PPP融资模式尚处于初级起步阶段，在融资过程中存在很多问题，影响了PPP项目的建设。因此，各政府机构和社会资本方应继续探索和完善相关的合作模式，以建立科学有效的合作机制，在融资方面采取强有力的措施，解决目前融资过程中遇到的问题，扩大PPP投融资模式的影响和效力，发挥PPP融资模式的作用，推动国家经济发展。 [1]陈少阳．PPP融资模式在基础设施建设中的应用研究[D]．对外经济贸易大学，2015．[2]李睿．PPP融资模式在非经营性基础设施项目中的应用研究[D]．安徽大学，2016．[3]王苹果，黄子龙，和军．绿色PPP融资的模式创新与策略选择[J]．西南金融，2019，（02）：49-55．[4]许海霞．我国地方政府PPP融资模式研究[D]．云南大学，2016．[5]管清友．PPP融资新方向：资产证券化[J]．金融博览，2017，（03）：22-23．来源：《中国总会计师》杂志
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