数据驱动的数字政府：
治理限度与时代因应
祁志伟
作者简介:
[1]
祁志伟，北京化工大学文法学院副教授、法学博、公共管理博士后、中国人民大学循证治理与公共绩效研究中心研究员。
文章来源：
《行政与法》2024年第3期，已在中国知网上线，感谢读者推荐，同时也感谢作者同意授权转载。
发表时间：
2024/3/20
版块分类：
前沿文献（推送前知网下载量：451）
PDF全文：
点击链接<
数据驱动的数字政府：治理限度与时代因应
>可下载PDF全文（有效期7天）。
摘要：
数据治理限度及时代因应始终是数字政府的恒久议题，而如何消除数据治理在政策、应用以及权属等方面的限度历来是理论与实务界亟待解决的难题。当前，国内外数字政府建设过程中对于数据治理有益探索成果丰硕，数字政府与数据治理间的耦合发展关系日益凸显，但随着信息技术的迭代升级与治理对象的日趋复杂，我国数据治理仍面临着数据开放与共享、权责不清以及碎片化等限度，因此，数据治理的重要议题也被提上研究日程。结合我国实际来看，以组建“国家数据局”为标志的新一轮国家机构改革契机和背景之下，数据治理的传统问题也将得到全面回应和系统疏解。研究认为，创新数据开放与共享、优化数据管理机构职能以及推进数据治理的整体性建设等已成为数字政府恒久议题之下数据治理的时代因应，也为推进数据基础制度建设和高水平数字政府建设提供现实路向。
关键词：
数字政府;数字化转型;数据治理;技术变革;
一、引言
数据资源是数字政府建设的核心要素，政府数据开放与共享促进了数据及其技术在国家治理中的广泛应用，数据治理成为数字政府建设面临的重要任务。[1]2022年6月，《国务院关于数字政府建设的指导意见》明确指出：“加强数据治理，依法依规促进数据高效共享和有序开发利用，充分释放数据要素价值，确保各类数据和个人信息安全。”[2]同年12月，《国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》提出了“数据治理二十条”，强调要建立健全数据流动监管制度，完善数据治理体系，保障数据安全发展。[3]至此，我国数据基础制度的“四梁八柱”初步形成。2023年2月，《数字中国建设整体布局规划》再次强调，要构建国家数据管理体制机制，强化重要数据安全监管，保障数据跨境安全有序流动。[4]由此看出，数据治理正在成为国家治理与数字政府建设的当前目标。党的二十届二中全会审议并通过的《党和国家机构改革方案》提出组建国家数据局，进一步统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设的职责归属，协调国家重要信息资源开发利用与共享、推动信息资源跨行业跨部门互联互通。[5]整体层面，虽然本次机构改革并未提及国家数据局在数字政府方面的职能，也未涉及数据安全监管的职能划分，但在某种程度上为加快建设和完善地方数据治理局释放了强烈信号。
我国数字政府建设的历史与实践表明，数据作为数字政府高质量建设的基础支撑，数据治理则如同“九龙治水”，历来被视为政府数字化转型中数据流通和数据安全的痛点。党的十八大以来，尽管我国数字政府建设取得了较为显著的治理成效，但数据治理方面仍面临一些显著的问题，包括顶层设计不足、体制机制不健全以及数据壁垒等。究竟该如何认识数字政府建设中数据治理存在的影响因素，是当前和未来数字政府建设始终难以绕开的现实。鉴于此，有必要以“问题”作为着力点，多维度探究我国数字政府建设过程中数据治理实践路径，以期为推进数据基础制度建设和高水平数字政府建设提供知识增量。
二、耦合发展：
数字政府建设与数据治理
最新发布的《2022年联合国电子政务调查报告》显示，193个联合国成员国在数字政府方面的排名中，丹麦、芬兰和韩国处于第一阶位，新西兰、瑞典和冰岛处于中间阶位，而美国、英国、新加坡及日本等处于第三阶位。2020-2022年全球电子政务发展平均指数（EGD）持续提升，从0.5988上升到0.6102，其中65%的成员国处于高或极高的EGDI（电子政务发展指数）水平，中国EGDI值为0.8119，达到了“非常高水平”，由此也充分表明，当前全球大部分国家或地区正在大力推动高水平数字政府建设。
从应然层面而言，数字政府是数据有效治理的现代化对象和目标，而数据治理本身则构成了数字政府高质量建设的必要条件。随着政府数字化转型的加速与信息技术的迭代演进，数字政府建设与数据治理间形成了耦合发展关系，即数字政府依靠数据治理实现高水平建设目标，数据治理需依托数字政府实现数据的程序性价值和生产要素价值。从实然层面而言，这类耦合性关系历来也受到制度、结构、政策执行者、技术异化以及人为介入等诸多因素的影响，数据治理衍生的数据泄露、数据壁垒、数据封闭以及数据碎片化等现实困境始终是数字政府高质量建设无法避开的核心议题。
（一）国外视角
“数字政府”是在西方发达国家“电子政务”基础上逐渐发展而来的政府新形态。从西方国家的实践来看，“信息社会始于一九五六年和一九五七年，正是美国工业的鼎盛年代”[6]。20世纪50年代开始，西方发达国家开始将计算机技术用于政府部门的非军事领域，60年代以后，交互式计算及其通信技术成为政府提升治理效率的有效方法，70年代中后期，阿帕计算机网络（APPANET）与电传文本（Teletext）的出现对现代数字政府概念的发展起到了重要的作用。进入90年代，在线服务、通用web浏览器应用、数据网络（NII）以及万维网标准（HTTP）等均被电子政务（Electronic Government）的概念囊括。而“数字政府”（Digital Government）作为一个独特的研究领域在西方发达国家真正开始于20世纪90年代，[7]由此也表明，西方国家数字政府的探索实践要先于理论研究将近半个世纪。
全球典型国家和地区的实践经验表明，以数据治理推动数字政府建设已成为不争的事实。美国、欧盟和英国等国家或地区在推动政府数字化转型过程中始终将“数据”作为数字时代以来的战略性资源，这也是区别于以往农业时代和工业时代的重要生产要素。与全球其他地区相比较，上述典型国家或地区数字政府建设和数据治理的协同水平整体较高。其中，欧盟被认为是全球数据治理规范的领导者，欧盟模式也是全球普遍采用的数据治理模式，大多数国家和地区（美国除外）都会以其1995年出台的《数据保护指令》（DPD）为蓝本进行数据方面的立法。结合表1，全球数字化转型背景下，美国、欧盟和英国适时制定了保障数字政府高水平建设的数据治理战略，开创了具有本土特色的数据治理模型，为解决数据开放、应用、共享与跨境传输的历史性难题提供了法律支撑和政策保障。
表1 全球代表性国家或地区
（美国、欧盟与英国）数据治理动态
数据来源：根据数字化官网、欧洲议会以及英国政府官网等内容整理所得
（二）国内视角
信息技术对政府治理产生了较大的影响，“信息技术的工具理性与政府治理现代化的价值理性高度耦合”[8]。政府以信息化、数字化和技术化为媒介工具，政府治理更加智能化和现代化。改革开放以来，我国数字政府建设整体上呈现出基于发展目标、驱动力、服务特征、技术形态以及政策行动的体系化特征（见表2）。政府数字化转型由信息化政府、网络化政府向服务型政府依次迈进，信息技术以多元的技术形态赋能政府高质量发展。在治理逻辑层面，政府信息化阶段、电子政府与数字政府阶段的渐进式发展图景依赖于以政策行动为实践遵循的数据应用。
表2 我国数字政府发展阶段的基本特征
数据来源：根据国家层面政策文本、官网公开数据等分析所得
自20世纪中叶起，电气化、自动化和信息化的发展加速了智能政府的塑造，政府经过数字化转型创造了更多有价值的数据，数据再经过加工、输出和利用，赋予政府和社会新的内部结构和治理流程，数据开始被广泛应用于各领域。由此意义来看，数字政府更多强调的是一种利用智能化媒介或工具而进行数据输出的过程。“数字政府与电子政务，两个概念为不同的主体所使用：政府机构、智库、学术界、企业以及媒体都在各自的语言体系中运用它们，因而它们既可以是一个理论概念，也是政策概念，还可以是工程概念、技术概念。”[9]数字政府变革与发展的核心在于数据的有效输出，数据的开发、开放、分类、确权、共享以及传输应用推动了政府治理体系与治理能力的现代化，使得政府治理更加智能化。从20世纪末的“电子政务”作为政府辅助决策的治理手段，到后来“政府再造”中的相互独立的信息系统，再到如今“数字政府”中云计算、大数据、区块链、5G网络以及“互联网+”的应用，政府利用数据实现良好治理目标的过程更加智能化。
政府数据职能设置是推动数字政府高质量建设的关键。2014年以来，国内地方政府在探索数据治理和数据服务模式方面积极可为，陆续成立了省级层面的数据治理机构（见表3），以加快解决政府信息化建设以来数据开放、共享与应用的难题。复旦大学联合国家信息中心数字中国研究院发布的《2022中国地方政府数据开放报告》显示，截至2022年10月，我国已有208个地方政府上线了数据开放平台，其中省级（含自治区）平台21个，所有直辖市、广东省、广西壮族自治区、江苏省、江西省、山东省、四川省以及浙江省域内下辖城市均已上线数据开放平台。整体来看，我国数据治理机构的设立受到国家机构改革和数字政府建设的双重推动。首先，广东省数字政府建设为包括广东省在内的大部分地区提供了成立数据管理局的先机；其次，2018年国家和省级行政机构改革推动了地方数据治理机构的设立与调整，更多市级数据治理机构建设纷纷落地；再次，2023年国家新一轮机构改革组建了新的“国家数据局”，原先数据职能重复和数据管理机构“有名无实”的问题则会得到扭转和调整，尚未建立数据管理机构的地区也会迎来全新机遇期。至此，数据壁垒带来的治理难题及其解决方案自然也会迈入数字政府高质量建设的“下一步”行动议题之中。
表3 部分省（市、自治区）
政府数据治理机构建设情况
数据来源：根据政府官网、人员访谈和公开发布资料整理所得
三、受限、模糊与碎片化：
数据治理的限度
我国政府变革与治理经历了信息化建设、电子政府和数字政府建设三个阶段。政府治理体系更加健全，治理功能更加智能，治理效果更加显现，整体上取得了较为瞩目的成就。以数据治理为驱动力的数字政府建设向纵深不断推进，既节省了行政治理成本，优化了行政审批程序，也增进了公众与政府之间的信任感。20世纪70年代至今，国务院及发改委、工信部等部门出台了系列关于推进政府信息化、电子政府和数字政府的法规、指导意见以及政策措施，成立了专业性数据管理相关机构，围绕“信息技术”开发了应用于不同场景的政务服务平台，切实提高了人民群众的获得感，为构建新时代服务型政府奠定了坚实的基础。然而，在全球数字化加速转型、技术潜在风险即时涌现以及体制机制尚不完善的复杂性背景下，我国数字政府建设过程中数据治理仍然面临着诸多现实困境。因此，要全方位、系统性厘清当前问题的本质，以更好地推进数字政府的高质量发展。结合当前我国数字政府发展的实际来看，《国家电子政务总体规划》《国家信息化发展战略纲要》《“十四五”国家信息化规划》与《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》等政策文本在顶层设计层面为我国政府数字化转型提供了理论指引和实践遵循。而从我国数字政府建设的央地政府部门以及区域（东、中、西）探索来看，我国数字政府建设治理体系与治理能力依然处于基础性发展阶段，在政策、实践、安全与法律规范等方面尚存在不同程度的短板，地方政府在数字化转型过程中也会出现行动迟缓或照搬模仿现象。
（一）数据开放与共享受限
回顾我国政府信息化、电子政府和数字政府的建设过程，尽管我国自2007年已颁布了《中华人民共和国政府信息化公开条例》，近15年来地方层面也陆续出台了系列公共信息资源开放的战略规划和政策文件（见表4、表5）。但从我国政府信息公开、数据开放与共享方面来看，仍存在诸多现实的问题。一是政府信息公开程度缺乏规范性和稳健性。数字政府发展至今，政府信息公开与数据共享能力较弱以及政策规范性不足的问题对推进政府治理体系与治理能力现代化构成了现实挑战，信息公开的潜在风险与数据放权的担责心理事实上也构成了数据治理的客观困境。二是政府政务数据开放总量偏低。以大数据、“互联网+政务服务”、云计算、人工智能以及区块链为技术媒介的政策机制始终关注“数据开放与共享”的问题，包括政府信息公开、数据共享能力及界限如何设定等问题都缺乏明确且规范的政策机制，出于对国家安全和个人数据安全保护的考虑，央地政府部门对公共数据资源开放与共享的范围及数量相对保守。三是数据开放与共享的系统性受限。“由于我国在政府信息资源管理方面缺少系统规划，政策子系统的活动加固了管理体系的分散状态”[10]，政府部门间关于数据共享的理念、原则、方法、评估以及可能出现的风险预测等机制尚不明确，在信息公开与数据共享中的权责划分相对模糊和笼统。四是数据应用性程度较低。当前，我国省级政府部门已开始政务数据开放的实践，但仍存在着诸多应用性难题，包括数据共享与应用载体缺乏、数据缺少规范性清晰过程、数据共享的流程模糊、数据更新较慢及可读性较低。
表4 政府信息公开与数据
共享政策数量及政策困境
数据来源：根据国务院、省级政府官网、政务服务官网等整理所得
此外，党的十八大以来，随着大数据的应用和“互联网+政务服务”的普及，“用数据说话，用数据决策”逐渐成为新时代数字政府的重要工作方式，政务数据开放与共享的问题始终是学界研究的重点内容之一。通过田野调查发现，地方政务服务过程中“群众重复提交办事材料、多次跑腿”的现象仍难以转变，部门（科、室）间数据壁垒和信息孤岛制约着数据共享，“流动数据”的功能未得到有效体现。究其原因，主要受数据管理者不愿共享、不敢共享等多重因素影响，缺乏数据共享和交换的数字化平台及专业技术人才，缺乏数据共享的流程和方法，即不清楚该如何共享数据、共享哪些数据以及对原始数据的加工、处理、分类等专业化操作不充分。结合表5内容可见，2016年以来，15个省级政府先后围绕“数据管理”出台了系列数据发展条例，通过“重点目标”发现，政务数据开放难、政策信息公开难与数据共享难等“三难”问题始终是数据治理面临的实践问题，也是省级政府层面成立数据管理机构，出台数据应用条例的客观缘由与可持续议题。
表5 省级数据治理条例
出台状况（2016-2023年）
数据来源：根据省级政府官网、公开报道等资料整理所得
数字政府建设过程中信息公开执行难的原因主要归结于三个方面。首先，政府是政策信息发布的权威主体，地方政府或政府行政人员在信息发布过程中存在认知偏差。例如，政府工作人员在回应网民的诉求中对政务数据及政策存在因信息泄露而引发系列的社会舆情波动导致被追责的行政负担，信息公开工作难以真正落实，更有甚者则是部分信息受利益驱动产生寻租行为，进而导致了信息公开目标难以完全实现。其次，政府行政人员对于信息公开缺乏系统性认知，存在行政干预或滥用职权的现象。尤其对基层政府而言，迫于上级制度约束和上级压力，在形式上完成了信息公开的过程，成立大数据发展管理局、建立数据首席官制度以及信息公开领导小组等，但从信息公开的内容、范围、时限和方式来讲，通常存在“重要数据信息不公开，公开数据信息不重要”的现象。随着自媒体、大数据和“互联网+”技术的推进，更多信息被媒体率先曝光，而后政府才做出媒体回应或解释，往往显得较为被动。再次，从法治层面讲，《政府信息公开条例》中关于政府信息公开的原则在实际中的应用并不全面，对于一些特殊的政府信息，难以公开的主要原因在于信息的种类和保密属性有所差异。同时，政府在执行《政府信息公开条例》过程中拥有较高的行政自由裁量权，信息公开程度受自由裁量空间大小和信息公开范围关系的影响，进而导致公众对政府信息获取的有限性。
（二）数据治理权责模糊
根据表3省（市、自治区）数据治理机构设立情况来看，数字政府建设过程中绝大部分地方政府专门设立了大数据管理机构。在组建方式上，由于大数据管理结构隶属于多个政府机构，因此，在政府数据治理方面还存在机构隶属关系标准不统一，职能定位不准的现象。根据政策文本和实际调查发现，当前，省（市、自治区）、市（地级市）级数据管理机构主要类型分为政府部门管理机构、政府直属机构以及政府组成部门。随着新一轮国家机构改革的推进，地方数据管理局将逐步形成统一的建设标准，但就表3和表6来看，我国国家层面的资源整合力度依然较弱，数据开放与共享等方面设定职责的机构比较少。尤其是在职责定位方面，尽管数据管理机构既关注宏观政策设计，也关注数字产业发展，而在数字统筹与整合方面的重视程度依然不足，数据治理权责依然模糊。从国内最为典型的广东省数据管理机构来看，无论是在管理权限、队伍建设还是职责定位等方面都存在理念、思维、技术与效果等诸多现实问题。我国数字政府发展过程中事实上对专业技术人员和管理人才需求缺口较大，从个体层面而言，目前在基层政府数据治理过程中，针对新技术而吸纳的专业型人才相对较少，部分行政人员对“互联网+政务服务”的认知缺乏精准性和前瞻性，业务创新意识和数据共享意识不够强烈。
表6 国家数据局与地方
（广东省）数据局职能定位比较
数据来源：根据国务院机构改革方案全文、广东省政务服务数据管理局官网等资料整理所得
我国数据治理总体上还处于探索发展阶段，以地方政府先行先试为主，数据治理顶层设计缺乏系统性。数据资源体系、平台技术体系与运维保障体系的重要功能不够健全，政企协同数字政府平台建设或政府购买企业技术的流程规范和政策机制还比较模糊，数字政府建设的整体联动机制与统筹管理机制的吻合度较低。从20世纪70年代我国政府信息化建设阶段到党的十九届四中全会召开以来，尽管国家层面也建立了电子政务统筹协调机制，明确了政府各部门的相应职责，但由于缺乏国家顶层设计层面的数据管理局，导致数据治理职责难以落地，数据监管难以发挥实质性功能。本轮国家机构改革，将“国家数据局”置于统领性和全面性的角色，以进一步回应历次新政策文件中对“职能定位不清”的系列论述。政府信息化建设与电子政务阶段主要以国家层面的政策指南为行动方案，地方政府的自主性和积极性不高，数字政府建设阶段，中央和地方政府层面在政策机制、行动方案与平台设计等方面的统合性更高，而政府部门之间、政府与市场以及公民参与机制之间的协同机制尚不健全，进而阻滞数字政府建设在体制和机制方面的整体性和全面性。
（三）数据治理碎片化
数据治理碎片化的典型即“数据孤岛”的长期存在。以地方数字政府建设的实际来看，政府部门缺乏统一的宏观规划，业务属性不同的政府部门在数据收集、分析与共享的过程中存在自身利益的考量，开展数据治理过程中采取各自为政的做法，使得各部门间信息不交换、不共享，无法实现信息的有效整合。一方面，对数据的共享价值、共享方法以及共享渠道缺乏整体性认识；另一方面，数据管理的“碎片化”现象受到我国政府“条-块”结构的影响，缺乏国家层面统一的数据治理规范性建设标准。由于我国地域性差异较大，省级政府的数据平台缺乏统一和规范性，部门（户籍、政法、卫生、教育以及民政等）之间缺少联通和沟通，各部门都有自己的信息系统和数据中心，所有数据都是单一部门调查、收集和整理的数据。《“十四五”国家信息化规划》明确指出，要“坚持整体集约建设数字政府，推动条块政务业务协同，加快政务数据开放共享和开发利用”[11]。整体来看，数据信息处于割裂状态，信息孤岛现象严重。因此，容易出现数据重复采集和录入的现象，部门之间交换或共享信息时多以本部门利益为主，一定程度上阻碍了信息的有效沟通和交流，极易降低政策执行效率，增加额外的政策执行成本。相对而言，“条”结构层面以行政管理约束机制为手段，在数据管理方面容易实现精准化和统一化治理目标，而在“块”结构层面以职责与功能为中心，不存在“自上而下”的行政约束关系。因此，数据壁垒和数据堵点也成为阻碍数据开放与共享的关键因素。
四、创新、优化与系统性：
数据治理的时代因应
技术赋能和数据治理使得政府智能化特征日趋显著。“互联网+政务服务”和“大数据”被提出以来，我国数据治理取得了阶段性成就。当前，“数据治理”作为数字政府与数字中国的有机组成部分，其已成为政府高质量发展模式的一种全球共识，也是推进政府治理体系与治理能力现代化的主要抓手。随着信息技术对传统政务信息的多维度塑造和变革，数据开放与共享对传统政府政务服务机制产生了重要影响，全方位推动我国数据治理的高质量发展，营造出政民互动的高效社会环境，有助于提升我国政府行政管理的内在效能和治理效率。随着数字技术的迭代演进，要充分认识数字政府建设过程中数据治理所面临的现实困境，着力创新数据开放与共享、优化数据管理机制职能和推进数字治理整体性建设。
