法释之话商麻·风向-10

最高院： 违反监管规章的合同

或因损害公共利益而无效

——2019全国法院民商事审判工作会议纪要征求意见稿解读之八

最高院： 违反规章、监管政策同时导致违反公共秩序的，人民法院应当认定合同无效。司法实践中，涉及上市公司监管、金融机构监管、国有资产监管、外商投资监管等领域的合同均可能因违反监管规定而损害公共利益被认定无效。

《民法总则》第一百五十三条规定，违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效，但是该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。违背公序良俗的民事法律行为无效。《合同法》第五十二条规定，损害社会公共利益和违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》（法释〔 1999 〕 19 号）第四条规定，合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。 2019 年《全国法院民商事审判工作会议纪要征求意见稿》 29. 【违反公共秩序无效】规定，违反规章、监管政策等规范性文件的合同，不应认定无效。 违反规章、监管政策同时导致违反公共秩序的，人民法院应当认定合同无效。 人民法院在认定是否违反公共秩序时，可以从规范内容、监管强度以及法律后果等方面进行考量，并在裁判文书中进行充分说理。

最高人民法院（ 2017 ）最高法民申 4841 号吕梁国能天泰煤业有限公司等诉山西楼桥水泥有限公司确认合同效力纠纷案民事裁定书认为， 社会公共利益主要包括社会公德和社会公共秩序两方面的内容。 从最高人民法院案例来看，违反规章和监管政策，是否以损害公共利益为由认定无效主要存在以下几种情形：

一、涉及上市公司监管的

上市公司属于公众公司，涉及广大投资者利益，违反上市公司监管规定的合同可能会因涉及公共利益而被认定为无效。例如，关于上市公司股份隐名代持问题，最高人民法院（ 2017 ）最高法民申 2454 号杨金国、林金坤股权转让纠纷再审审查与审判监督民事裁定书民事裁定书认为，本案杨金国与林金坤签订的《委托投资协议书》与《协议书》（上市公司股权隐名代持的效力作出无效的认定），违反公司上市系列监管规定，而这些规定有些属于法律明确应于遵循之规定，有些虽属于部门规章性质，但因经法律授权且与法律并不冲突，并属于证券行业监管基本要求与业内共识，并对广大非特定投资人利益构成重要保障，对社会公共利益亦为必要保障所在，故依据《中华人民共和国合同法》第五十二条第四项等规定，本案上述诉争协议应认定为无效。

二、涉及金融机构监管的

金融安全是国家安全的重要组成部分，近年来认定违反金融监管政策的合同无效逐渐成为趋势。例如，关于代持金融机构股权问题，最高人民法院（ 2017 ）最高法民终 529 号福建伟杰投资有限公司等诉福州天策实业有限公司营业信托纠纷案民事裁定书认为，由于双方签订的《信托持股协议》违反了中国保险监督管理委员会《保险公司股权管理办法》的禁止性规定，损害了社会公共利益，依法应认定为无效。

再如，关于金融机构超范围经营问题，最高人民法院（ 2017 ）最高法民申 331 号重庆吉托典当有限公司等诉贵州省湄潭县全兴房地产开发有限责任公司典当纠纷案民事裁定书认为，典当行业在我国实行特许经营，其经营行为主要受《典当管理办法》规制，而吉托典当公司解除喻广华当物抵押登记之后出借款项的行为已超出其经营范围，一、二审认定该行为属于发放信用贷款，并无不妥。典当行发放信用贷款，即会扰乱国家金融管理秩序，影响到社会公共利益。吉托典当公司主张涉案借贷关系属于私权处分并不涉及公共利益的再审申请理由不能成立。而最高人民法院（ 2016 ）最高法民申 2569 号顾再启等诉营口好缘典当有限公司等借款合同纠纷案民事裁定书认为，《典当管理办法》并不属于法律、行政法规，本案仅是当事人发生民间借贷业务的个案，亦不存在损害社会公共利益的情形，原判决认定顾再启、尚金英与好缘典当公司之间借款合同有效，并判决再审申请人顾再启、尚金英偿还欠付好缘典当公司的借款，适用法律并无不当。

三、涉及国有资产监管的

在我国企业国有资产归全民所有，涉及国有资产的合同如未经评估、未经批准、未进场交易是否应认定合同无效实践中不无争议。

关于国有企业利益是否属于国家利益问题，最高人民法院（ 2015 ）民二终字第 129 号深圳市新世纪投资发展有限公司与东北石油大学合同纠纷案民事判决书认为，在涉及国有资产处置的合同纠纷中，如国有资产处置主体具备独立法人资格，合同各方均具有相应的民事权利能力和民事行为能力，合同内容系当事人意思表示真实，国有资产处置主体在诉讼中将其管理的国有资产利益直接等同于《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的国家利益或者社会公共利益，以合同损害国家利益或者社会公共利益为由主张国有资产处置合同无效，但没有其他证据证明或补充说明，合同也不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的其他情形的，人民法院对其合同无效的主张不应予以支持。

关于国有产权转让未经批准的效力问题，最高人民法院（ 2016 ）最高法民终 802 号深圳市标榜投资发展有限公司、鞍山市财政局股权转让纠纷二审民事判决书认为，本案的《股份转让合同书》虽已经成立，但因未经有权机关批准，应认定其效力为未生效。

关于国有产权转让未经评估的效力问题，最高人民法院（ 2008 ）民申字第 461 号东风汽车贸易公司、内蒙古汽车修造厂与内蒙古环成汽车技术有限公司、内蒙古物资集团有限责任公司、赫连佳新、梁秋玲及第三人内蒙古东风汽车销售技术服务联合公司侵权纠纷案民事裁定书认为，根据《国有资产评估管理办法》第三条的规定，国有资产占有单位进行资产转让的，应当进行资产评估。该规定属于强行性规定，而非任意性规定。国有资产占有单位进行资产转让时未依照上述规定进行资产评估的，转让合同无效。而后在最高人民法院（ 2013 ）民二终字第 33 号联大集团有限公司与安徽省高速公路控股集团有限公司股权转让纠纷二审民事判决书则认为， 1992 年国务院发布的《国有资产评估管理办法》性质为行政法规，其第三条关于国有资产占有单位在资产拍卖、转让等五种情形下，应当进行评估的规定虽为强制性规定，但根据《合同法》五十二条及最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条规定，该内容并非效力性强制性规定。国家国有资产管理局于 1992 年经国务院授权制定的《国有资产评估管理办法实施细则》性质应属部门规章，原审法院关于该细则系行政法规的认定错误，应予纠正。该细则第十条规定：“对于应当进行资产评估的情形没有进行评估，或者没有按照《办法》及本实施细则的规定立项、确认，该经济行为无效。”鉴于该细则属于部门规章，不是法律、行政法规，根据《合同法》第五十二条规定，不能直接否认案涉《股权转让协议书》的效力。

关于未进场交易合同的效力问题， 2010 年第