陈瑞华：速裁等程序不仅要简化庭审更要着眼于全流程简化

目　次

一、“公检法三机关流水作业模式”的基本缺陷

二、刑事诉讼全流程简化的改革探索

三、刑事诉讼全流程简化的体制障碍

四、刑事诉讼全流程简化模式的未来

摘　要

假如仅仅着眼于审判程序的简化，那么刑事速裁程序的改革将是没有太大空间的。一些地方法院开始从刑事诉讼全流程角度进行程序简化的改革试验，取得了显著的积极效果。有必要从这些改革经验出发，将刑事诉讼全流程简化模式加以推广。目前，受制于我国公检法三机关流水作业的诉讼体制，也受制于我国刑事司法改革的滞后性，这一改革思路存在不少体制上的障碍。但是，在现有体制不发生重大变革的情况下，我们仍然可以提出“三道工序的合并或跳跃”以及“内部审批机制的取消”等改革思路。

要研究刑事诉讼的全流程简化问题，我们需要首先研究我国刑事诉讼的纵向构造，也就是公检法三机关流水作业的诉讼模式。

与西方国家不同的是， 我国法律确立了公检法三机关“分工负责、互相配合、互相制约”的基本原则，在刑事诉讼程序中设置了侦查、审查起诉和审判这三个诉讼程序，并且大体上赋予侦查机关、检察机关和法院在各自的诉讼程序中拥有做出各种诉讼决定的权力。 对于这种由公检法三机关分别主持特定诉讼程序的诉讼构造，我们过去称之为“流水作业的刑事诉讼构造”。这一构造设置的初衷是由三个“国家专门机关”对同一案件进行反复的调查与核实，后一个机关对前一个机关的办案质量进行监督以及把关，遇到有前一机关做出了不当诉讼决定的，后一机关可以将案件以“程序倒流”的方式做出处置。由此，冤假错案可望得到避免，法律适用的错误可望得到纠正，司法正义也可以得到维护。

公允地说，这种流水作业的诉讼构造在正常情况下可以避免案件事实的错误认定，防止不当诉讼决定的出现，具有“精密司法”的意味。但是， 一旦某一诉讼环节出现办案质量不高或者把关不严的情况，就容易带来诉讼拖延的问题。 这主要表现在以下几个方面：一是在没有权威司法裁判者的情况下，机械地要求每个案件都要经历五道诉讼工序；二是三机关内部存在着繁琐的行政审批环节；三是三机关对同一个案件要进行重复性的调查核实证据工作，制作繁杂的案卷材料；四是刑事诉讼流程随时会发生程序倒流现象，造成诉讼程序的逆向运转。下面依次对此作出分析。

首先， 在这种三机关“流水作业”的诉讼模式下，每个案件一般都要经历立案、侦查、审查批捕、审查起诉和审判等五道工序和流程。 案卷要由侦查人员、审查批捕人员、审查起诉人员和审判人员先后分别进行查阅和研读，后一道工序的主持者要对前一道工序的质量进行重新审查和检验，这造成三机关诉讼活动的大量重复，埋下了诉讼拖延的隐患。

可以说， 由立案、侦查、审查批准逮捕、审查起诉和审判组成的这种标准化诉讼流程，使得每个“刑事诉讼阶段”都具有相对独立的地位。 在没有一个中立司法裁判者的情况下，公检法三机关分别主导或控制某一诉讼阶段，充当事实上的权威裁判者，实施一系列带有调查核实证据性质的诉讼行为，独立地收集案卷材料，制作各自阶段的诉讼案卷，并做出各自独立的诉讼决定，形成各自独立的诉讼文书。与此同时，法律为每个诉讼阶段都设置了专门的办案期限，并确立了延长办案期限的幅度和次数，而对嫌疑人、被告人的羁押期限，也基本上依附于办案期限，并随着办案期限的延长而自动地进行延长。尽管在理论上，检察机关可以对立案、侦查、审判活动进行法律监督，并对公安机关、法院的程序违法行为进行纠正，但这种监督并没有强制性法律效力，再加上检察机关本身就主导着这种诉讼流程中的两道诉讼工序，存在着“谁来监督监督者”的永恒难题，因此，这种检察监督不足以发挥推动诉讼快速运行、避免诉讼拖延的效果。

不仅如此，公检法三机关对每个刑事案件都要制作相应的案卷笔录，制作相应的诉讼文书，如立案决定书、批准逮捕决定书、起诉意见书、起诉书、判决书等。这种“全程案牍”式的诉讼操作方式，必然 导致办案人员不得不应付大量技术性、低效率的重复劳动。 尤其是对那些控辩双方没有争议的轻微刑事案件，这种工作方式必然浪费大量宝贵的诉讼资源。

其次， 在公检法三机关内部，每一个案件也都要经历复杂、冗长的多重行政报批环节，使得诉讼效率大大下降。 如在公安机关内部，案件会经历刑侦、预审、法制等多个部门的层层把关；在检察机关内部，案件则会经历侦查监督部门和审查起诉部门的重复性审查；而在法院内部，案件则会经历合议庭审理、院庭长审查、审判委员会讨论等多重决策环节，这使得一个案件长时间在不同部门之间流转的可能性大大增加。

迄今为止， 在适用普通程序和简易程序的案件中，公检法三机关内部仍然存在着繁琐复杂的行政报批环节，给办案人员带来沉重的办案压力和工作负担。 例如，在公安机关立案环节，侦查人员要起草并出具“受案登记表”“初查决定书”“立案报告书”“立案决定书”；在侦查阶段，办案人员要提交“呈请刑事拘留报告书”“呈请延长刑事拘留报告书”“延长拘留期限通知书”“起诉意见书”；在审查起诉阶段，办案人员要起草“案件审查报告”“起诉书草稿”“内部审批表”；在审判环节，法官要提交“审理报告”和“判决书”等。很显然，在每一个诉讼阶段，办案人员为应对内部行政审批，不得不起草一些对案件质量把关没有实际意义的文书和审查报告，加上各机关内部行政审批和内部讨论的情况各异，这势必造成案件在各机关内部审批环节耗费大量的时间和资源。

再次， 公检法三机关在各自诉讼阶段都要进行重复性的调查核实证据工作，这种重复性工作对办案质量把关没有实际意义，也造成了诉讼资源的无谓消耗。 通过观察我国普通刑事案件的办案流程，我们不难发现，侦查人员在立案前后的一段时间里，大体上就将基本的调查取证工作进行完毕。在很多案件中，侦查人员在刑事拘留的37天时间里，就将案件的主要证据材料收集齐备。而在检察机关批准逮捕之后的数月时间里，侦查人员除了对嫌疑人进行不间断和无休止地反复讯问以外，其他调查取证活动基本上陷入停滞状态。一直到案件办案期限到期之后，侦查人员才会将案件移交检察机关。而在审查批捕和审查起诉环节，检察官都要对嫌疑人进行重复性讯问，反复进行一些调查核实证据的工作，从而在“侦查案卷”的基础上形成所谓的“审查起诉卷”。对于公安机关负责侦查的案件，不仅审查批捕和审查起诉的检察官要反复阅卷，起草阅卷笔录或阅卷摘要，而且在案件进入法庭审理程序后，承办法官还要再次查阅案卷，形成阅卷摘要。

这种连篇累牍的重复性调查核实证据工作，消耗了三机关办案人员的大量宝贵办案时间，所形成的案卷笔录也仅仅具有形式上的意义。 对于那些被告人自愿认罪认罚的轻微刑事案件而言，这种重复性调查核实证据工作白白浪费了诉讼资源，造成办案期限的一再延长。其实，在侦查人员已经大体完成调查取证工作之后，为什么就不能促使检察官立即提起公诉呢？为什么每个案件都要经历那种独立的“审查批捕”和“审查起诉”程序呢？为什么办案人员在每个阶段都要进行重复性调查取证并制作本阶段的独立案卷呢？

最后， 刑事诉讼程序一旦出现“程序倒流”现象，必然带来严重的诉讼拖延问题。 由于不存在一个中立的、权威的裁判者，公检法三机关各自“独立为战”，遇有案件事实不清、证据不足的情况，后一机关会将案件退回前一机关，进行必要的诉讼补充工作。这种带有“程序返工”式的逆向运转现象，不仅中止了刑事诉讼程序的正常运行，而且还会使前一机关承担大量的“程序补救”活动，造成办案期限的无限期延长。

程序倒流现象的发生，从积极角度说是为了防止冤假错案，后一机关对前一机关的调查取证工作发现了质量瑕疵，并进行及时有效的纠正工作。但是，这也说明后一机关既没有进行及时有效的补充调查工作，也没有直接宣告诉讼终止的权威。这是一种“宁愿诉讼久拖不决也不愿做出权威决定”的工作机制，其效果必然是刑事诉讼流程的反复拖延，案卷笔录在各个阶段的“往返旅行”，以及嫌疑人、被告人因为同一行为而受到永无休止的刑事追诉，并受到越来越长的未决羁押。

在“认罪认罚从宽”理念的指引下，最高人民法院、最高人民检察院在部分地方进行了刑事速裁的改革试点工作。总体上，这一改革试点的推行带来基层法院对轻微刑事案件的审理周期明显缩短，发挥了快速裁判的效果。但是，仅仅强调审判环节上的程序简化，也有一个致命的缺陷，那就是这些案件在整个刑事诉讼过程中 仍然存在着诉讼资源浪费、诉讼效率不高的问题 。在这一轮刑事速裁改革试点中，改革者对于刑事审判程序的简化做出了各种探索，却极少触动那种积弊良久的“公检法三机关的流水作业模式”，对于这种模式的问题并没有提出有针对性的解决方案。

但值得注意的是，有些地方法院已经注意到简化审理程序的局限性，开始尝试从刑事诉讼全流程的角度进行程序简化的改革探索。其中较为突出的有南京市中级人民法院（以下简称“南京中院”）倡导的“刑拘直诉”制度，以及北京市海淀区人民法院（以下简称“海淀法院”）的“刑事诉讼全流程简化模式”。对于这两种较为突出的改革样本，本文拟作简要的分析和评论。

（一）刑拘直诉模式

根据刑拘直诉模式，对于嫌疑人自愿认罪、可以适用速裁程序的案件，侦查机关做出刑事拘留决定后，尽快将其纳入速裁程序，不再向检察机关提出批准逮捕的申请，在刑事拘留的法定期限内，完成移送审查起诉和提起公诉的活动，并由法院快速做出裁判。

南京中院会同同级检察院、公安局、司法局出台了刑事速裁实施办法，创设了 “两提前三集中”的办案模式 ，也就是将社会调查评估工作提前到侦查阶段与审查起诉阶段，对于适用刑事速裁的案件，侦查机关集中移送审查起诉，检察机关集中提起公诉，审判机关相对集中开庭审理。与此同时，南京中院还推动创设了快速批捕、刑拘直诉和集中开庭的速裁程序模式，确定了审查报告、审理报告等内部文书的简化样式。

“刑拘直诉”制度的实施，避免了繁琐、冗长的审查批捕程序，使得嫌疑人、被告人不再被采取逮捕措施，这确实大大缩短了未决羁押期限，既对各机关快速办案产生推动和督促的作用，又为法院依法裁判提供了较为宽松的环境，避免过去经常出现的法院“根据羁押期限来确定量刑幅度”的做法。与此同时，“刑拘直诉”制度的试行，可能还产生了一个为改革者所意想不到的效果，那就是第一次突破了我国“流水作业”式的诉讼构造，带来了侦查、审查起诉与审判程序的合并和重叠，并大大减少了三机关内部办案环节的简化。具体而言， 通过试行“刑拘直诉”，公检法三机关实现了诉讼程序的快速流转，在刑事拘留的法定期限内，侦查机关直接将案件移送检察院审查起诉，检察院经快速审查后提起公诉，法院则做出迅速裁决，这使得侦查、审查起诉与审判的程序衔接变得更为流畅，无关紧要的诉讼审查变得极为简化。

（二）诉讼全流程简化模式

海淀法院与同级检察机关、公安机关和司法行政机关通力合作，对于刑事速裁案件的诉讼全程加速进行了全新的制度设计。首先， 海淀法院变流行的“审判分流”为“全程分流” ，将速裁程序的启动节点提前至侦查机关，将公安机关对嫌疑人采取强制措施的开始时间作为速裁程序识别窗口期，本着“先入为主，不符即出”的思路启动速裁程序。公安机关对嫌疑人采取强制措施时，要了解嫌疑人对于所涉嫌犯罪的具体意见。对于案件事实清楚、嫌疑人承认实施犯罪行为且案件属于速裁案件范围的，公安机关在征得嫌疑人同意后作为速裁案件办理。检察院在批准逮捕或者审查起诉过程中，或者法院在开庭前，发现案件符合速裁程序适用条件的，可以在征得犯罪嫌疑人、被告人同意后启动速裁程序。否则，案件即被转为其他程序办理。[3]由此，刑事速裁案件就被设置了一个“快速绿色通道”。

其次， 海淀法院会同同级其他机关在看守所设置了专门的速裁办公区。 2015年7月，海淀区刑事案件速裁办公区建成使用，办公区采取“3+2+2” 的模式，也就是包括公、检、法机关的三个“刑事速裁办公室”，两个法庭——一个是看守所内的速裁法庭，另一个是法院内的同步数字法庭，以及两个法律帮助室——一个法律援助律师值班室和一个嫌疑人视频会见室。按照该法院的看法，“公检法司四机关就近办公，既能有效压缩案件流转的在途时间，又方便办案人员互相沟通，实现案件迅速流转，同时也为其他程序简化的改革尝试创造了先决条件”。

最后， 强化信息化支撑，促进诉讼环节减省及数据分享。 海淀法院开发了用于共享案件信息的速裁办公系统，初步实现各个办案环节的电子证据分享和文书互传。该法院还为速裁办公室和数字法庭架设了专用的数据传输网线，数字法庭建设已经完成；看守所的速裁法庭与法院内的第六法庭形成同步数字法庭，满足了公开审判、远程庭审等多种需求；专门架设的视频系统实现了监区内的嫌疑人与值班律师的法律帮助即时会见；开发了法律文书自动生成软件，尽可能通过已有法律文件自动生成相应文书；案件赃物由公安机关统一保管，案件流转时“转单不转物”；全部证据材料被归入法院审判案卷，及时形成可供查询的数字化档案。

通过推动在刑事诉讼各个环节上的程序简化，海淀法院初步实现了提高诉讼效率、减少羁押期限的效果。 根据海淀法院的调研结果，2015年5月1日至2016年9月30日，该法院审理速裁程序案件共计989件，占同期全部案件的22.6%，占同期简易案件的37.9%。其中，最初适用速裁程序后来转为简易程序和普通程序的案件有52件；在155件案件中嫌疑人、被告人获得了律师辩护；被告人被羁押的案件有778件，整个诉讼平均用时35天；被告人被取保候审的案件有206件，刑事诉讼平均用时262天。适用速裁程序的每个案件在侦查、起诉、审判各个阶段的流转速度大大加快，流转时间明显缩减。嫌疑人、被告人在看守所的平均羁押期限缩短了三个月左右。同时，选择速裁程序的被告人量刑可下调10%至30%，判处拘役以下刑罚的案件比例达到80%以上。这在一定程度上改变了过去因羁押时间过长导致量刑偏重的状况。

应当说， 相对于刑拘直诉模式而言，诉讼全流程简化模式对于解决诉讼拖延问题进行了一次更加系统化、制度化的改革探索。 这一模式的最大突破在于，在看守所内分别设置公安机关、检察机关和法院的速裁办公室，实现了侦查、公诉和审判人员办案环节的有效衔接，加上公检法三机关内部审批环节的大大简化，有关案卷笔录和诉讼文书制作上的省略化和格式化设置，使得原有的“文书案牍流转”问题得到大大缓解。与此同时，值班律师办公室的设置，电子化视频交流的安排，使得每个选择刑事速裁程序的嫌疑人、被告人都能获得最低限度的法律服务，使得嫌疑人、被告人认罪认罚的自愿性得到最起码的保证。假如我们将我国原有的“公检法三机关流水作业模式”视为一种三道工序式的程序流转模式的话，那么， 海淀法院的诉讼全流程简化模式则将侦查、公诉和审判三道工序进行了一定程度的合并和集中，使得三道工序在同一时空范围内加速进行诉讼程序的进程，三机关的相互配合以前所未有的方式呈现出来，相互之间的扯皮和掣肘则不复存在。

一些地方法院对刑事速裁程序所做的改革试点，显示出即使在对现行的“三机关流水作业模式”不作变革的情况下，刑事诉讼程序的全流程简化仍然有一定的空间。但是，在刑事司法体制不发生较大变化的情况下，这种对刑事诉讼全流程简化的改革探索确实有着一定的限度。从地方法院试点的经验来看，这些 来自司法体制的障碍 主要有三个：一是审判前阶段一直缺少一种中立的司法裁判者，对于轻微刑事案件无法起到及时有效的过滤和分流作用；二是强制措施制度存在着致命的缺陷，使得未决羁押的适用成为一般状态，非羁押措施的适用则成为一种例外，这无论是对诉讼效率的提高还是对轻刑的适用，都构成重大的制度障碍；三是侦查、公诉和审判仍然是每个案件都必须经历的诉讼程序，公检法三机关对于同一案件存在着重复劳动的可能性。

（一）司法审查机制的缺失

我国刑事审判前阶段没有设立预审法官制度，缺乏一种建立在司法控制基础上的案件分流制度。 根据刑事速裁程序的试点经验，公安机关、检察机关和法院发现被告人自愿认罪、案件可以适用速裁程序的，都可以将案件纳入速裁程序的轨道。但是，这种程序分流机制有些权宜之计的意味，并没有专门的制度保障。 由于审判前阶段没有设置预审法官制度，对于被告人认罪案件的分流缺乏有效的司法控制，而只能由公检法三机关各自进行操作。 假如在全部被告人认罪的案件中都适用这种速裁程序，那么，建立一种由司法人员控制的程序分流机制就显得格外重要了。但是，在中国的刑事司法制度中，法院无法参与审判前的诉讼活动，检察机关除了行使所谓的“法律监督权”以外，也难以充当主持程序分流的作用。这就使得那些被告人认罪的案件无法尽早地分流到速裁程序之中。

南京中院和海淀法院的经验表明，无论是刑拘直诉还是全流程简化，都是在法院与公安机关、检察机关协商的基础上进行集中起诉、集中审理、集中判决的结果。在侦查和审查起诉环节，始终没有确立一种真正的司法审查机制，没有一种法官将案件及时转入速裁程序的程序分流机制。假如侦查机关、公诉机关认为案件符合适用刑事速裁的条件，并将案件纳入所谓的“绿色速裁通道”，那么，案件的诉讼程序或许可以得到快速的推进。但是，假如侦查机关或公诉机关拒绝启动刑事速裁程序，那么，整个审判前程序就将无法被纳入刑事速裁的快速轨道。可以说，这种由侦查机关、公诉机关和法院各自掌控一个诉讼程序、各自独立决定案件是否适用刑事速裁的体制，决定了轻微案件适用刑事速裁程序难以有一个统一标准、也难以有一种有效的准入机制的问题。

（二）强制措施制度的缺陷

我国强制措施制度存在着一些致命的缺陷，造成过高的未决羁押率，也带来过长的未决羁押期限。 根据过去的研究，审判前阶段没有建立基本的司法审查机制，造成无论是刑事拘留、监视居住还是取保候审，都无法受到中立司法裁判机关的司法授权和司法救济，侦查机关集中行使侦查和强制措施的决定权。即便是逮捕，在审查批准机制上也不存在中立司法裁判机关的司法授权。因为检察机关作为国家公诉机关，承担着追诉犯罪的使命，由其行使审查批捕权，根本无法保障其决定的中立性和公正性。可以说， 在司法审查机制没有确立的情况下，对于逮捕、刑事拘留等羁押性强制措施的适用势必会服务于追诉犯罪的需要，而不会贯彻诸如强制措施法定原则、成比例原则等法治原则。 这会导致逮捕或刑事拘留适用比例的提高，造成不正常的高未决羁押率。海淀法院在推行诉讼全流程简化模式过程中，竟然对高达80%左右的案件适用了未决羁押措施，而这些案件都是可能判处三年以下有期徒刑的轻微刑事案件。南京中院推行的“刑拘直诉”本身，就说明对于轻微刑事案件的刑事拘留几乎成为一种诉讼常态，该院所做的只是在37天的刑事拘留期限内完成刑事诉讼的全部流程而已。这不禁令人担心，如此高的未决羁押适用率必然制约刑事诉讼全流程简化的实际效果。

与此同时， 在那些适用逮捕或刑事拘留的案件中，未决羁押也存在超期适用或过度羁押的问题。 所谓逮捕必要性的审查或未决羁押必要性的审查，几乎流于形式，难以发挥实质性作用。在我国，对几乎每个刑事案件都要采取从刑事拘留到逮捕、再到延长羁押期限的强制措施，加上刑事诉讼法没有确立“最高羁押期限”，每个诉讼阶段的办案期限与羁押期限是完全重合的，三机关在延长羁押期限方面不需要提供专门的羁押理由，也不必经历严格的审查程序，案件在办理方面稍有复杂和疑难，即可无休止地延长办案期限，并造成未决羁押期限的自动延长，这使得普通案件的未决羁押期限动辄达到数月，复杂的案件则长达一年以上，造成普遍的超期羁押。海淀法院在高达80%的案件中保持了羁押期限与办案期限的合二为一，南京中院对绝大多数案件都是在用满37天的刑事拘留期限的情况下完成刑事诉讼活动的。这显然说明， 无论是侦查机关、检察机关还是法院，对于轻微刑事案件都没有及时进行羁押必要性的审查，没有将大多数嫌疑人、被告人及时采取取保候审等非羁押性强制措施。

（三）三道工序的无效运转

南京中院在刑事拘留期限内完成侦查、审查起诉和法庭审判等各项程序过程，海淀法院在刑事案件速裁办公区内完成立案、侦查、审查起诉、法庭审判等各项诉讼活动。这些法院所推动的不过是公检法三机关的集中处理案件或者集中办公，促进了这个刑事诉讼过程的加速运转而已，却 仍然保留了从立案、侦查、审查起诉到法庭审判的整个诉讼流程。

根据前面介绍的数字，海淀区公检法三机关对于那些采取羁押措施的案件，刑事诉讼用时平均达到35天，而对那些采取非羁押性强制措施的案件，刑事诉讼平均用时则达到260余天。这显然说明刑事诉讼的全部流程仍然存在较大的压缩和简化空间。传统的刑事诉讼程序存在着时间利用效率不高、公检法人员进行大量毫无新意的重复性审查工作、案件流转消耗时间过多、诉讼文书和内部审查报告种类繁多等方面的缺憾，既造成公检法三机关内部以及相互间进行毫无意义的案牍流转，也带来三机关进行大量重复性劳动等问题。为解决这些问题，改革者压缩了各部门的办案时间，促使检察机关提前介入侦查活动，适当合并或者简化起诉意见书和起诉书，做到“到案即诉即审”。但是，整个刑事诉讼的流程并没有发生实质性减少，侦查机关在是否加快诉讼流程以及如何压缩办案时间方面享有较大的自由裁量权，检察机关能否提前介入侦查阶段，起诉意见书和起诉书能否合并， 所谓的“审查报告”或“审理报告”能否予以省略，这些都带有较大的不确定性。

完全可以说，刑事速裁程序的改革试点，已经使得检察机关的审查批准逮捕程序得到了成功省略，这无论是对减少诉讼文书和审查报告的流转，还是减少检察机关内部的行政审批，都是一个取得积极进步的标志。但是，侦查、审查起诉和审判这三道工序依然存在，每个适用刑事速裁的案件仍然要经历这些完整的刑事诉讼流程；而每一个诉讼流程也仍然存在着办案人员的若干重复性诉讼活动，他们要制作毫无意义的诉讼文书和审查报告，同时还要制作包括讯问笔录在内的案卷笔录材料。 刑事速裁的经验表明，只要这三道工序不发生进一步的省略或者简化，那么，刑事诉讼全流程的简化将是不可能实现的。