《土壤污染防治法》系列解读二：土壤修复责任是否溯及既往？

纵观新法七章九十九条，其中并没有明确规定新法是否溯及既往的条款。如仅从字面上看，新法中与溯及力最相关的可能是第七十一条第二款。根据该规定，“ 对 本法实施之前 产生的，并且土壤污染责任人无法认定的污染地块，土地使用权人实际承担土壤污染风险管控和修复的，可以申请土壤污染防治基金”。

根据新法项下“谁污染、谁担责”的一般原则，土壤污染责任人是承担风险管控和修复义务的第一责任人，只有在无法认定土壤污染责任人时，才会由土地使用权人承担责任。那么，第七十一条第二款中关于土地使用权人就新法实施之前产生的污染土壤实施风险管控和修复的规定，似乎是在暗示土壤污染责任人也对新法实施前产生的污染地块负有风险管控和修复义务。也就是说，新法项下土壤污染责任人也应对新法实施前已产生的污染地块承担风险管控和修复义务。

然而，行政法律的溯及力问题事关公民合法权利的保护，不宜仅凭借文意解释或类推而轻易得出结论。更重要的是，《立法法》第九十三条明确规定，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。根据全国人大常委会法制工作委员会对于该条的释义，其中所指的“公民、法人和其他组织”是指法律、法规、规章等在具体事件中所直接指向的个别公民、法人和其他组织，是法律、法规、规章等特定的调整对象，不是泛指为了保护多数人的利益而使法律、法规、规章等具有溯及力。因此，可将《立法法》第九十三条笼统地归纳为“以禁止溯及既往为原则，以对当事人有利溯及为例外”。

由此可见，就新法而言，在条文本身没有明确规定新法项下土壤风险管控和修复溯及力的情况下，新法作为全国人大常委会颁布的法律，理应受到《立法法》第九十三条的制约，不宜推定新法第七十二条赋予新法“溯及既往”的效力。

新法尚未实施，立法机构、司法机关以及生态环境部门将如何解释、适用新法，特别是在溯及力的问题上，还有待观察。但无论如何，从我国的客观国情及此前的污染治理政策导向来看，关于是否需要以及如何彻底地解决历史上业已存在的土壤污染问题，似乎存在着“翻旧账”与“新老划断”的两难。

如上文所述，如果新法的立法意图是要“翻旧账”或“溯及既往”，那么新法将面临《立法法》第九十三条的法律障碍。但如果新法的立法意图是“不翻旧账”或“不溯及既往”，那么说明立法者希望以 “新老划断”（Grandfathering）方式解决历史遗留问题。“新老划断”的模式虽然免除了土壤污染责任人或者土地使用权人对于在新法生效前已被污染的土壤实施风险管控及修复的法律责任，但给政府公共财政以及环保政策提出了新的挑战。

我国目前的土壤污染形势非常严峻。根据环境保护部、国土资源部于2014年4月17日公布的《全国土壤污染状况调查公报》，全国土壤污染的总超标率为16.1%，约占总采样地块的六分之一。与大气污染、水污染等其他污染不同，土壤污染具有持续性。近十年来，由于污染物的累积，土壤问题集中爆发。要想从根本上治理土壤污染，打赢“土壤保卫战”，无论是从政府层面还是企业层面均存在“还历史旧账”的需要。换言之，在防止增量污染的同时，需要兼顾存量污染的防治及修复。

然而，土壤修复价格高昂。如果新法项下相关责任人及土地使用权人的风险管控及修复义务不能溯及既往，对历史遗留的土壤污染责任不作追究，那么只能由公共财政支付高额的修复费用。鉴于我国幅员辽阔，区域间经济发展不平衡、财政状况也各不相同，虽然新法规定要设立中央土壤污染防治专项资金和省级土壤污染防治基金，但如果仅将政府转移支付或财政作为主要资金来源，恐怕无法满足全部的资金需求并且给政府财政带来较大负担。

从政策层面看，《土壤污染防治法》出台前，环保部 （现生态环境部） 于2016年12月31日发布的《污染地块土壤环境管理办法》（部令第42号）中明确规定“谁污染、谁治理”、“土壤污染治理与修复实行终身责任制”。虽然理论上第42号令也应受到《立法法》的制约，但结合环保部门一系列的讲话及文件来看，“责任终身制”是一贯的工作思路。若新法不能溯及既往，那么环保部（现生态环境部）的种种努力，以及之前颁布的众多部门规章中的许多条文将失去价值。

综上所述，可以说新法的溯及力是一个进退两难的问题。若溯及既往，则与《立法法》相悖；若不溯及既往，似乎无法彻底解决历史上存在的大量土壤污染问题。