资源下乡：
村庄治理的财政社会学
林辉煌
作者简介:
[1]
林辉煌，华南理工大学公共政策研究院副院长、研究员。
文章来源：
《经济社会体制比较》2023年第6期，已在中国知网上线，感谢读者推荐，同时也感谢作者同意授权转载。
发表时间：
2023/11/15
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资源下乡：村庄治理的财政社会学
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摘要：
当前，财政资源下乡往往被地方政府用于经营少数村庄和分配给少数的“强势群体”,导致多数村庄和普遍农民分享不到或只能分享少数的财政资源。地方政府和具备优势条件的村庄及少数“强势群体”很容易形成“利益联盟”,严重弱化了财政资源的公共属性。而那些直接分配到户的涉农资源很难运用到公共品的建设上，本质上也是对财政资源的去公共化。从财政社会学的分析框架出发，财政资源的配置应保持充分的公共性、民主性和统筹性，以便于转化为各方主体尤其是广大农民共同参与村庄公共品建设的治理能力，进而满足广大农民对农业基础设施建设的真实诉求。
关键词：
资源下乡;村庄治理;财政社会学;农业基础设施;
一、问题的提出
近年来，国家在“三农”领域的投入越来越多。2006年中央财政安排用于“三农”的支出为3397亿元(郭奇斌等，2011),2012年国家财政农林水事务支出首次超过万亿元(11973.88亿元),2018年首次超过2万亿元(21085.59亿元)。而，笔者及所在研究团队在农村调研时发现一个吊诡的现象，虽然国家每年投放上万亿元的涉农资源，很多农民反而怨声载道。资源下乡与社会反应之间的不匹配，以及这种不匹配现象的生成机制，正是本文所要研究的核心问题。广义的资源下乡既包括财政资源，也包括工商资本、社会资本等非财政资源，本文主要聚焦于财政资源下乡的社会后果及其内在逻辑。
研究资源下乡的社会后果，具有重大的理论和现实意义。从现实层面来看，提升资源下乡的有效性与合法性，避免财政支出的内卷化，具有现实紧迫性。从理论层面来看，本文尝试从两个方面推进相关研究的发展：首先，尝试在中国实践经验的基础上重新建构财政社会学的分析框架，为资源下乡提供新的研究思路；其次，尝试建立资源下乡与村庄治理的理论关联，从财政社会学的角度重新理解村庄治理。
对于资源下乡的模式分析，可以从不同主体的视角展开。从中央的视角来看，史普原(2019)认为可以基于“地方激励性”和“社会嵌入性”两个分析概念建构出四种资源下乡模式的理想类型，即“层级分包—抓大放小模式”“压力推动—全面动员模式”“目标技术—重点铺开模式”“层级卸责—以点带面模式”。从地方政府的视角来看，资源下乡可以分为三种主要模式。第一种是到户型转移支付资金，比如粮食补贴资金、政府对农村养老和医保的补贴资金等，地方政府几乎没有统筹调配的空间。第二种是规定了具体用途的专项转移资金，地方政府可以决定其空间分配，但是无法改变资金的用途。第三种是地方政府可以自行决定具体用途的资金，比如均衡性转移(用于弥补税费改革、工资调资、费改税、营改增等改革对地方政府的消极影响)和特殊性转移支付(用于扶持老少边穷地区的发展)(李萍，2010)。从农民的视角来看，资源下乡只有两种模式：一种是到户型转移支付资金，一种是农民无法决定具体用途的竞争性转移支付资金。而如果从村集体组织的视角来看，资源下乡只有一种模式，即村集体组织无法统筹调配的转移支付资金：无论是到户型转移支付资金还是竞争性转移支付资金，村集体组织都没有调配能力。
分税制改革以来，财政资源下乡主要是通过以项目制为载体的专项转移支付来实现的。作为一种新的国家治理体制，项目制试图通过财政上的转移支付，将民生性的公共事业辐射到广泛的社会领域之中(渠敬东，2012),其优势在于上级政府能够超越科层体系，确保自上而下的资源不会被打折扣(陈家建，2013)。专项转移支付资金体制增强了职能部门(“条条”)的力量，促进了从中央到地方更为庞大而严格的项目申报体系和审计监察体系，令人意外的是，虽然财政资金专项化的趋势非常明显，却没有真正达到服务“三农”的效果(周飞舟，2012)。项目制的实际运作呈现“双重效应”,从宏观层面来看，经济欠发达的西部省份和农村地区确实获得了更多的项目资源，但是在地区内部，经济发展水平高的县和村/社区享受了更多的项目资源(陈家建、巩阅瑄，2021)。这其中一个关键的原因在于，上级政府将项目向下“发包”之后，地方政府在进行项目“打包”的时候会加入自己的发展意图，让那些具备优势条件的村庄来“抓包”,获得项目资源(折晓叶、陈婴婴，2011)。地方政府有可能形成一种“倒逼上级部门”的反控逻辑(陈家建等，2015),而那些具有体制性权力、资本、关系等优势资源的群体和组织很容易结成“利益联盟”,截取各种项目资源(王海娟、贺雪峰，2015),不断“侵蚀”乡村社会的公共利益，导致乡村治理的内卷化(贺雪峰，2011a)。
既有的项目制研究主要集中于基层“抓包的应对策略及其行为后果”(周雪光，2015),对资源下乡的过程和后果给予了较多的关注。这些研究往往采取个案化的探讨方式，“对项目制的总体运行机制缺乏一个全局性的把握”(焦长权，2019)。从财政资源与社会需求有效对接的角度来看，既有研究至少存在三点不足：首先，虽然既有研究对资源下乡的具体过程和后果进行了细致的讨论，但是尚未从整体上回答财政与社会的内在关联逻辑，即财政支出与社会需求的匹配性问题。其次，既有研究尚未从整体上回答村庄社会对财政支出的真实需求是什么的问题。最后，既有研究尚未深入研究财政支出应如何与村庄社会需求相匹配的机制，特别是从财政资源转化为村庄治理能力的角度。
本文后续的论述由四个部分构成。第二节将重新建构财政社会学的分析框架，确立财政社会学的基本命题以及将其运用于资源下乡研究的基本思路。第三节讨论资源下乡的运行逻辑，指出公共财政下乡后呈现出三种机制：个体化的“撒胡椒面”“精英俘获”的分利秩序以及回应地方政府需求的村庄经营。第四节运用财政社会学的分析框架，讨论农民的真实需求在于通过有效的村庄治理能力实现良好的农业基础设施建设，但是目前的资源下乡未能转化为村庄治理能力甚至弱化了村庄治理能力。第五节是结论与讨论。
二、村庄治理的财政社会学：
一个分析框架
当前资源下乡所面临的困境在于无法实现公共财政与社会需求的有效对接，而这一困境的突破只有当公共财政能够转化为村庄治理能力的时候方能实现。村庄治理的概念内含着公共参与的因素以及公共参与行为和农民需求的匹配性。从这个意义上讲，资源下乡的财政社会学，就是村庄治理的财政社会学。
(一)重新理解财政社会学
传统的财政社会学有一个明显特点，那就是特别关注财政收入尤其是税收，近年来的财政社会学所取得的研究进展也相对集中在国家收入及其影响上(朱进，2008)。税收问题几乎是财政社会学最重要的研究领域(Backhaus, 2002),因为“一旦税收成为事实，它就好像一柄把手，社会力量可以握住它，从而改变社会结构”(Schumpeter, 1958)。正因如此，税收政策的决定和影响被认为可以作为主线来整合财政社会学碎片化的研究(Campbell, 1993)。
财政体系可以分为收入和支出两个层面，财政社会学也因此可以从这两个层面展开研究，探讨财政收入和财政支出的过程与社会结构及微观个体的关系。然而，既有研究主要集中于财政收入特别是税收与(广义)社会的关系上，而从财政支出角度展开的财政社会学研究则较为少见。实际上，从民众对现代国家的需求来看，财政收入只是实现现代国家建设的必要条件和前提条件，真正决定现代国家建设的品性与内涵的标准是这些财政收入用来做什么，在多大程度上回应了社会的现代化诉求，这就是财政支出的社会学。
财政支出的社会学，一方面强调财政的社会属性，即财政支出应当准确回应社会的基本需求，而不是用来满足行政官僚的政绩诉求；另一方面则是强调财政的公共属性，即财政支出不应当只是回应少数人的需求，无论这些少数人是特定的“弱势群体”,还是特定的“强势群体”。换言之，财政支出只有准确回应社会中绝大多数人的基本需求，才具有内在的合法性，从而维护社会的发展和稳定(马珺、高培勇，2017)。
如果我们把财政社会学界定为对财政收支与社会的互动关系的研究，那么这种互动关系就包括财政收支的社会缘起和社会后果，具体来说可以从四个层面展开研究。一是财政收入的社会缘起，探讨社会结构和社会行为对国家财政收入(财政汲取过程)的影响机制，比如社会的内生结构、社会的国家认同都会对财政收入产生影响；二是财政收入的社会后果，探讨国家财政收入(财政汲取过程)对社会结构和社会行为的影响机制，比如过于苛刻的财政收入可能导致社会的抗议乃至社会精英退出地方治理；三是财政支出的社会缘起，探讨社会结构和社会行为对国家财政支出的影响机制，比如社会的公共服务需求以及民主参与需求带来的财政支出结构的变化；四是财政支出的社会后果，探讨国家财政支出对社会结构和社会行为的影响机制，比如财政支出方式会影响社会的参与模式，财政支出的内容和目标会影响社会心态和社会利益结构。本文讨论资源下乡的财政社会学，主要是在第四个层面，即大量涉农资金输入村庄之后对农民生产生活所产生的影响。
(二)村庄治理的财政社会学
项目制研究敏锐地观察到，财政支出的专项化和规范化运作并没有弥合财政目标与社会需求之间的裂缝，甚至进一步扩大了这种裂缝(折晓叶、陈婴婴，2011)。本文的研究正是以此为起点，尝试从村庄治理能力的角度出发，探讨财政支出之所以偏离社会需求的内在逻辑。我们认为，财政资源与财政行为只有转化为更高品质的村庄治理能力，才能有效回应村庄社会的真实需求，从而维系财政的社会属性和公共属性，这就是村庄治理的财政社会学。从这个意义上讲，村庄治理能力是连接财政行为与村庄社会需求的中间机制，是衡量财政资源下乡是否有效的核心指标。作为一种中间机制，村庄治理能力一方面是对财政资源的承接和转化，使得村庄治理能力能够随着财政资源的下乡而不断提升；另一方面则是对接村庄社会的真实需求，既要向上反馈农民的合理需求，同时也要调动各方主体的积极性共同参与到村庄的公共事务之中。
衡量村庄治理能力的一项重要指标是该治理体制是否能够有效回应村庄社会需求。财政体制对村庄治理结构和能力的塑造，大致可以分为两大类型，第一类是资源汲取型的财政体制，在这种财政体制下所形成的村庄治理结构，往往需要对村庄社会的基本需求做出较好的回应以获得农民的积极配合。例如，地方政府和基层组织只有及时回应农民对农业基础设施建设的需求，农民才有可能配合税费征收的行为。第二类是分税制改革之后逐渐形成的资源下乡型的财政体制。分税制改革迅速提高了财政汲取能力，强化了中央财政能力(周飞舟，2006),从而为中国建立现代化的“预算国家”奠定了财政基础(王绍光，2007;王绍光、马骏，2008)。公共预算改革试图增强政府对社会公共需求的回应能力，在民众需求偏好与政府公共支出之间建立准确的匹配关系，即“偏好匹配”(Preference Matching)(Lockwood, 2002)。从目前的情况来看，在这种财政体制下所形成的村庄治理结构在回应村庄社会基本需求上往往缺乏动力。
本文将尝试为“财政支出社会学”建立一个分析框架，即“财政支出—治理能力—社会需求”的互动关系。财政支出的社会后果主要是探讨财政支出与社会需求之间的匹配性，而财政支出与社会需求能够在多大程度相互匹配，关键取决于财政支出能够在多大程度上转化为治理能力。具体到财政资源下乡这一领域，就是探讨涉农资金投入如何转化为村庄治理能力进而满足广大农民的真实需求。
因此，至关重要的一个问题就是将村庄治理能力这一概念操作化，使其能够有效衔接财政支出和农民需求。本文将村庄治理能力界定为村庄公共产品得到有效供给的可能性，公共产品得到有效供给的可能性越大，则意味着村庄治理能力越强。而村庄公共品要得到有效供给，需要满足三个方面的条件：第一，财政资源的配置具有公共性，以村庄需求为目标；第二，财政资源的配置具有民主性，以村民参与为载体；第三，财政资源的配置具有统筹性，以党政引领为指导。涉农资金是否能够转化为村庄治理能力，就是看涉农资金的配置是否具备充分的公共性、民主性和统筹性，进而提升了村庄公共品供给的有效性，满足广大农民的真实需求。
三、“撒胡椒面”、
分利秩序与村庄经营
本节主要讨论当前资源下乡的运行逻辑及其回应的目标，指出公共财政下乡所呈现出来的三种机制：个体化的“撒胡椒面”、“精英俘获”的分利秩序以及回应地方政府需求的村庄经营。
(一)“撒胡椒面”
绝大多数社会保障性质的转移支付(低保、医保等)都是直接分配到户的财政资金，这种分配方式具有合理性，因为这些社会保障性质的资金分配到户之后可以直接跟相应的机构(如政府部门、医院)对接，而不需要个体之间再次开展复杂的合作。不同的是，农业生产领域往往需要个体之间通过复杂的合作来完成公共品供给，而财政资源一旦分散到农户手中，要想让他们再拿出来开展公益事业，将变得非常困难。下面以农业补贴和精准扶贫作为案例展开论述。
分配到户的农业补贴是资源下乡最为重要的组成部分之一，具体来说，主要包括农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴三项。2016年，在总结地方试点经验的基础上，中央将“三项补贴”合并为耕地地力保护补贴。2020年，中央财政通过农业生产发展资金安排耕地地力保护补贴资金约1205亿元。虽然从全国层面来看，每年的农业补贴金额很大，但是分到每家每户，其实数量就不多了。因此对于农民来说，这些农业补贴属于“聊胜于无”,并不能在多大程度上起到激励作用。笔者在农村调研的时候，很多农民提出，与其像“撒胡椒面”一样把钱分给每家每户，还不如统筹起来搞农田水利建设(林辉煌，2011a)。
将资源分配到户到人的精准扶贫是资源下乡的另外一项重要内容。在很多贫困地区，农户的经济条件都差不多，在贫困户评定的时候容易出现争当贫困户的现象。一些地方为了避免因为资源分配造成社会矛盾，经常采取均分主义的做法。从客观效果来看，精准扶贫确实能够在短期内提高贫困户的收入水平，但如果从致贫的根源来看，除了个体因为伤残病患丧失劳动力之外，更主要的原因是人力资本不足以及发展观念薄弱所导致的市场参与度不高。从这个意义上讲，要确保扶贫工作的长期效果，财政资源的投放应当形成常规化的体制，根据扶贫项目本身的属性来决定哪些资源应当按户分配，哪些资源应当提高统筹层级，而不仅仅是简单地把所有扶贫资源碎片化地投放到户到人(林辉煌，2020)。
农业补贴和精准扶贫共同体现了“撒胡椒面”式资源下乡的三个特征。第一个特征是个体化，即财政资源与个体家庭而不是某个公共组织相对接；第二个特征是碎片化，即财政资源到户到人之后很难再重新整合起来；第三个特征是私人化，即财政资源的分配过程缺乏群众的公共参与。从表面来看，资源下乡直接到户到人，确实能够直接增加其经济收入，但决定农民生产积极性的核心原因在于以良好的基础设施为前提的耕种便利性，试图依靠农民自行组织来解决这些基础设施建设的问题，事实证明非常困难(贺雪峰，2012)。结果，农民因为种田不便利造成的损失往往超过其所得到的财政补贴，心中自然会有怨气(林辉煌，2011b)。
(二)分利秩序
除了将大量的资源直接投放到农民家庭，其他的涉农财政资源几乎都是通过项目制的方式投放到农村。不少地方在项目资金的分配使用过程中形成了少数人“垄断”的分利秩序，造成了不良的社会后果。分利秩序是指财政资源在下乡过程中被少数强势的地方利益结构所俘获的一种分配机制。
参与资源分利的首要群体是村庄社会中的精英。当财政资源以产业发展项目分配到村庄的时候，这些资源很容易被村庄的精英群体所俘获。尤其是具有扶贫性质的产业资金，常常会被分配给那些并不贫困的家庭(邢成举、李小云，2013)。当财政资源以基础设施建设项目分配到村庄的时候，也经常会被村庄精英所把持。之所以会出现公共资源的“精英俘获”,一方面是因为从客观上讲“扶强不扶弱”更容易满足资源使用对效率的追求；另一方面，由于财政资源是以竞争性的项目制方式下乡，需要村干部凭借自己的能力和人脉来争取。因此，项目能够进村主要是村干部的功劳，村民缺乏对少数“强势人群”利益分食现象的监督和反制(刘建平、陈文琼，2016)。“精英俘获”在很大程度上导致了公共资源的私人化。
农业企业是另外一个可能的资源分利主体，事实上越来越多的涉农资源是通过农业企业进入农村的。很多农业企业主要通过财政补贴而不是自身的经营来维系生存，甚至谋取这些财政资源成为部分农业企业的核心目标。以H市为例，农业局每年投入到农业农村的财政资金10亿元，科技示范户、家庭农场、合作社三大经营主体获得1000万元财政补贴，农业企业几乎获得了剩余部分的所有财政补贴。3然而，即使有财政资源的扶持，很多农业企业依然无法取得成功。近年来，部分地区农业龙头企业生产经营困难增加，开工不足、停产限产甚至资金链断裂现象有蔓延或加重趋势，遭遇亏损、“摘牌”、违约失信、破产清算或“暴雷”的龙头企业明显增多，有的地区甚至出现历史罕见的“龙头斩”(姜长云，2020)。
村庄中的少数“强势人群”和农业企业，共同构成了财政资源下乡过程中的分利主体，这些主体以及地方政府在很大程度上决定了资源下乡的分配秩序。在这个分利秩序中，分散而弱势的小农户很难参与其中，只能等待“强势群体”来“带动”(陈锋，2015)。从实践结果来看，“强势群体”主导的分利秩序不仅难以带动小农户致富，而且分利得来的资源往往也难以推动农业本身的发展。这些财政资源在很大程度上只是耗散在“强势群体”对自身利益的追求过程中。面对这样的情况，被排斥在分利秩序之外的广大小农户时常表现出不满和抱怨，也是可以理解的。
(三)村庄经营
在资源下乡的过程中，除了分散到户的“撒胡椒面”和分配到少数“强势群体”的分利秩序之外，基层政府往往也会以“村庄经营”的名义参与到财政资源的分配过程中。当然，基层政府不见得会直接将这些项目资源收入囊中，而是确保资源的分配能够满足其需求偏好，如形象工程的打造。从“剩余控制权”的理论来看，项目制实施不是一个简单的按照上级意志推行落实的理性化过程，地方政府会根据自己的利益偏好，利用地方信息优势来设计博弈策略，最大限度获取合约之外的剩余控制权(周雪光，2015)。基层政府在争取剩余控制权的过程中，往往会采取两种策略。第一种策略是同级政府之间围绕仕途开展激烈的“晋升锦标赛”(周黎安，2007),第二种策略是在基层上下级政府之前通过共谋策划来应付更高层级的政策要求以及随之而来的各种检查(周雪光，2009)。在这两种策略的指引下，地方政府对下乡资源的分配思路是尽可能围绕上级政府的考核偏好，将尽可能多的财政资源用于“亮点打造”。其中一个重要的做法就是村庄经营(李祖佩、钟涨宝，2020),这种集中资源打造亮点村庄的做法是“以点代面”的“典型治理”,能够以最高的效率在上级领导面前树立“典型”,博取领导的注意力(李元珍，2015)。
对于大多数地方政府来说，将体制内资源集中在少数村庄进行打造的首要选择是进行农业产业化经营。打造的主要内容包括以下几个方面：第一，通过对流转大规模土地的企业、合作社和大户进行财政补贴，推动大田作物的规模化经营；第二，通过项目扶持，推动特色经济作物和特色养殖业的发展；第三，通过项目扶持及其他优惠政策，吸引农业加工企业进驻村庄发展第二产业；第四，通过项目扶持及其他优惠政策，引入旅游开发公司，推动乡村旅游产业的发展。
然而，产业化经营的效果往往不尽如人意，大多数项目都以失败告终。大田作物的规模化经营，随着种植规模的扩大，人力管理成本和病虫害风险不断攀升，在很大程度上抵消了规模化所带来的好处(贺雪峰，2011b)。与粮食作物相比，特色种养本身就具有市场风险，价格没有稳定的保障机制，一旦市场供应超量就可能造成相关农产品的滞销。随着交通和物流体系的健全，农产品加工产业越来越倾向于在距离消费市场较近的区域进行布局，而这些大的消费市场往往都在大城市。因此，即使地方政府希望推动农产品加工产业的本地化，效果也并不理想。至于乡村旅游开发，在城郊地区和风景名胜区还有可能带动当地农村的经济发展，而在相对偏远的广大农村，旅游的发展潜力并不大。产业化经营之所以容易失败，是因为这些经营项目大多不是从市场规律出发，而是基于地方官员对农业发展的主观想象。此外，经营村庄往往需要将大多数的资源投到少数几个“明星村”和大户身上，直接后果是多数村庄很难分享到资源下乡的好处，多数农民无法参与到资源的配置过程之中，村庄之间、农民之间的差距不断扩大，这也是为什么下乡的财政资源越多，很多农民反而越不满意的重要原因。
四、遗落的村庄治理
本节我们将重点讨论农民的真实需求，以及资源下乡与农民需求之间的张力。从根本上讲，农民真正需要的是强有力的村庄治理能力，以及在此基础上充分参与到农业基础设施建设之中。
(一)农民为什么需要强有力的村庄治理能力
如前文所言，村庄治理能力是指村庄公共产品得到有效供给的可能性。对广大农民来说，最主要的公共产品是良好的农业基础设施，包括土地适度规模化、完善的水利和道路交通、低成本的农机和农技服务、廉价的生产资料，等等。
首先，良好的农业基础设施是农民安身立命之本。良好的农业基础设施能够大幅度提高农民种田的便利性，降低生产成本，从而进一步提高农民的收入。其次，良好的农业基础设施是农业现代化转型的根基。随着经济社会的发展，原本以小农经营为主体的农业生产模式正在逐渐转变为以中农为主体的适度规模经营。良好的农业基础设施有助于中农以较低的成本进行适度规模经营，从而推动农业的转型。最后，良好的农业基础设施是农村社会稳定的保障。农民因为经济不景气或者个体的原因进城失败，往往退回农村从事农业生产(林辉煌、贺雪峰，2016)。良好的农业基础设施能够使农民以较低的成本重新返回农业生产，从而降低城市化进程可能产生的社会风险。
遗憾的是，当前我国很多地区农业发展最大的短板依然是基础设施建设不足(尚旭东、吴蓓蓓，2020)。据全国第三次农业普查，2016年尚有52.3%的农村居民未能用上经过净化处理的自来水，38.1%的村内主要道路没有路灯，10.5%的村内主要道路为沙石或砖石板(彭超、刘合光，2020)。2016年全国农田灌溉水有效利用系数仅为0.536,比发达国家平均水平低20～30个百分点(韩俊，2017)。2018年全国高效节水灌溉面积3.34亿亩，占耕地面积的比例仅为16.5%,远低于以色列、法国等集约式利用农业资源国家80%～90%的水平，也低于美国等粗放式利用农业资源国家50%的水平(彭超、刘合光，2020)。
农民尤其是广泛存在的小农户4充分参与到农业基础设施建设之中是村庄治理能力的重要体现。一方面，这是实现社会需求和资源供给有效对接的内在机制。村庄需要在什么地方开展什么样的基础设施建设，农民最具有发言权。另一方面，农民的充分参与也是农民自我管理与合作能力训练的重要途径。只有不断参与到农业基础设施建设的过程中，农民才能摆脱传统小农狭隘的个人主义特征，逐步实现现代化转型。农民对农业基础设施建设的参与，具体体现在四个方面：第一，独立自主表达出对于基础设施建设的需求；第二，通过反复讨论，对分散化的需求进行深度整合，明确基础设施建设的优先次序；第三，在基础设施建设的过程中进行利益协调，实现对钉子户的治理；第四，对基础设施建设进行全周期的监督，确保基础设施建设不偏离农民的真实需求。然而，当前农民对基础设施建设的参与程度不高，资源下乡与农民的真实需求往往不相匹配。
(二)资源下乡未能转化为村庄治理能力
从财政社会学的角度来看，财政支出要产生好的社会效果，应当使财政支出与社会需求最大程度地实现匹配；而要在两者之间实现匹配，核心的机制在于将财政支出转化为治理能力，即确保财政资源的配置具有充分的公共性、民主性和统筹性。
当前碎片化的资源分配很难转化为村庄治理能力进而推动农业基础设施建设的开展。直接分配到户到人的财政资源，很难统筹起来开展公共品建设。从这个意义上讲，碎片化的资源分配不具备有效的公共性，无法满足村庄的整体需求，广大农民也很难充分参与其中。正是在这种治理能力不足的情况下，农民无法形成有效的合作，难以组织起来参与到有关农田水利、道路等农业基础设施建设之中。
被少数“强势群体”所主导的项目制，使得下乡的财政资源难以转化为村庄治理能力进而推动农业基础设施建设。以项目制方式下乡的资源往往围绕少数“强势群体”的需求进行配置，并形成少数精英主导的村庄治理体制，将普通村民“排斥”在外。在这样的治理格局下，广大农民对农田水利等农业基础设施建设的真实需求无法得到满足，财政资源的配置缺乏公共性。而在这个过程中，党政统筹更多地体现在将财政资源的投放集中于少数“强势群体”,这显然不是一种有效的统筹。可见，资源下乡不仅没能组织和动员农民参与到公共品供给中，反而将社会中的少数“强势群体”调动起来争夺公共资源，形成了国家与农民的“隔离地带”(王海娟、贺雪峰，2015)。
事实上，对资源下乡的社会效果影响最大的是地方政府。虽然项目制试图最大限度地规范转移支付资金的使用，但是在“行政发包制”的结构中(周黎安，2017),通过同级政府间的“晋升锦标赛”和上下级政府间的共谋策略，地方政府能够获得充分的剩余控制权，将财政资源投放到最有可能出政绩进而吸引上级领导关注的领域(叶敏、李宽，2014)。结果，下乡的财政资源主要转化为地方政府经营村庄的政治资本，而未能转化为村级组织的公共治理资源，导致村级治理能力不升反降(李祖佩、钟涨宝，2020);“典型治理”不仅无法起到“以点带面”的效果，反而导致国家与乡村社会日益“分离”(李元珍，2015)。地方政府往往将大部分的资源统筹配置给少数几个“明星村”的明星企业或重点大户而不是多数普通的农户(统筹性不足),少数村和少数主体将得到大部分甚至全部的下乡资源(公共性不足),而大多数村民在村庄公共生活中的话语空间则被压缩(李祖佩，2012)。这样的资源配置格局自然无法生成强公共性的村庄治理体制，农民也难以广泛参与到村庄治理之中。
