本文系最高人民法院
2023
年度司法研究重大课题“深化诉源治理改革研究”（编号：
ZGFYZDKT202306-01
）的阶段性研究成果。
诉源治理是国家和社会治理体系和治理能力现代化的重要组成，是习近平法治思想的重要原创性理论贡献，也是坚持和发展新时代“枫桥经验”的创新运用。由于诉源治理相关理论研究的供给不足，各地区人民法院在探索推进诉源治理过程面临诸多挑战，主要包括诉源治理范围亟需拓展、诉源治理机制有待优化、治理结构主体权责关系尚需理顺、多元解纷资源尚未充分调动等现实问题。人民法院推进诉源治理应当以理论为先导，以规范为依托，从新时代诉源治理的概念、原理、类型、特质入手，在科学构建诉源治理现代化理论框架基础上，实现社会矛盾纠纷的精细化前端治理，充分发挥诉源治理“中国之治”的治理智慧与治理效能。
诉源治理是国家和社会治理体系的重要组成部分，诉源治理的效果关乎国家安全与社会繁荣和谐稳定、关乎人民群众切身利益实现、关乎党“以人民为中心”的发展理念贯彻实施和执政根基的夯实巩固。习近平总书记指出：“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。我国国情决定了我们不能成为‘诉讼大国’。”习近平总书记在党的二十大报告中提出，在社会基层坚持和发展新时代“枫桥经验”，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。习近平总书记的上述系列重要论述，为人民法院推进诉源治理现代化提供了根本遵循和行动指南。诉源治理是习近平法治思想的原创理论贡献，习近平总书记关于社会矛盾纠纷多元化解和前端治理的科学论断，成为人民法院诉源治理的重要理论基础。
在诉源治理取得重大突出效果的同时，部分地区人民法院存在着诉源治理范围亟需拓展、诉源治理机制有待优化、治理结构中权责关系不明、多元解纷资源尚未充分调动等现实问题。其表层原因在于，法律制度特别是程序性法律制度缺位。诉源治理作为近年来提出的全新治理模式，由于上位法中基础性、程序性法律的缺位，人民法院进行诉源治理与人民调解、行业调解、公证制度、仲裁制度相互之间的关系呈现相互交叠不清的混沌状态。而其根本原因在于，理论研究供给不足。当前我国学界对于诉源治理的理论研究呈现不充分的现状，既有研究主要聚焦于各地司法实践先进经验的总结，止步于诸如公共法律服务体系建构、递进式矛盾纠纷过滤体系的搭建、基层法院开展诉源治理的方法路径等层面，缺乏提纲挈领的原创性理论升华凝炼，制约着诉源治理作为极具中国特色和中国治理智慧的独特治理模式效果的充分发挥。基于此，应从构建诉源治理的基本理论框架出发，围绕人民法院诉源治理实践中较为突出集中的若干问题，探究新时代人民法院推进诉源治理的科学优化路径。
二、学术检视：新时代人民法院推进诉源治理的理论构建
（一）新时代人民法院视角下诉源治理的科学定义与主要特征
广义的诉源治理，是指国家与社会治理资源对一切社会矛盾纠纷进行源头治理、多元治理的过程。而对于狭义的诉源治理，应从如下两标准加以研究：一方面，应当科学准确理解“诉源”的概念，应注意的是并非所有社会矛盾纠纷均直接演化为诉讼案件，只有那些有可能直接造成或直接转化为人民法院所审理的诉讼案件的社会矛盾纠纷，才能作为诉源治理的对象，此可谓之诉源治理的“近因标准”。另一方面，人民法院视域下的“诉源”治理，重点应当放置于审判权行使的场域层面，恪守我国宪法、人民法院组织法和诉讼法对于人民法院的职能定位与法定授权，避免过度干预本应属于行政机关进行国家与社会治理的事项，此可谓之诉源治理的“主管标准”。从上述标准出发，在理论上可将诉源治理进行如下定义：诉源治理是指人民法院对于即将、正在或已完成由司法程序介入的，以个案为具象化表现形式的社会矛盾纠纷，作为审判机关这一主轴，通过多元化纠纷解决的方式，协调统合社会各方力量与资源进行预防性化解的治理过程。
新时代人民法院进行诉源治理的主要特征包括以下几个方面：第一，诉源治理的全过程性。对于处在不同演化阶段、不同时点、不同过程的社会矛盾纠纷，均应当进行诉源治理。科学的诉源治理观强调预防性法律制度的构建，即应当注重对于矛盾纠纷进行全生命周期治理，特别强调对于矛盾纠纷的源头性风险预警，亦即将社会矛盾纠纷风险划分为前端、中端、后端、末端四个演化阶段，构建全过程、立体式、分阶段、多层次社会矛盾纠纷预防化解体系。第二，诉源治理的具象性。诉源治理应当以具体案件办理为载体和基础，并在此基础上注重通过综合治理类司法建议、诉调对接、诉裁对接、公共法律服务平台的搭建、社会治理中心的整合等多种形式与政法体系内外的公权力治理主体以及社会治理资源共同实现社会矛盾纠纷的妥善治理。第三，诉源治理的协同性。一方面，诉源治理针对的治理对象和治理场域共同构成复杂社会网络系统，系统内异质性利益主体较多，主体之间存在着相互非线性作用关系、持续的适应性演化，因此应当采用协同治理的思维方式，协调各方治理资源开展有效诉源治理；另一方面，人民法院开展诉源治理工作，绝不是意味着任何社会矛盾纠纷都适合于由人民法院进行解决，法院绝不能“包打天下”，不宜代替其他治理主体发挥治理功能。
（二）新时代人民法院诉源治理的类型化分析
新时代人民法院进行诉源治理工作，应当注意开展类型化治理，分门别类、因地制宜进行专业化治理。当前我国学界对于诉源治理的类型化关注不足，将诉源治理的主要类型局限于民商事案件中，造成诉源治理的优势效能难以发挥。实际上，民商事案件仅是社会矛盾纠纷的一种重要表现形式，诉源治理进行类型化研究的基础在于对社会矛盾纠纷及其演化阶段、造成风险高低的准确认知和判断。根据当前我国主要社会矛盾纠纷的类型与演化阶段规律，借鉴参考新时代“枫桥经验”、河北“廊坊经验”与“三源共治”理念、江西“寻乌经验”等先进地区诉源治理的实践经验，可以将诉源治理进行如下四个阶段的界分：
第一，前端的案源治理。诉源治理的重点在于前端治理，即通过推动建立党委领导下的诉源治理工作格局，将矛盾纠纷化解于形成诉讼案件之前。案源治理是指，人民法院对于任何可能演化形成民事、行政、刑事案件的社会矛盾纠纷进行源头治理的过程。案源治理是最前端的诉源治理环节，评价案源治理效果的主要指标是“万人成讼率”。近年来，社会矛盾纠纷的种类呈现出多样化、复杂化、去中心化等特征。根据案例统计，当前具象化、案源化的社会矛盾主要包括三类：第一类是由于经济结构性调整产生的案源，例如劳动纠纷、公害纠纷、建工纠纷、房地产纠纷等；第二类是由于社会保障力量不足造成的案源，例如拆迁征地补偿纠纷、金融产品“爆雷”相关纠纷、食品药品质量与安全相关纠纷、证券市场侵权集体纠纷等；第三类是由于前两类人民群众生活中社会矛盾纠纷激化而造成的可能的刑事案源，例如权益长期无法得到救济而造成行为人转化为“社会失意群体”从而诱发的报复社会类刑事案源。对于这三类主要案源类型，人民法院的治理角色是“预警员”，应当未雨绸缪，积极与党委政法委员会相协调，利用 “网格员
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人民法庭”等预警机制，及时及早对于可能引发诉讼特别是群体性诉讼、刑事诉讼的案源进行识别发现，通过综合治理司法建议等形式，通报督促基层党政部门等主体提前介入治理。在以上环节中，无论是人民调解委员会的调解，还是行业调解，以及人民法院的相关工作，都是在各地的党委政法委员会的领导和组织下开展的，各级党委在诉源治理的前端工作中发挥着十分重要的作用，诉源治理的前端工作在党委领导下的格局已经形成。
第二，中端的讼源治理。讼源治理，是指人民法院对于已经起诉至人民法院的诉讼案件运用多元化纠纷解决的手段进行诉源治理的环节，也是诉源治理较为关键的场域，评价讼源治理之质效的主要指标为“调解成功率”“服判息诉率”。讼源治理的主要任务包括三个方面：其一，将非诉讼纠纷解决机制挺在前面，综合运用司法调解或促成和解的工作方法，明确当事人的各方利益诉求和真实意愿，通过法律普及与释法说理相结合，合理管控各方当事人的预期，做好矛盾纠纷的说服化解。其二，依法严格保障当事人的诉讼权利，在调解或和解最终无法达成的情况下，应当及时通过“繁案精审
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简案快审”机制，对于诉讼案件进行繁简分流、轻重分离、快慢分道，高质效作出判决，提升当事人对于裁判结果的接受性和法院裁判的公信力。其三，降低诉讼内衍生案件的发生率。诉讼内衍生案件是常见讼源类型之一，是指当事人通过单一程序难以解纷，而不断进行重复起诉、上诉、申请再审等诉讼活动，是造成法院“案多人少”现象的主要原因之一。人民法院应注重通过特定单一诉讼程序，实质性化解纠纷，减少诉讼内衍生案件。
第三，后端的执源治理。执源治理，是指人民法院在生效裁判文书、调解协议、仲裁裁决、赋予强制执行效力的公证文书等执行名义的执行过程中，通过实施充分高效的“立审执”一体化机制，从源头减少执行实施类和执行裁决类案件的数量，保障当事人实体权益得到实现，从而推进社会矛盾纠纷得到终局性解决的治理模式。执源治理是诉源治理机制现代化的后端保障，主要评价指标是“申请执行率”和“执行到位率”。执源治理的重点在于减少“调解—执行旋转门”现象的发生率，同时完善健全前端财产保全程序，发挥诉讼保全制度对于执行到位率的促进作用，进一步提升法院与公安机关、市场监督管理机关、金融机构、不动产登记机构等执行信源的密切协作程度，利用大数据和人工智能技术不断完善财产线索主动发现报告机制，提升涉案财产保全效率。
第四，末端的访源治理。访源治理是社会矛盾纠纷的末端治理阶段，也是实现涉诉信访法治化的必然要求。信访治理具有重要的政治意义与法治意义，是诉源治理的重要环节；诉源治理视域下的信访治理特指对于“涉诉”信访源头的治理。人民法院对于涉诉信访的源头治理，有别于信访机关和其他国家机关的信访治理，其主要治理靶标应放在“涉法涉诉”这一关键点上，对此，一方面应当通过畅通人民群众的利益诉求表达通道，对于信访当事人的合法诉求、投诉、举报等材料进行分类处理，及时回应；另一方面，鉴于涉诉信访主要的根源在于信访人对生效裁判文书存在质疑，人民法院进行访源治理的工作重点在于对涉信访生效判决进行“三级评查”，对于已审结案件的实体结果公正性、裁判程序合法性、审判人员是否存在枉法裁判行为等关键要点进行充分审查，妥善做好审判监督、矛盾化解、信访人情绪安抚疏导等工作。
（三）新时代人民法院诉源治理的重要价值
一是诉源治理的纠纷解决价值。诉源治理现代化能够大幅提升总体纠纷解决质效，这也是诉源治理各项工作的根本意义之所在。人民法院作为社会矛盾纠纷的主要处结机关与最后屏障，通过解决各种社会矛盾纠纷实现定分止争，维护人民群众的合法权益，是其作为审判机关的核心职能。诉源治理通过多元化纠纷解决机制妥善高质效化解社会矛盾纠纷，主要原因在于两方面：一方面，群众的需求是诉源治理延伸的方向，由于诉源治理机制给当事人提供了通过充分沟通对话协商妥善解决矛盾纠纷的平台，相较于传统司法制度与程序的刚性、场域的严肃性，诉源治理模式下司法的亲民性、温情性、灵活性得到更大程度彰显，当事人案结事了、服判息诉的概率更高，纠纷解决的质量由此得到提高；另一方面，诉源治理模式下，大量案件均化解于调解、和解、仲裁、公证、行政复议等程序中，无须历经漫长的一审、二审诉讼程序，当事人能够得到更加高效的权利救济和案件处理结果，总体的纠纷解决效率得到显著提升。
二是社会治理价值。人民法院通过诉源治理工作的全面实施，能够充分推进基层社会的良法善治，涵养培育基层社会的良好秩序和社会风尚，这也是新时代“枫桥经验”所强调之自治、法治、德治“三治融合”治理观念和“共建共治共享”一体化治理方式的集中体现。首先，人民法院作为社会学上的正式治理主体，代表国家行使审判权，对于市民社会的形塑作用是不可忽视的。人民法院在当前社会治理格局中的重要职责在于通过审判权的运行，维护公平正义，为自治、德治等柔性治理提供有力保障。此外，人民法院推进诉源治理的另一重要途径是通过典型案例的裁判规则弘扬社会主义核心价值理念，最终影响并涵养市民社会的优良道德伦理观念，从而在源头上减少矛盾纠纷的发生，法院诉源治理的过程本身亦体现出通过相对柔性的“软法”进行社会治理的重要价值。因此，人民法院推动诉源治理具有刚性和柔性相结合、正式社会治理力量与非正式社会治理力量相统一的重要社会治理价值。
三是减轻司法负担价值。人民法院通过系统开展诉源治理，能够有效减轻司法负担，为司法“案多人少”问题寻求最优解。首先，从受讼基数方面看，诉源治理的有效实施，有助于持续降低诉讼增量，化解诉讼存量，特别是使大批量的小额、简单民事纠纷通过非诉讼多元化纠纷解决路径得以有效处结，从而大幅减少人民法院受理诉讼基数，从而使人均受案量显著下降。此外，从审判效率方面看，诉源治理通过各个维度上促进以“合作型司法”为导向的当事人协同主义诉讼模式的形成，在诸如财产保全、行为保全、举证质证、申请鉴定与评估等具体诉讼程序中，提升程序运转效率，减少程序内耗，从而提升法院整体解纷效率和审判效能。
（四）新时代人民法院诉源治理应遵循的基本原则
诉源治理作为新时代“枫桥经验”的创新发展与全新时代内涵，就其在治理范围、治理机制、治理权责关系、治理资源等方面应遵循的基本原则，可以主要概括为以下四个方面：
第一，前端治理优位原则。前端治理优位，是指人民法院在确定诉源治理范围时应当时刻遵循习近平总书记“抓前端、治未病”的法治建设理念，将相对较为有限的司法资源投入到诉源的前端治理即案源治理环节中，获得最佳的诉源治理边际效益。在法经济学方面，前端治理优位是有限资源这一实际社会治理条件下公共治理决策的必然选择。在法社会学方面，前端治理体现出将社会矛盾纠纷风险防范化解于未然、将然状态的科学治理思维，防止社会矛盾纠纷得不到妥善处理而酿成严重后果和重大社会安全风险隐患。在人工智能法学方面，前端治理原则契合于当前数字司法浪潮的要求，亦响应了中央层面积极推动人工智能技术运用于社会治理的宏观趋势。基于上述理由，人民法院进行诉源治理的范围选择问题上应当坚持前端治理优位的基本原则。
第二，基层社会治理优位原则。基层社会治理优位是指在构建人民法院的诉源治理具体实施机制之时，应当坚持基层社会治理为先，夯实基层社会治理的塔基，注重将社会矛盾纠纷最终化解在基层，防止矛盾纠纷上移。新时代“枫桥经验”本质上是来源于基层社会治理并作用于基层社会治理的优秀治理经验，因此，人民法院在构建具体的诉源治理工作机制时，一方面应当遵循“矛盾不上交”的基本要求，重点研究如何创设人民法院与基层社会结构单元之间的连接点、联通器、共振带，并且通过将审判权嵌入基层社会治理的各个图景之中，满足人民群众日益多元化的“接近正义”解纷需求。另一方面，人民法院在基层社会诉源治理中的角色应当由过去的“主导者”向“辅助者”逐渐过渡，尊重保障人民主体地位，尽量依靠群众自治化解矛盾纠纷，充分吸收新时代“枫桥经验”发动群众、依靠群众的工作方法开展诉源治理，方可取得事半功倍的治理效果。
第三，协同治理优位原则。人民法院视角下的诉源治理是社会治理结构的重要组成，在权责关系方面与其他治理主体相互之间相互存在着一定重叠，在治理方式、治理导向方面与其他治理主体之间也呈现出相互协同、有机联系的互构式治理格局。例如多元化纠纷解决机制、一站式矛盾调解中心（社会治理中心）的构建和有效运行，便是人民法院为主导，与司法行政机关、检察机关、政府信访机关等治理主体相互协同配合，特别是要注重我们传统上在解决各类社会矛盾中发挥了很好作用的人民调解的作用，共同为人民群众提供丰富多元的解纷服务资源。可以说，人民法院开展诉源治理的每一个环节无不体现出政法机关相互之间、政法机关与其他治理主体之间合作共治、相互支持、互利共赢。应当通过强调诉源治理主体间信息互通、数据共享、矛盾共调、信访同步等协作机制的构建，探索人民法院诉源互构式、回应式治理改革进路。
第四，社会自治优位原则。社会自治原则是人民法院在推进诉源治理工作中对于各种治理资源进行调动时应当秉持的基本原则。诉源治理作为审判权、检察权、行政管理权等各种公权力交织运行的治理场域，应强调审判权参与治理的谦抑性原则和比例原则，即诉源治理目标与诉源治理手段之间应当成比例、符合理性。社会自治优位是比例原则在诉源治理中的具象化、深层次内涵，其主要意蕴包括以下两个方面：其一，人民法院应当优先引导当事人通过行业调解、律师调解、商会调解、企业调解等社会治理资源化解矛盾纠纷，尽可能减少公权力对于市民社会自治的过度介入。其二，社会治理的中心任务是争取连结与团结的互动共生，最终形成既有活力、又有秩序的公共生活。人民法院诉源治理不宜止步于纠纷解决，而应着重培育“居民自治”这一最广泛的社会治理资源，促进社会成员自治规范的制定实施，实现社会自治活力与秩序相统一的理想治理图景。
通过对以上四项原则的理解，我们不难发现，在诉源治理整个过程中的方方面面，不仅要发挥司法机关、行政机关的作用，发挥人民调解的作用意义同样重大。
三、现实
桎梏：人民法院推进诉源治理面临的结构性挑战
（一）诉源治理范围亟需拓展
当前，我国部分地区法院开展诉源治理工作呈现出治理阶段的中后端化、治理案件类型的单一化、治理时空范围的狭窄化，诉源治理范围亟需进一步拓展以充分发挥治理效果。
其一，诉源治理阶段的中后端化。司法实践中，虽然大多数法院根据中央“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”和构建预防性法律制度体系的需要，将诉源治理的前沿关口进一步前移，但对于具体延伸到社会治理的限度或范围却缺乏统一认识。由于前端治理的具体限度与范围缺乏法律和司法解释的直接明确规定，加之司法责任制背景下法院对于过度介入行政管理等领域的相对谨慎态度，人民法院诉源治理中进行前端治理即案源治理的动力和积极性普遍不足。此外，由于审判权的消极属性，人民法院缺乏警察权、检察权等对于隐性社会矛盾纠纷主动进行查明或发现的积极权能，在具体选择诉源治理的前端治理时难以获得充分的抓手和具体有效的线索，这也制约着人民法院通过调解、综合司法建议等机制主动向前端治理进行过渡的顺利实施，致使法院视角下的诉源治理整体偏向中后端。
其二，诉源治理案件类型的单一化。通过针对各地司法实践调研情况，当前人民法院进行诉源治理的主要案件类型集中在民事、行政纠纷中法律关系较为单一、案件事实情况并不复杂、权利义务关系比较清晰明确的领域，而对于大量刑事案件以及“现代型诉讼”案件的诉源治理探索与实践均相对较为薄弱。实际上，新时代“枫桥经验”始终着眼于纠纷解决机制的整体构造，是一种对于各种矛盾纠纷进行国家干预、社会自给及其与各种机制互动相结合的全局性纠纷解决理念。在案件类型方面，由于人工智能技术、数字互联网技术的迅速发展，技术的进步带来社会关系的重塑，受案类型日新月异，诸如“
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图片著作权第一案”等新类型案件层出不穷，亟需人民法院进行诉源治理。然而，人民法院对于新类型复杂民事行政案件以及刑事诉讼案件开展诉源治理意义的认识有待进一步提升，诉源治理质效有待强化。
其三，人民法院诉源治理时空范围的狭窄化。社会学理论认为，社会治理的时空范围呈现社会网络化，每位社会成员、社会治理主体、治理资源均是一个结点，相互形成神经网络状的治理结构。网络状社会治理结构的重要特征是“去单元化”“去中心化”，整个社会网络通过互联网技术沟通互联形成紧密的社会治理网络，构成结点的社会成员、治理主体、治理资源之间通过社会治理网络得以相互影响，治理过程也是通过社会网络的连结进行传导和作用。而社会治理网络并不与诉源治理地域化的空间范围和阶段化的时间范围切块单元相重合。人民法院诉源治理，一方面受地域管辖制约，难以就某些跨地域累积社会矛盾纠纷进行有效治理；另一方面，人民法院在矛盾纠纷发现前的潜在演化时期以及最终结案之后，缺乏有效治理手段。网络状社会治理结构与诉源治理时空切片性、地域性之间的张力，是人民法院诉源治理时空范围狭窄化的主要原因。
（二）诉源治理机制有待优化
其一，人民法庭诉源治理功能尚未充分发挥。人民法庭作为公正司法的窗口和基层治理的纽带，是人民法院诉源治理的前沿阵地和融入基层社会治理格局的几乎唯一常设性派出机构。当前，一是人民法庭分布设置有待进一步合理规划。实践中并非所有的乡镇、街道社区均有派出人民法庭，通常一个人民法庭需要覆盖几个甚至十几个临近乡镇街道的诉讼案件审理和矛盾纠纷化解调处工作。部分偏远地区的乡镇、街道社区，距离人民法庭的路程往往较远，不便于法庭成为矛盾纠纷化解的主要场域。此外，部分基层法院在城关镇设置人民法庭，甚至城关镇人民法庭与基层法院共用同一办公场所，与人民法庭基层解纷的功能设置初衷不相契合。二是人民法庭诉源治理能力普遍有限。通常人民法庭的派驻工作人员数量较少，部分地区依然存在“一人法庭”的情况，审判力量配备普遍比较薄弱。以上两个因素，导致人民法庭诉源治理功能难以充分落实与发挥。
其二，基层法院诉非融合机制运行不畅。首先，少部分法院基于考核压力，片面追求调解成功率、调解结案率的上升和万人成讼率的下降，强制或变相强制当事人进行调解，或将矛盾纠纷“一推了事”，将其推向社会综合治理中心、人民调解委员会等解纷组织，致使当事人的诉讼权利无法得到保障，矛盾纠纷长时间难以得到解决。其次，诉非融合、诉调对接机制的功能发挥仰赖于当事人对于纠纷解决结果的合理预期与准确预判，并由人民法院通过司法确认等程序及时高效保障调解协议的效力。然而当前当事人预期管理机制缺失，且司法确认程序存在着审查程序不完善、案件范围与种类较狭窄等现实问题，对于调解协议的履行缺乏司法强制力约束。此外，诉非融合机制仰赖于成熟的公共法律服务体系，需充分发挥执业律师、基层法律工作者的调解积极性。由于缺少合理激励机制，律师和法律工作者参与诉源治理动力不足，成为诉非融合机制运行不畅的重要原因。
其三，诉讼路径依赖致使人案矛盾突出。一方面，对于广大基层法院而言，由于近年来社会成员维权意识和法律意识不断增强，遇到矛盾纠纷倾向于依赖法院起诉路径解决，而通过其他渠道推动和解或调解的意愿在客观上不升反降。另一方面，基层社会自治能力随着我国整体上由“熟人社会”向“陌生人社会”进行过渡，基层群众的自治能力与自治水平提升遭遇一定的瓶颈，部分社区工作人员、网格员的能力素质有待提高，致使“调而不解”的情况时有发生，大量本可通过基层群众自治解纷机制化解的矛盾纠纷依然最终涌向法院。上述两个原因共同导致在基层社会治理中社会主体之间的矛盾纠纷的首选解决路径依然是诉讼程序，基层法院“案多人少”的压力依然普遍较为突出。
（三）诉源治理主体权责关系尚需理顺
其一，诉源治理中人民法院与行政机关的相互关系亟待研究。行政机关通过行政权的运行，对于国家和社会各领域进行管理，享有广泛的行政公权力。当前，针对行政争议协商化解过程是否宜由法院进行参与的问题各方认识不一，其本质是审判权对于行政自由裁量权的支持、保障、监督的边界不明确。此外，行政复议制度与行政诉讼衔接不畅，目前各地法院对于行政复议的衔接与“府院互动”机制中的权责关系普遍难以进行清晰把握，对于行政复议程序是否应由法院提前介入存在争议，造成部分行政复议呈现形式化、流程化特征，未能充分起到化解纠纷的应有功能。与此同时，法院诉讼服务中心的司法调解与司法行政机关主导的人民调解、行业调解、社会团体调解之间的权责关系不够明确，不同调解主体之间相互推诿的情况依然时有发生。
其二，诉源治理中人民法院与社会治理中心的相互关系较为模糊。社会治理中心的主要职能在于在党委政法委的管理下，通过协调各政法单位的办案力量派驻值班，根据矛盾纠纷紧迫程度和风险层级，分类调处社会矛盾纠纷。人民法院与社会治理中心相互关系模糊之处主要在于两个方面：一是结案文件的出具主体问题。当前在社会治理中心调解结案的矛盾纠纷，往往会以社会治理中心的名义出具类似于调解书的结案文件，而根据我国民事诉讼法规定，调解书只能由人民法院、人民调解委员会、相关社团组织等主体出具。如何在现行程序法治框架内协调双方权责关系，殊值研究。二是社会矛盾风险防控预警问题。防范化解诉源治理领域重大社会风险既是人民法院的重大政治责任，也是人民法院履行各项职能的必然要求。人民法院与社会治理中心在社会矛盾纠纷风险防控与治理工作中存在诸多权责交叉重合，应当进一步予以明确完善。
（四）多元解纷资源尚未充分调动
一是专业化调解组织市场化程度不高。调解主体、调解组织具有多元化的特征，人民调解、行业调解、专家调解、企业调解、消费者协会等群团组织调解、行政调解、仲裁委员会调解等机制并行分立，缺乏统一监督管理，难以形成调解合力。当前我国除法院外，调解组织虽然种类丰富，但大多依托于政府部门的财政拨款运营，调解数量与质效同其部门利益与工作绩效脱钩，专业化调解组织的市场化程度普遍较低。人民法院无法通过购买服务等形式对于专业化调解组织形成激励机制，难以形成诉源治理合力。此外，由于市场化程度不高，以往在专业化调解组织中任职的、具备丰富调解和社会工作经验的高素质人才存在一定比例的流失现象，社会调解组织开展调解工作的质量、调解成功率难以保障，影响我国专业化调解组织的权威性和公信力。
二是代理律师调解制度缺位。虽然最高人民法院和司法部于
2017
年启动代理律师调解制度试点，并随后进一步扩大试点范围，但上述机制停留在司法规范性文件层面，目前对于代理律师调解制度尚缺乏法律甚至行政法规层面的制度规范，导致实践中律师对于参与调解制度的合法合规性风险存在担忧。首先，律师法、律师执业准则和执业道德伦理要求律师通常情况下不得进行双方代理，否则容易引发对于难以平衡矛盾纠纷各方当事人利益的质疑。律师调解制度上位法律规范的缺位，致使代理律师调解制度的正当性较为薄弱。此外，目前律师代理诉讼案件主要根据“固定代理费用
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风险代理费用”模式收费，前者与案件历经的诉讼程序数量呈正相关，而后者与案件的裁判结果理想程度呈正相关。从法律经济学角度，律师在制定诉讼策略时必然倾向于劝导当事人通过起诉和不断上诉、再审力争获得理想诉讼结果，不会轻易劝导当事人调解、和解以服判息诉。因此，当前代理律师调解制度在实践中依然处于初创阶段，解纷资源尚未充分调动。
三是人民法院调解人才库有待扩容。人民法院矛盾纠纷调解专家人才库，是基层群众自治组织与人民法院在诉源治理工作中的重要沟通协作渠道。目前部分地区法院在开展诉源治理过程中，正在探索将高等院校法学专家学者、退休资深法官检察官、乡贤尊长、社区干部、网格员以及在所在基层群众自治组织具有一定影响力的社会人士吸收进入调解人才库，从而提升调解员业务素质、优化调解员组成结构，以充分发挥调解员来源于基层社区、服务于基层诉源治理的纽带功能。但由于经费有限等现实因素，当前人民法院在构建调解人才库时主要依赖于调解人士的志愿社会服务，对于成功调解结案的调解员，法院所给予的补贴比较微薄，不利于发挥调解人才在基层诉源治理中发挥矛盾纠纷解决的基础作用，基层社会依靠群众力量进行诉源治理自治机制依然有待加强。
四、
制度保障：新时代人民法院推进诉源治理的实践优化路径
诉源治理范围的拓展，一方面体现在诉源治理阶段的前移，另一方面体现在对于适用案件类型范围的扩张。对于当前人民法院诉源治理阶段中后端化、案件种类有限等诉源治理范围狭窄的问题，应从前端治理这一基本原则出发，积极稳妥科学探索拓展诉源治理范围，使人民法院通过诉源治理在国家和社会治理体系中发挥更大的治理功能，更好维护社会安全稳定、防范化解社会矛盾纠纷风险、保障基层社会和谐有序与人民群众安居乐业。总体而论，人民法院可通过构建“综合治理司法建议
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调解关口前移
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矛盾纠纷风险预警”三位一体的复合治理体系，适当扩大诉源治理的司法适用范围。
首先，通过提升综合治理司法建议适用率的形式，向矛盾前端推进诉源治理。综合治理司法建议是人民法院嵌入社会治理大格局的重要方式，根据司法解释规定，人民法院在履行职责时发现社会治理领域中存在引起矛盾纠纷多发高发，影响经济社会发展和人民群众权益保护的突出问题，可向相关行业、相关领域的主管机关或有关单位提出司法建议，进行前端治理。司法建议具有一定的柔性特质，既避免审判权直接生硬地介入其他治理场域，减少被建议对象的抵触推诿，又可尽早督促其他社会治理主体对于矛盾纠纷高发多发的风险隐患及时整改，有效将诉源治理的关口不断向治理前端推进。例如，甘肃省各地法院围绕金融风险多发隐患点向辖区内金融机构发送多份司法建议，突出风险研判、授信管理等前端治理领域，有效降低群体性金融诉讼发生概率。当然，人民法院应当注意建议的精准性、前瞻性、系统性、实践性，在充分调研和类案分析基础上，准确识别具有代表性的矛盾纠纷源头，从而提升建议的可操作性、可执行性。与此同时，要形成同步将司法建议向同级党委、政府、纪检监察机关和检察机关择要报告或抄送机制，以提升司法建议的刚性。
其次，通过将司法调解关口前移的形式，向纠纷源头推进诉源治理。人民法院诉前调解、诉讼中调解均属司法调解，相较于社会资源调解而言具有相对较高的公信力和权威性。为真正从源头化解社会矛盾纠纷，法院可以通过总结梳理当前社会矛盾纠纷较为突出集中的相关领域，依托于监管机构、群团组织、政府部门既有的调解体系，将司法调解与行业调解等其他调解主体的调解机制相融合，以便顺利实现司法调解关口前移。例如，为保障投资者权益获得高效充分救济，中国证监会陆续通过投资者保护基金、投服中心等主体设置了强制调解机制，并与最高人民法院建立“总对总”线上调解平台，通过司法调解与行业调解、机构调解相耦合，大幅提升调解结案成功率，从而大量减少了证券虚假陈述纠纷等群体性诉讼案件，实现了诉源治理的良好效果。可以借鉴其中司法调解与行业调解、机构调解有机结合机制，主动将司法调解融合进入诸如消费者协会调解机制、环境保护组织调解机制、居民委员会和村民委员会调解机制之中，深入推进调解主体协同化、调解与司法确认一体化建设，向纠纷源头推进诉源治理。
此外，通过完善社会矛盾纠纷风险联动预警、新类型案件跟踪监测等形式，推进诉源治理案件类型的拓展。当前，我国社会矛盾纠纷风险防控预警机制主要通过社会治理中心依托社区网格员队伍开展，人民法院对于社会矛盾纠纷风险防控、识别、预警涉及较少。人民法院作为司法机关，具有惩治违法犯罪、维护国家和社会安全的法定职责，一方面应及时将刑事诉讼案件纳入诉源治理范围内，针对一定时期内高发频发的重大违法犯罪案件，可运用智慧法院和司法人工智能技术进行规制；另一方面，可利用全国法院裁判文书库，对于新类型“现代型诉讼”案件种类与频率进行跟踪监测，重点对关涉重大国家利益、社会公共利益的新类型民事行政案件情况进行及时梳理总结研判，从而积极稳妥进行诉源治理案件类型拓展工作。
基层社会是人民法院诉源治理的根本基础，基层法院是诉源治理的重中之重。我国社会绝大多数矛盾纠纷产生在基层、发展在基层、影响在基层，因此必须将其妥善治理、圆满化解在基层。基层法院是基层社会场域中诉源治理的轴心，因此，根据诉源治理的基层治理原则，完善诉源治理的具体工作机制，必然将围绕基层法院诉源治理能力与治理体系现代化这一要素进行展开。
第一，充分发挥人民法庭的机制效能。针对目前人民法庭设置不够合理、诉源治理功能弱化的现实问题，宜从以下两个方面入手进行完善：一方面，科学规划人民法庭的资源分布，减少城关区域人民法庭的设置数量，将法庭建设的重点向相对偏远地区适度倾斜，降低人民群众及时获得司法纠纷解决服务的门槛。与此同时，应适当提升法庭法官的任职流动性，可选派审判或调解经验相对较为丰富的基层法院法官向人民法庭巡回审理案件，提升法庭工作人员的效率与积极性。另一方面，应强化人民法庭的“准司法性”定位。基层法院诉源治理过程中不可避免面临较多需要灵活处理、政策变通的治理事项，司法程序的严谨性与治理的多元化要求存在张力。此时，可以发挥人民法庭的“准司法性”特质，进行矛盾化解时在坚持最基本程序公正前提下，不必机械司法、拘泥于法条规则，而是以“案结事了”“把事办好”作为价值导向，适度允许当事人在特定调解程序中“算清账”“解心结”，将双方债权债务关系高效梳理查清。在诉源治理语境下，人民法庭的准司法化和适度社会化将是必然趋势。
