二、全方位扩大内需居首位，提振消费是核心
报告延续中央经济工作会议将“全方位扩大国内需求”置于首位的安排，强调“使内需成为拉动经济增长的主动力和稳定锚”。
扩大内需尤其是提振消费对于释放经济增长潜力、推动经济回归潜在增长路径具有重要意义。开年以来多项扩内需政策已落地，如放松专项债项目审批、允许部分地区自审自发、“两新”政策扩围，下达首批810亿元超长期特别国债资金，各地加快“两重”项目开工实施等，后续针对投资和消费端的政策举措或将靠前发力、持续发力，形成消费和投资相互促进的良性循环。
提振消费是扩大内需的核心，政策着力点可逐渐由商品消费向服务消费拓展。
本次报告细化了提振消费专项行动的部署，一是“多渠道促进居民增收，推动中低收入群体增收减负，完善劳动者工资正常增长机制”，通过提升收入预期刺激居民的消费倾向，二是安排超长期特别国债3000亿元支持消费品以旧换新，资金规模较去年增加一倍，乘用车、家电、消费电子等政策支持领域仍将持续支撑今年的商品消费；此外值得注意的是，两会对于服务消费的政策笔墨增多，提出“从放宽准入、减少限制、优化监管等方面入手，扩大健康、养老、托幼、家政等多元化服务供给”，“创新和丰富消费场景，加快数字、绿色、智能等新型消费发展”, “落实和优化休假制度，释放文化、旅游、体育等消费潜力”等多方面工作要求。根据国际经验，人均GDP突破1万美元往往是各国消费结构从商品消费主导转向服务消费为主的关键节点，2024年我国人均GDP达到1.3万美元，已经进入消费结构转型的关键阶段，但与美日等发达国家相比，我国服务消费占比为46%，低于日美等发达国家水平，因此此次消费政策着力点拓展至服务领域是因势而动、顺势而为。我们建议加大培育优质服务供给，落实好服务消费领域的市场准入放松，创新银发服务消费场景，挖掘类似“养老班列”、“适老化改造”的增量服务内容等，需求端则拓展服务消费券的应用范围，如家政服务、低碳服务消费等领域。
提高投资效益方面，“两重”仍然是投资的主要支点，对于支持和鼓励民间投资发展的提法进一步升级。
对于投资领域，仍需要发挥好各类政府投资工具作用，进一步提升财政资金的投入产出效率，优化财政支出结构，两会报告指出今年中央预算内投资拟安排7350亿元，较2024年预算安排增加350亿元，在“更大力度支持‘两重’建设”的总体要求下，预计各地方重大项目仍是投资的主要支点。另一方面，与2024年政府工作报告相比，本次报告对于民间投资的表述从“着力稳定和扩大民间投资，鼓励民间资本参与重大项目建设”变为“支持和鼓励民间投资发展，引导更多民间资本参与重大基础设施、社会民生等领域建设”，对于民间投资的提法进一步升级。今年2月国家发改委明确提出“将尽快修订出台新版市场准入负面清单”，预计针对民间资本投向领域准入限制将进一步放松，后续将持续推进基础设施竞争性领域、国家重大科研基础设施等向民营企业公平开放，以支持民间资本在国家重大战略实施和重点领域安全能力建设方面进一步发挥作用，催生出新的投资增长极。
三、因地制宜发展新质生产力，科创赋能是关键
促进新动能积厚成势，两会多方位落实“人工智能+”行动。
年初以来DeepSeek、宇树科技等为代表的企业凭借硬科技成为全球科技的关注焦点，我国科技创新和产业创新融合发展在不断加快。本次报告进一步落实推进“人工智能+”行动，在下游应用领域，报告提出“支持大模型广泛应用,大力发展智能网联新能源汽车、人工智能手机和电脑、智能机器人等新一代智能终端以及智能制造装备”；在基础设施方面，提出“扩大５G规模化应用,加快工业互联网创新发展,优化全国算力资源布局,打造具有国际竞争力的数字产业集群，加快完善数据基础制度”。我们认为，我国AI产业正处于关键节点，“人工智能+”的不断拓展也催生了服务场景的新领域和新业态，2025年或将是中国“人工智能+”应用发展的黄金时期，建议加大基础研究投入，建立“政产学研用”协同创新平台，推动国家级实验室与龙头企业联合攻关芯片制造、AI大模型等领域，扩展人工智能的应用领域场景，将人工智能的经济效益发挥到最大化。
政策资源分配更趋多元化，后续或进一步加大对高技术领域的资源倾斜。
对于新兴产业和未来产业方向，本次两会重点提及“推动商业航天、低空经济等新兴产业安全健康发展，建立未来产业投入增长机制，培育生物制造、量子科技、具身智能、6G等未来产业” 顺应了全球产业链变革对高技术产业自主可控的总体要求。地方两会的部署中各省在强调传统产业、推进产业升级的同时，对于新兴产业布局多集中在新一代信息和通信技术、工业母机、人形机器人、低空经济、新材料等行业，与中央布局方向一致。预计后续会进一步加大财政、货币和产业政策对高技术领域的资源倾斜，超前布局重大科技项目，推动政策资源分配更趋多元化。我们建议设立国家战略科技专项基金，重点支持未来产业前沿领域，扩大政府引导基金规模，探索知识产权证券化等工具，降低科创企业融资成本，对硬科技企业实施上市“绿色通道”，通过推动耐心资本投资为科技企业提供良好的融资保障。
四、优化营商环境，进一步激发民营经济活力
促进民营经济发展是今年两会的重点，
此次《报告》提出“扎扎实实落实促进民营经济发展的政策措施，切实依法保护民营企业和民营企业家合法权益，鼓励有条件的民营企业建立完善中国特色现代企业制度”、“加力推进清理拖欠企业账款工作”、“支持个体工商户发展，开展规范涉企执法专项行动，集中整治乱收费、乱罚款、乱检查、乱查封，坚决防止违规异地执法和趋利性执法”，均反映出对民营经济的重视进一步凸显。民营经济作为推进中国式现代化的生力军，对于激发市场主体活力以及经济修复具有重要作用。最新数据显示，我国民营企业数量占企业总量的92%以上；国家高新技术企业中，民营企业占比扩大至92%以上。虽然民营企业在经济发展中发挥了重要作用，但由于在融资、市场竞争、市场准入等方面仍有门槛，限制了民营企业的发展空间。并且在发展、三保等诉求下地方流动性仍然承压，地方政府支持及回款能力受限，拖欠账款问题依然比较突出。据中诚信国际研究院测算，城投企业“两金”占总资产比例虽呈下降趋势但接近三成，高于A股企业平均水平，应收类款项中与政府机构相关的规模或为10.7万亿，约占GDP的8%，其中不乏政府拖欠款项。此外，去年底以来，社会上出现了对于民营企业的“远洋捕捞”式违规执法，影响了民营企业的预期和信心。对于民营企业面临的这些问题，中央高度重视，去年以来国家出台了一系列举措，去年10月司法部、国家发改委出台《民营经济促进法》草案征求意见稿，明确了民营企业及其经营者的人身权利、财产权利等合法权益受法律保护。今年2月习近平总书记在京出席民营企业座谈会并发表重要讲话，这是自2018以来中央再次专门召开民营企业座谈会，进一步释放出支持民营经济发展壮大的积极信号，有助于提振微观主体信心和市场风险偏好。
后续来看，应着力改善民营企业经营环境，拓展民营企业发展空间，提振民间资本投资预期，激发民营企业内生动力。
一是要加快《民营经济促进法》的落地落实，在产权保护、公平竞争等民营企业关注的重点领域，填补专门立法的空白；二是进一步优化营商环境，继续下大气力解决民营企业融资难融资贵问题和拖欠民营企业账款等问题；三是融资支持制度，通过专项信贷、债券融资工具试点、纾困基金等缓解融资难题，鼓励银行提高民企首贷、信用贷比例。
五、外部环境风险不确定性加剧 ，保持稳固外贸基本盘的政策定力
面对外部环境新变局，中央保持稳外贸、稳外资、积极对外开放的政策定力。
本次报告特别强调我国外部环境面临的新变化，即“单边主义、保护主义加剧，多边贸易体制受阻，关税壁垒增多，冲击全球产业链供应链稳定”。2月特朗普上任以来多次签署行政令，包括对进口自中国的商品加征10%的关税、实施贸易伙伴对等关税备忘录等，关税和实体清单制裁等措施的落地将对2025年中国企业出口和关键原材料进口造成制约；此外，全球产业链、供应链仍将不断调整，墨西哥作为中国的重要贸易伙伴和中转站同样受到美国关税政策的威胁，全球产业链重构进一步提升了中国企业面临的外贸风险。报告强调“无论外部环境如何变化，始终坚持对外开放不动摇，稳步扩大制度型开放，有序扩大自主开放和单边开放，以开放促改革促发展”，体现了政策为应对外部环境变化、反制单边主义制裁和坚持对外开放的政策决心。
巩固外贸外资基本盘，发展中间品贸易、深化多双边合作，拓展服务贸易、数字贸易作为外贸的新增长点。
从政策部署看，针对商品贸易领域，报告提出“拓展境外经贸合作区功能，发展中间品贸易，开拓多元化市场”的总体工作任务，2017年到2023年，中国出口中间品占比从42%提升到46%，我国中间品出口优势不断提升，高附加值中间品贸易不仅是我国应对美西方“脱钩断链”威胁的有效举措，也是我国由贸易大国向贸易强国迈进的关键所在；贸易合作方面，报告提出“推动高质量共建‘一带一路’走深走实”，“深化多双边和区域经济合作”，以扩大全球经贸合作领域来规避美国的关税冲击；贸易增长点方面，今年2月国常会研究服务贸易和服务消费有关工作，指出发展服务贸易是稳外贸的重要抓手，本次政府工作报告进一步提出“推动服务贸易创新发展，提升传统优势服务竞争力，鼓励服务出口，扩大优质服务进口，培育绿色贸易、数字贸易等新增长点”，预计关于支持服务贸易的指导性文件或加快落地，如实施跨境服务贸易负面清单制度，通过“对外开放、对内放开”的办法构建服务需求内外双循环，在数字贸易领域扩大制度性开放，制定数字贸易标准进，提升中国数字贸易治理的话语权。
六、稳住股市楼市，加大重点领域风险化解
去年四季度以来，宏观调控首次将资产价格纳入调控体系，明确提出“稳住楼市股市”。《报告》延续此前提法，再次强调“稳住楼市股市”，可以看出稳定资产价格已成为宏观政策关键着力点之一。
资产价格的稳定对扩大居民部门的财富效应、畅通企业部门的融资渠道甚至缓解地方政府的债务压力，都具有积极作用。
资本市场领域，
《报告》提出“深化资本市场投融资综合改革，大力推动中长期资金入市，加强战略性力量储备和稳市机制建设。改革优化股票发行上市和并购重组制度”。去年以来，关于资本市场的政策举措密集发布，包括出台新“国九条”、完善资本市场“1+N”政策体系等。2025年1月中央金融办、证监会等六部门联合印发了《关于推动中长期资金入市工作的实施方案》，对于推动中长期资金入市，提升资本市场稳定性具有重要意义。2月证监会发布《关于资本市场做好金融五篇大文章”的实施意见》，进一步明确了资本市场在全面创新体制机制构建和新质生产力发展中的核心作用。这些政策举措的实施，不仅有助于提升资本市场的服务能力和稳定性，助力资本市场高质量发展，同时还能为实体经济注入更多活力。
