详解土地储备的前世今生

资料来源：固收彬法   作者：孙彬彬 高志刚

导读：土地储备的流程主要包括：（1）征购，（2）储备，（3）供地。土地储备机构制度规范的变迁：2016年4号文规定，每个县级以上（含县级）法定行政区划原则上只能设置一个土地储备机构，并要求土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。

土地储备机构与城投公司的合作：按照2016年4号文以及2017年87号文，土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务可以通过政府购买服务的方式合作，土地前期开发需要通过政府采购工程或PPP。

财政部印发《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预[2017]62号），土地储备机构资金来源正式开放了“地方专项债”开门。而同样是今年，5月份，财政部、发展改革委、司法部、人民银行、银监会、证监会六部委发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预[2017]50号），要求“地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源”；6月份，财政部发布《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预[2017]87）号文，严禁将“储备土地前期开发”作为政府购买服务项目；两大文件共同封住了土地储备机构融资的“后门”。

7月14日，首批土储专项债由北京市政府成功发行，我们认为有必然再次回顾一下土地储备的前世今生，了解清楚什么是土地储备，土地储备融资的历史，以及现有政策潜在的影响。

 土地储备的基础知识 

什么是土地储备？

根据62号文：“土地储备，是指地方政府为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。土地储备由纳入国土资源部名录管理的土地储备机构负责实施。”

其中，前期开发涉及道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，要按照有关规定通过公开招标方式选择工程实施单位。这也是87号文中，政府购买服务负面清单中所涉及到的“储备土地前期开发”相关事项。

什么是土地储备机构？

土地储备这一行为，只能由土地储备机构负责实施，同时按照62号文，土地储备专项债券募集资金，必须交由土地储备机构使用。

2001年4月，国务院发布《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号），提出了“有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度”。

2007年由国土资源部、财政部、人民银行出台的《土地储备管理办法》（国土资发[2007]277号）对土地储备机构进行了明文规定：土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。

土地储备的运作流程

土地储备的流程主要包括征购、储备和供地三个环节。

征购：土地储备机构获取土地的过程

征购环节是土地储备机构取得土地的过程。

根据《土地储备管理办法》，可以纳入土地储备范围的土地主要包括：

（1）新增城市用地的征用

征收的新增城市用地主要是已办理农用地转用、土地征收批准手续的集体土地。

土地征收方案依照法定程序批准后，由被征收土地所在地的市、县级人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。

（2）依法收回的国有土地

依法收回的国有土地，主要包括到期收回、违法使用收回、闲置收回等。

市、县人民政府或国土资源管理部门依法无偿收回国有土地使用权，应由当地土地登记机关办理国有土地使用权注销登记。

（3）收购的国有土地

收购的国有土地，主要是指因实施旧城区改建或落实城市规划而需要调整使用土地时依法取得土地的情况。

国土资源管理部门报经有批准权的人民政府批准后，必须对原土地使用权人给予合理补偿后，才可以收回剩余期限的国有土地使用权。土地储备机构须与原土地使用权人签订土地使用权收购合同，补偿标准由土地储备机构与土地使用人根据土地评估的结果协商后确定。对政府有偿收回的土地，应由当地土地登记机关办理国有土地使用权注销登记。

（4）优先购买的国有土地

对于城市房地产交易中存在明显价格与价值不符的情况，即低于市场正常交易价格进行房地产买卖的，当地政府可以行使优先购买权收回该土地的使用权，由此收回的土地需要办理国有土地使用权注销登记。

后三种土地收储可归总为存量城市土地的收购、置换、回收。

在收购的过程中，土地储备机构的主要职责是对收储地块实地踏查，进行收储成本核算，并在最后根据协议支付补偿款。

储备：土地前期开发相关的三种土地

在储备环节，土地储备机构将收购集中起来的土地（生地或毛地）进行开发和再开发，通过拆迁、平整、归并整理和基础设施的配套建设（又称为“一级开发”），形成可供出让和出租的“熟地”。土地储备机构将已完成开发的“熟地”进行储备，等待出让。在该过程中，由土地储备机构为实施主体，通过授权委托或公开招标的方式选定实施企业。

（1）什么是生地？

生地是指国土局尚未出让、拍卖、划拨土地使用权的土地。《土地储备管理办法》规定，对纳入储备的土地，经市、县人民政府国土资源管理部门批准，土地储备机构有权对储备土地进行前期开发、保护、管理、临时利用及为储备土地、实施前期开发进行融资等活动。

（2）什么是毛地？

毛地是指在城市旧区范围内，尚未经过拆迁安置补偿等土地开发过程、不具备基本建设条件的土地。

实行毛地出让的一般实施步骤可总结如下：首先，国土资源管理部门向政府提出收回出让地块原国有土地使用权并进行公开出让的请示；其次，组织实施国有土地使用权招标拍卖挂牌出让工作，原《国有土地使用证》和《房屋所有权证》作为拆迁补偿安置的凭证，不得再行转让、出租、抵押；最后，受让人按照当地拆迁安置办法和出让合同约定，完成拆迁安置工作后，市、县国土资源部门收回拆迁人的《国有土地使用证》，房屋管理部门收回原《房屋所有权证》，受让人按规定申请办理土地登记，领取《国有土地使用证》。

（3）什么是熟地？

熟地主要是指经过征地、拆迁和市政基础设施投入，可直接用于建设的土地。

前文已经提到，所谓基础设施建设包括：道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等。

但是，生地或者毛地要成为熟地，需要达到一定的条件（可以用于建设），比如三通一平（通水、通电、通路和土地平整）、五通一平（通水、通电、通路、通讯、通气、土地平整）或者七通一平（通给水、通排水、通电、通讯、通路、通燃气、通热力、土地平整），其中三通一平是最基本的要求。

供地：招拍挂

供地环节又称为土地交易环节，土地储备机构根据社会发展、城市规划和供地计划，有计划地将储备土地出让和出租，获取收入。在出让方式上一般采用市场化程度较高的招标、拍卖和挂牌方式。

总的来说，土地储备运作的核心机构是围绕着土地资源整合专门设立的土地储备机构，其本质是一个土地中介，把城市国有土地（毛地）或乡村集体土地（生地）进行统一的征地、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使该区域范围内的土地达到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平” 的建设条件（熟地），再对熟地进行有偿出让或转让。

 土地储备机构制度规范的变迁 

从1996年设立的上海土地发展中心开始，我国的土地储备机构经历了从无到有再到逐步规范的过程，目前全国已经有2000多个土地储备机构，对土地储备机构的制度规范也同样是逐步的发展和完善。

（1）《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）

2001年4月，国务院发布《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号），规定有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度，提出有条件的地方政府试行建设用地收购储备制度。

（2）《土地储备管理办法》（国土资发[2007]277号）

2007年11月，国土资源部、财政部、人民银行发布《土地储备管理办法》（国土资发[2007]277号），正式确立了土地储备机构作为土地储备工作的具体实施主体的地位，并规定土地储备机构需经市、县人民政府国土资源管理部门批准。

（3）国土资源部“两整治一改革”目标的通知

2010年9月，国土资源部下发通知，明确要求2011年3月底前，土地储备机构必须与其下属和挂靠的从事土地开发相关业务的机构彻底脱钩，各地国土资源部门及所属企事业单位都不得直接从事土地一级市场开发。

（4）关于加强土地储备与融资管理的通知（国土资发[2012]162号）

2012年12月国土资源部、财政部、人民银行、银监会联合发布的关于加强土地储备与融资管理的通知（国土资发[2012]162号）提出了建立土地储备机构名录，加强土地储备机构管理，土地储备机构名录的建立表明了土地储备机构逐步往规范化发展。

（5）规范土地储备和资金管理等相关问题的通知（财综[2016]4号）

2016年2月，国土资源部、财政部、人民银行、银监会四部委联合发布规范土地储备和资金管理等相关问题的通知（财综[2016]4号），进一步对土地储备机构进行规范，规定每个县级以上（含县级）法定行政区划原则上只能设置一个土地储备机构，并要求土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。

4号文正式剥离了地方融资平台的土地储备职能，比如曾被列入土地储备机构名录的重庆地产集团，在2016年4号文之后，也开始剥离土储职能，重庆市成立专门的重庆市土地储备整治中心，2017年发布的《土地储备机构名录》（2016版）中，储备中心正式成为土地储备机构名录单位。

 土地储备机构的融资规范梳理 

土地储备机构在征购和储备的过程中均会出现融资需求，由于土地储备机构是事业单位，在土地储备专项债券出台之前，并不具备债券发行和上市融资的基本条件，直接融资较为困难，并且土地收储的成本相对较大，仅靠政府财政拨远远不够，因此，土地储备机构以储备土地为抵押资产向商业银行等金融机构贷款成为其早起最主要的融资方式。

根据对土地储备机构融资规范政策的梳理，大致可分为四个阶段：

阶段一：初步确立金融机构可为土地储备机构融资

2001年国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）规定市、县人民政府可划出部分土地收益用于收购土地，金融机构要依法提供信贷支持，明确了金融机构可以为土地收储提供融资，这应该包含了银行和非银行金融机构。

2004年银监会发布《商业银行房地产贷款风险管理指引》（银监发[2004]57号），对土地储备贷款做出规范，提出了商业银行对资本金没有到位或资本金严重不足、经营管理不规范的借款人不得发放土地储备贷款等风险管理措施，并规定土地储备贷款的借款人仅限于负责土地一级开发的机构。

2007年国土资源部、财政部、人民银行发布的《土地储备管理办法》（国土资发[2007]277号）对土地储备机构申请贷款的性质、需要满足的要求、贷款的规模、资金管理做了较为详细的规定。文件仍规定商业银行及其他金融机构可以为土地储备机构发放贷款，对贷款期限也未做硬性要求。

阶段二：调整和加强金融机构对土地储备机构融资管理

2008年8月，银监会办公厅发布《关于加强信托公司房地产、证券业务监管有关问题的通知》（银监办发[2008]265号），要求信托应充分认识土地储备贷款风险，审慎发放此类贷款，并明确规定贷款额度不得超过所收购土地评估值的70％，贷款期限最长不得超过2年。在此文件之后，银监会办公厅又在2010年2月发布《关于加强信托公司房地产信托业务监管有关问题的通知》（银监办发[2010]54号），规定信托公司不得以信托资金发放土地储备贷款，实质上暂停了信托公司对土地储备机构提供融资。

2012年12月国土资源部、财政部、人民银行、银监会联合发布《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发[2012]162号），要求建立土地储备机构名录，并通过设立融资规模控制卡的举措进一步规范土地储备机构的商业银行贷款。并明确土地储备机构融资应纳入地方政府性债务统一管理，执行地方政府性债务管理的统一政策，对贷款期限也做出了最长不超过五年的规定。

同样是在2012年12月，财政部、发展改革委、人民银行、银监会发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预[2012]463号），规定不得授权融资平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资，不得将土地储备贷款用于城市建设以及其他与土地储备业务无关的项目，从地方政府融资的角度加强对土地储备机构的融资和资金管理。

阶段三：后43号文时代，进一步规范融资行为，不得举借贷款

2014年9月，国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号），严格规范地方政府融资，要求地方政府进一步规范土地出让管理，坚决制止违法违规出让土地及融资行为。

在43号文的严格加强地方政府债务管理，规范地方政府融资的大背景下，2016年2月，国土资源部、财政部、人民银行、银监会再次联合发布《规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号），宣布自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。土地储备机构新增土地储备项目所需资金，应当严格按照规定纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。

财综[2016]4号文是对43号文修明渠、堵暗道，赋予地方政府依法适度举债融资权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制精神的延续和细化，总体思路仍然是出于规范地方政府债务。

阶段四：62号文开启地方政府发行土地储备专项债券为土储机构融资

2017年6月，财政部印发《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预[2017]62号），具备举债资质的地方政府可以发行土地储备专项债券，债券资金由土地储备机构专项用于土地储备。土地储备专项债券成为土地储备机构非预算内资金的唯一来源，也正是开启土地储备融资的“前门”。

 土地储备机构与城投公司 

过去：城投公司参与土地储备一级开发的方式

由于土地储备的政府性职能和以往城投公司的运作模式特点，城投公司“生来”就与土地储备有着密切关系。

城投公司参与土地储备一级开发的方式可以分为两类。

政府将土地储备职能赋予城投公司

地方政府直接将土地储备的职能赋予城投公司，用土地储备收益来平衡城市建设资金的缺口，此时城投公司可以直接利用储备土地融资进行一级开发。

如重庆市直接将土地储备职能赋予城投公司，重庆市土地储备主要由九大国有控股集团（包括渝富、地产、城投、高投、高发司、开投、建投、水务、水投）代表政府实施，并拥有土地一级开发的权利，其中渝富集团凭借帮助重庆城区内国企“退城入园”与产业升级的机会储备土地。地产集团则负责从政府手中拿地进行基础设施建设，将“生地”变成“熟地”，重庆大学城是地产集团的代表作，项目投资100亿元左右。

不过，这种模式也在逐渐发生变化。2016年4号文要求各级政府只能设置一个土地储备机构，并且要求城投公司不得再从事新增土地储备工作。因此，重庆市在将土地储备工作集中于重庆地产集团（出现在2015年版《土地储备机构名录》）之后，2016年进一步成立了重庆市土地储备整治中心（由重庆地产集团代管，出现在2016年版《土地储备机构名录》），逐步取代重庆地产集团的土地储备职能。

政府委托城投公司进行一级开发

城投公司受政府委托，合作进行土地一级开发，具体有以下几种模式：

（1）政府负责土地征用、拆迁、补偿工作并承担相关费用，城投公司负责基础设施建设

这种模式下土地的征收、征用、拆迁等事宜由政府负责，城投公司负责道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。根据土地的征收、征用、拆迁等费用承担主体不同，又可分为：

a.土地的征收、征用、拆迁等费用由政府承担

根据中新苏州工业园区开发集团股份有限公司（以下简称“中新集团”）首次公开发行股票招股说明书披露，在苏通科技产业园土地开发项目中，中新苏通通过对基础设施项目委托代建，以成本加成的方式获得收益；中新苏通拥有在合作区域内，优先选择2.5平方公里左右的地块范围，采用协议分成的方式进行土地一级开发的权利，苏通科技产业园区管理机构负责土地的征用、拆迁、补偿工作并承担相应的费用，中新苏通负责道路、官网等各种市政公用基础设施建设并承担相应费用。

b.土地的征收、征用、拆迁等费用由城投公司承担

中新集团与宿迁市人民政府、苏宿迁工业园区管理委员会签订协议，合作开发宿迁市耿车镇、双庄镇通湖大道以东105公顷区域，中新集团支付宿迁市人民政府一定费用用于开发区范围内的土地征用、征收和企事业单位动迁、农（居）民动迁、安置，中新集团负责合作项目内的道路、桥梁、河道、绿化、污水管道、雨水管道、路灯、供电及交通指示灯、交通标牌、标线等交通安全设置的建设费用。项目采用经营性用地出让收入协议分成模式。

在中新科技城项目中，管委会负责科技城项目内原集体及国有土地征用、征收和农民动迁、安置、补偿等，上述工作费用由中新集团按320元/平方米（综合成本）的标准支付，中新集团负责对中新科技城进行整体规划、基础设施建设、招商和综合开发。管委会或其指定的职能部门将合作项目内的国有建设用地出让所得价款扣除税费后的余额部分支付给中新集团。2008年1月起，合作项目内商业、住宅用地出让所得价款78%支付给中新集团，管委会所得22%及相关税费，以支付前期拆迁、安置和补偿的费用。工业用地出让所得价款扣除相关税费后的余额部分支付给中新集团。

（2）政府负责土地征用，并承担相关费用，城投公司负责拆迁、补偿工作，以及基础设施建设并承担相关费用

这种模式下土地的征收、征用由政府负责并承担相关费用，城投公司负责拆迁、补偿、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。

常熟市海虞镇一级土地开发项目中，中新集团控股子公司中新海虞作为合作区唯一的开发主体，项目开发模式主要包括常熟市海虞镇人民政府出资并负责合作区域内土地征地相关工作，并承担全部相关费用；由中新海虞负责农（居）民拆迁和补偿相关工作，并承担相关费用；合作区域按照“九通一平”的标准进行基础设施建设，包括供水、供电、燃气管网、污水干网、道路、桥梁、绿化等。项目开发采用协议分成模式。

又如常州市新北区万顷良田建设工程中，黑牡丹集团股份有限公司（以下简称“黑牡丹”）负责该工程涉及的拆迁、安置及土地整理、基础设施建设工作，按工程总成本的10%提取工程收益。

（3）政府负责土地征用，但由城投公司承担相关征地补偿费用，城投公司负责拆迁、补偿工作，以及基础设施建设并承担相关费用

在昆明市环湖东路沿线土地一级开发项目中，云南城投负责筹措和垫付土地一级开发所需资金，包括环湖东路规划设计及工程建设费、环湖东路截污管道设计及建设费、湿地及公园的设计及建设工程费、征地补偿费、拆迁补偿和安置费、土地调查费、评估费、测绘费、资料费、土地报批相关税费、土地开发整理工程费、新农村建设费、受甲方委托范围内与土地出让相关的市政公用、公共设施及城市基础设施建设费、设计费、财务费及日常管理费等，以及其他经昆明市人民政府确认的合理开发费用。云南城投与政府对土地出让最终净收益按照50%:50%进行分成。

未来：城投公司与土地储备的规范关系

50号文要求“地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源”；87号文严禁将“储备土地前期开发”作为政府购买服务项目。

实际上都是对以前政策的重申，50号文的要求与2012年《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预[2012]463号）的要求一致，87号文要求与《2016年规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号）也并无冲突。

那么未来城投公司参与土地储备相关业务，还具有哪些规范的合作方式？

根据2016年4号文，土地储备的资金使用以及工作推动可以根据收储进程，分为两个阶段，而在这两个阶段，土地储备机构与城投公司均有合作的方式，只不过方式不同。

第一个阶段为征收、收购、优先购买或收回土地以及涉及到拆迁安置补偿，第二阶段为土地前期开发，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。

4号文在推动土地收储政府采购工作方面，为城投公司参与土地储备业务指明了两个规范性的合作关系，分别对应第一和第二两个阶段。

（1）拆迁安置补偿服务：政府购买服务

按照2016年4号文，“地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务”。

因此，虽然87号文明确将土地储备前期开发工作列入政府采购服务的“负面名单”，但是作为“前期开发”之前的工作拆迁安置补偿服务，地方政府仍然可以通过政府购买服务的方式，与城投公司进行合作。

（2）土地前期开发：政府采购工程或PPP

87号文明确禁止将土地前期开发（基础设施建设）伪装成政府购买服务的对象，背后的一个重要逻辑在于，土地前期开发属于《政府采购法》三大分类（货物、工程、服务）中的工程。虽然禁止政府购买服务，但是作为政府工程，地方政府依然可以通过招标的方式，与城投平台在基础设施建设方展开合作。

此外，土地前期开发作为一种基础设施建设，也可以通过PPP模式由地方政府与社会资本进行合作。

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