美国涉疆法案（UFLPA）已进入生效的第三年。时值2025年初，本文对2024年UFLPA的关键执法立法情况进行梳理，并展望企业在 2025 年应关注的合规重点与应对措施，供相关企业参考。
美国所谓的涉疆法案（以下简称“
UFLPA
”）已进入生效的第三年，美国海关和边境保护局 （以下简称“
CBP
”）和国土安全部 （以下简称“
DHS
”）的执法力度不断增强，并已摸索出一套较为成熟的执法体系，使得2024年被扣货物的数量又创新高，货物范围也更为广泛。此外，美国“强迫劳动执法工作组”（以下简称“
FLETF
”）更新执法战略，大幅扩大了 UFLPA 实体名单的规模，美国国会继续支持所谓的反“强迫劳动”执法与国际合作。时值2025年初，我们特对 2024 年UFLPA的关键执法立法情况进行梳理，并展望企业在 2025 年应关注的合规重点与应对措施，供相关企业参考。
UFLPA要求CBP在审查进口货物时执行一项可反驳的推定政策，即推定全部或者部分来自新疆、或由 UFLPA 实体清单上列出的实体生产的商品均为使用所谓“强迫劳动”生产，除非进口商能够提供清晰且令人信服的证据否定上述推定，否则商品将被禁止进入美国。
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为了执行 UFLPA，美国建立了一个多部门合作的“强迫劳动执法工作组”（FLETF）。
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该小组由美国国土安全部牵头，美国国务院、贸易代表办公室、商务部、司法部、劳工部和财政部作为成员。工作组负责制定配套制度和清单，并推动各部门之间共享执法数据、提供执法协助。
（一）概况
总体而言，根据截至2025年2月21日CBP官网公布的数据，2024年，CBP共扣留了6049批价值共计13.5亿美元的货物，相比2023年数量增长约45.8%，而货值减少约13.5%。2024年12月，CBP扣留的货物批数（1337批）更是创下新高，而货物价值（约952万元）却创下新低。我们理解，这或许意味着CBP的执法重点转向了价值较低的货物，以及用于在美国进一步生产加工的零部件。
图1:2024年CBP根据UFLPA扣货数量与金额统计
图2:2024年各月份CBP根据UFLPA扣货数量与金额折线图
（二）行业情况
美国CBP下设10个专业中心CEE（Centers of Excellence and Expertise），每个中心专注于一个特定的行业领域，负责处理与该行业相关的贸易事务。
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2024年，执法最为活跃的是电子产品中心（Electronics Center）及汽车和航空航天中心（Automotive & Aerospace Center），前者连续两年维持高频执法，而后者则是2024年执法数量增长速度最快的中心，扣留数量从2023年的61批激增至2024年的2229批，增长约36.5倍。我们理解，造成这一现象的主要原因是有大量汽车零部件和无人机在2024年第四季度受到了CBP的严格审查。
此外，2024 年,CBP对服装、鞋类和纺织品和普通消费品的扣留数量较 2023 年有所增长，农产品、药品行业的扣留数量略有下降，工业、机械行业的扣留数量则降幅明显，仅为2023年的约20%。
图3:2023年与2024年各行业CBP根据UFLPA扣货数量对比
（三）国别情况
从2024 年被扣留货物的原产地占比来看，中国仍是被扣留货物的主要原产国，占比首次超过50%。泰国原产货物的扣留量也在持续攀升，而越南和马来西亚原产货物的比例则呈现下降态势。此外，"其他"类别国家（包括印度、新加坡等）扣留量激增。我们理解，这些现象或许与区域供应链格局的结构性调整以及部分企业通过新加坡等第三方转口枢纽进行供应链重组有关。
图4:2023年与2024年各国原产货物占全部被扣货数量比例
（四）被扣留货物放行情况
如上所述，一旦货物被扣留，进口商可以通过向CBP提供清晰且令人信服的证据否定货物涉及所谓“强迫劳动”的推定，由CBP决定是否拒绝进口或放行。
2024 年，被扣留的货物中约有 54% 最终被拒绝进口，较2023年上升了约13%。我们理解，虽然进口商越来越熟悉CBP的执法尺度以及证据提交要求，但客观上相较服装、农产品等生产较为简单的产品，电机等产品中的零部件更多，其供应链更复杂，进口商完成全供应链梳理和证明的难度也更大。此外，仍需等待734票正待审查的货物被决定放行或拒绝进口后，该部分数据才能有更高的参考价值。
图5:2024年CBP扣留货物放行和拒绝进口情况统计
（一）法规动向
2024年 7 月9日，美国DHS发布了更新版《UFLPA执法战略》，
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宣布将铝、聚氯乙烯和海鲜产品添加到 UFLPA 执法的高优先级行业名单中。另外，执法战略中介绍了UFLPA清单和高优先级行业的认定标准，还提到FLETF将加强跨部门合作，共同调查和核实特定实体是否涉及所谓“强迫劳动”，共享案件信息和执法资源，并联合采取出口管制、经济制裁、签证限制等措施。
2024 年 9 月18日，美国国会两党成员向美国、加拿大和墨西哥的贸易代表发出联合信函。信函敦促三国加强合作，加拿大和墨西哥应考虑通过采取立法行动以配合美国对中国特定地区产品的进口禁令，以防止出口商通过美国邻国规避 UFLPA。
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此外，2024年美国国会还提出或多项与UFLPA有关的拟议立法。例如，美国参议院已通过《关键材料透明度和先进清洁能源报告法案》(TRACE法案)，该法案旨在促进关键矿产和清洁能源材料供应链的透明度和可持续性，特别是这些材料是否涉及所谓“强迫劳动”和环境问题。为此，法案呼吁参照欧洲引入一个数字标签系统（如“电池护照”），以全流程追踪电池供应链中的关键矿物。
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（二）名单更新
2024年，在UFLPA实体名单方面，FLETF分别于5月17日
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、6月12日
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、8月9日
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、10月3日
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、11月1日
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和11月25日
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在UFLPA实体名单中新增共计68个实体。2025年1月15日，又有39个实体被列入UFLPA实体名单
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。与2022-2023年相比，近期FLETF将中国实体列入UFLPA实体名单的速度呈显著加快趋势。
从理由上看，在目前的144家被列入UFLPA实体名单的实体中，9家系因为存在所谓“强迫劳动”问题被列入名单附录1；43家系因为所谓“提供相关协助”被列入名单附录2；108家系因为所谓“采购相关原料”被列入名单附录5。部分实体被FLETF以不同原因列入多个附录。
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从行业上看，执法战略中提到的高优先级行业的企业被列入名单的数量最多，主要包括服装和纺织品 、能源与新材料、食品和农业、矿业等。此外，生物医药和贸易物流等行业也有多家实体被列入名单。因此，无论企业是否处于所谓“敏感行业”，都需要对UFLPA相关政策保持警惕。
（一）重点展望
2025年，特朗普已正式开启其第二任总统任期，其提名的DHS部长克里斯蒂·诺姆（Kristi Noem）和CBP局长皮特·R·弗洛雷斯（Pete R. Flores）均在不同场合公开表达过对华强硬立场
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，在此背景下，我们理解短期内美国不会放弃UFLPA这一政策工具。当然，随着美国近期又将使用贸易政策工具的重点放在跨境电商、钢铝行业等方面，关于美国UFLPA执法力度的趋势以及执法重点行业，仍存在较大的不确定性。在此情况下，我们理解，可以通过重点观察以下几个方面，以展望2025年美国UFLPA执法趋势：
