清帝退位，民国肇立，清民鼎革却不仅仅是皇室交出最高权力那么简单。在经济上，民国从前清接下的是财政的空架子，为恢复财政必须迅速推行新政策。新的经济政策如何出台和具体运作，尤其是与旧制度之间存在什么联系？这些关系到此后中国经济走向的问题，却一直较少引起研究者的注意。民国财政面对的，是与前清一样的包括田赋、盐税、关税等税源，这些税收的相关制度有着根深蒂固的社会基础和复杂的人事关系，以及由此形成的制度认知和行为习惯。凡此种种，更增加了民初经济政策出台和落实的难度和复杂性。
盐税是民国初年中央政府尚能控制的少数税源之一。食盐贸易在中国有着悠久的历史，为保证稳定的盐税收入，长期以来政府都是采取专卖制度，划定引岸，专商承运。袁世凯接手民国之后，以盐税作为抵押，与英法等国签订《善后借款合同》，并聘请英国人丁恩（M.Richard Dane）来华协助全面开展盐务改革。丁恩凭借在印度多年治理盐政的经验，提出中国应仿照印度改革，破除引岸专卖，实行自由贸易。作为此次改革的排头兵，长芦盐场率先启动自由贸易改革，走出了中国盐业近代化的第一步。但除了部分学者指出它是“更为激烈的对传统盐业管理的挑战”，是盐务改革中最具有“改革”意义的政策，较少有人关注这次改革的具体政策和实际运作。
包括长芦自由贸易在内的民初盐务改革，常常被学者视为中国早期盐务现代化。近代化视角的研究，往往着重于自身所设定的现代化目标如何被实现或阻挠，并以此评判事件的功过得失。民国初年的经济政策无疑是有近代化转型的意义，但同时也不可忽视在清民鼎革、新旧交替的背景下，出台和推行新制度的复杂性，特别是新制度与清朝旧法的联系。道格拉斯·诺斯曾用“路径依赖”理论说明制度变迁中过去的绩效对现在和未来具有强大的影响力。因为过去的制度要素普遍存在于人们的记忆中，构建了认知模式，符合社会大众的偏好和行为需求。阿夫纳·格雷夫提醒我们，这些由过去传承下来的制度要素，在新情形下会作为默认情形来影响后续的制度，“为新情形下的人们提供了行为的微观基础”。
当我们回顾民国初年长芦盐业自由贸易改革时，除了将改革失败归结于袁世凯的无心改革，不愿从根本上触动旧体制的根基，或指摘张弧以权谋利、中饱私囊之外，是否也存在诺斯和格雷夫所指出的那样一种“路径依赖”呢？也即是说，如何理解此次改革中“近代化”的表现形式，以及其与清朝盐法、商业习惯之间的联系？民初的制度变迁是否也存在一种类似于物理学中的“惯性”？本文更多地解读以往研究较少使用的契约、合同等民间文书，希望回归制度运作和商业经营的实践现场，关照清代制度的延续性及其在近代的影响，重新检讨这一被不少学者誉为“早期盐务近代化”的改革，以揭示近代中国经济制度变迁中的某些内在机制。
一、 改革政策艰难的出台过程
长芦盐业自由贸易改革从1914年7月1日起实施，到1915年8月30日周学熙“将六十一县引地责成长芦全纲商人公共承运”止，历时1年多。即便从1913年12月11日丁恩首次提出革除引岸，“任商人自由买卖”之时算起，也不足2年。在这不到2年的时间里，丁恩经历了从提出政策之初的反对声音四起，到在周自齐和张弧等磋商下权宜开放长芦官运引地63县（后增至74县），这一过程可谓左支右绌。而丁恩本人不仅因为不谙汉语，日常行政需要借助盐务署的翻译，更在于整个事件牵涉的人员多阳奉阴违，使其对改革的提议难以一一落实。
长芦盐业自由贸易改革是丁恩所主持的全国盐务改革的重要一环。1912年，中央独立的财源不过1500万元（全国预算为1.9亿元），1913年袁世凯不得不大规模举借外债以维持中央的财政开支。袁世凯以盐税为抵押的善后大借款（约2.5亿元）就是在这样的背景下进行的。按照《善后借款合同》中“用洋员襄助整顿改良中国盐税征收办法”的条款，经莫理循（G.E.Morrison）推荐，英国人丁恩被袁世凯聘任为中国盐务顾问兼盐务稽核总所会办，协助进行盐务改革。丁恩来华后即主张就场征税、自由贸易：“余在印度经验，知此乃至善之法，不加盐价而能增收税款，且无害于民。”在长芦盐务上，丁恩“极力主张将商人运售盐斤之引权一律取消，改行自由贸易之制”，认为中国盐务“真正问题所在”是引岸制及“积累的既得利益”。
清朝在盐政上推行以专商引岸为核心的食盐专卖制度，而丁恩则认为，专商引岸既不利于国计，也不利于民生。他指出，盐作为百姓日常必需品，“如果盐斤运售愈多则其价愈贱，价愈贱则销数愈增，而政府收入必愈巨”。但中国的专商引岸，“凡专商若筑运少数盐斤而按高价出售者，则其所获之利较诸筑运多数盐斤而按廉价出售者为丰，因筑运之数少者所需收盐、运盐之资本自可较省，而完纳官税亦不必多”。即是说，专商引岸是一种反市场行为。它导致商人倾向于少运售盐斤（实际可能更多从事私盐贸易），其结果不仅导致政府收入减少，而且由于盐商垄断引岸并少运食盐，盐别无他出，百姓可能因此而吃不起盐，所以“盐商为国家盐税阻力，且致国人食贵价之盐”。尤其在乾嘉以后，盐政衰落，盐商疲乏，影响更大。1914年由盐务署刊行的《中国盐政沿革史》（长芦卷）中指出：“长芦经乾嘉之后，积困已深”，虽然政府也曾实行改革，但“咸同之间军务倥偬”、“光绪之时财政支绌”，最终盐务疲敝已不可挽回。尚能维持的盐商则会变本加厉，经营各种社会关系，以各种手段谋取私利。丁恩的调查发现：“专商如见得有大利可图即向官员行贿，使为包庇”，又以报效款项为条件，“藉此要求准将盐斤加价”以获厚利。丁恩提倡盐业自由贸易的目的，就是要以就场征税取代专商引岸，打破专商的垄断，达到增加政府收入的效果。
由于丁恩背后的支持者是提供借款的五国银行团，袁世凯政府不得不考虑接受他的提议。改良整顿中国盐务一事备受五国银行团重视，原因在于整顿盐务不仅因“其为现在借款抵押品之故”，更重要的是“以其与中国政府将来之信用及整理财政如需再借巨款，其借款之能力大有关系”。丁恩曾多次以拒绝在总稽核聘任合同上签字来抗议中国政府对其改革计划的阻挠。如1913年8月18日，丁恩以“盐务署长及其机构阻碍了盐务的改革”，要求“盐务署长和其办公机构必须撤销”，若不照办则将拒绝在聘任合同上签字。为此，五国使团代表专门拜会内阁总理熊希龄并提出：“将盐务署长一职及与借款协定冲突之规则取消。”五国公使同日致信内阁总理：盐务署长为借款合同所无，应该立即取消。1914年2月，五国公使又针对不予公布顾问章程一事知会中国政府：“此项问题如不获圆满解决，丁恩必将辞职”，“如丁恩辞职，中国财政信用必将遭遇困难”。
1913年12月11日，丁恩正式致函盐务署长张弧，称“宜将直豫两属之引法革除，任商人自由买卖”，同时要求其“出示声明”：“（1914年）元月1号始，实行征收统一税，每担洋二元，无论何人均可向场运盐，于长芦境内贩卖。”1914年1月20日张弧答复丁恩，表示“对于取消引制一层极为赞成”，但同时建议将实行时间延至7月1日，理由是“其时春运已完，市上存盐必多”。
改革消息一经传出，盐商们“极形恐慌”。天津《大公报》发文称：“政府如将引权收回，则盐务之利益当随东西洋之水长流远去。”《谈盐丛报》则认为：“以政府万钧之力而与区区少数商人宣战，又助以外人之要挟，洪垆黏雪，孰能当之，所惜者，盐商既亡，而盐政亦非吾国之所有耳。”报纸评论认为丁恩主张就场征税，实为方便洋商仿照海关控制中国盐业做铺垫，旨在窃取盐务主权。对丁恩考察各盐区的做法，当时有报纸解读为“丹氏此行，亦溢出条约范围之外，当其初抵奉境时，财政部曾有电阻行，竟不之听，其强硬态度可想，后日巡毕言旋，该氏必大有所主张”。长芦盐商知悉消息后，“与众盐商仔细研究，知盐务收归国有后，必将盐务主权尽落外人之手，其危险实甚，非极力反对不可”，集众赴长芦盐署，“一致反对国有问题”。1914年3月29日，被盐商要求“率同晋京向盐政署当面要求”的长芦盐运使李穆带领长芦盐商代表王少莲、窦砚峰、李少舫、李子和等9人，晋京“与财政部盐政处直接诉说”。
长芦盐商的赴京请命和全国盐商的声援，以反对国有名义抵制改革，给财政部带来很大压力。财政部也开始表示为难，于4月5日称：“盐务国有之义，实因大借款合同，外人有办理改良盐务之责”，“西顾问主张即时废除引岸，盐政署主张允盐商十年之内有组织运盐公司之权利，用意大不相同”。财政部并于4月6日发电丁恩，邀其迅速赴京，面商要件，系因“盐务收归国有，破除引岸，恢复自由贩卖各事，为该顾问所主张，现各省盐商反对甚力，殊多未便，故特请丁氏来京筹商善后办法”。
盐商的大规模抗议使得改革政策的出台被迫中断。其后，张弧与丁恩成为盟友是推动改革继续进行的关键。张弧是“盐政讨论会”的重要成员，曾任长芦盐运使、两淮盐运使，1913年调任北洋政府盐务筹备处处长，不久改任财政次长兼盐务署署长。张弧初任盐务署长时，“为英使及五国银行所反对”，因为“张氏所抱盐务之政策，尤与丹恩氏大相径庭，丹恩氏条陈就场征税，而张则主张专卖”。嗣后，张氏以两淮新制推行情况——“甫经两月，现在已收至八百万元”为据说服银行团，称“若再至年终，预计当不止增收一千万元”。“几经讨论，终以张氏所提之法较良，其议始定。”丁恩也认可“张氏所云皆有经验”，“亦甚推许”，并表示将与张弧“极力联络”，“务期相助以达切实改革之目的”。五国银行团和丁恩在中国的盐务改革举步维艰，急切需要一个来自于中国中央政府的、可以信任的官员协助，而张弧的举措恰好迎合了银行团。正如《申报》所称：“外人何爱于张？推其意，不过欲得一信任之人，能实心整顿盐政，使盐税不致短绌，担保不致脱空耳。”
4月20日，张弧提议丁恩“将此项改革办法逐渐实行，首将直隶官运引地三十五县、口北官运引地十三县、河南官运引地十五县，共计六十三县（随后增至七十四县）”先行开放自由贸易，“随后再将引岸十处按年抽签取消”。与张弧“极力联络”的丁恩表示同意，并在30日致银行团代表函中解释称：引岸“起先宜先择其最有害于整顿者而消灭之”，“欲同时将其尽行废止实极不智之事”，“宜择于一处先行，使能收效，他处当不难下手”。
长芦盐商却依然不能接受，认为“若在多数之县实行自由贸易，则各该县之盐价自必低落，而彼等之引地必受自由贸易县治盐斤之侵销”。5月10日《申报》发表全国盐商主张之引岸不宜破除理由七条。20日下午，长芦盐商聚集40余人赴长芦运署抗议，“要求运司暂将官办缓期，从长磋商”。张弧只得再次出面。21日上午，张弧赴天津，在日租界张公馆接见抗议的盐商，以“诸君命产所关，自应情急，惟系外国人政策，我们必得令其转转面子，诸君如有妙法，不妨相商”，劝退众商。其间双方是否达成何种协定不得而知，但至27日，长芦盐商的态度即已发生转变。有消息称：“长芦盐商今已不主前之要求，惟请告知何时注销引票，因彼等与此事最有关系，故当早行通告。”张弧天津之行顺利促成了改革的推行。6月2日，袁世凯在总统府财政会议上表示“此事不宜采用激烈手段”，并通过决议：先开放长芦官运引地，自7月1日起实施。
至此，长芦“自由贸易”改革终于得以通过。中国盐业专商引岸由来已久，牵涉甚广，连当时被认为激进的景学钤等盐务改革派都不看好丁恩的主张，认为“转运机关，万不可废，或官运，或商运，二者必居其一”，“主张自由贸易，而欲废去运商，而又反对官运”，断不能赞成。果不其然，丁恩的提议不仅财政部和盐务署迟迟不决，长芦与全国盐商更是剑拔弩张，齐齐发难。曾担任过长芦盐运使的张弧成了推进改革的关键人物。5月张弧在天津会见盐商以及随后盐商态度的转变成了转折点，使丁恩提议超过半年的改革计划终得实施。然而，如此艰难曲折的政策出台过程似乎昭示着改革的落实并不会一帆风顺。
二、 “贩盐特许证”：变通引岸之策
六二财政会议的决议成为长芦自由贸易改革的纲领，但细究其内容，不难发现它与丁恩原本的主张有许多不一致的地方。虽然名义上声称为“自由贸易”，却又加上各种条框的限定，且有倾向旧商之嫌。最重要的是决议内容中增加了审查和发放贩盐特许证一项。商人须凭特许证销盐，何人可以领此证以及此项审定如何运作，对于自由贸易的落实显得尤其重要。
前述会议中商定，直豫贩盐人数定为3000名或3500名，并且由地方官或盐务署审查，“必须真正华商，并无洋股”，审定之后发予证券，持券人“准其照章纳税购盐运销”，直豫境内“均可运盐往售，运售之额不能限制”，并强调“所有旧日盐商及该商之伙计及子侄等均承领此券”。即是说，“破除引岸”后，商人若想在开放引岸内自由贸易，首先需要持有“贩盐特许证”。无论是丁恩在印度的盐务改革以及来华后的提议，还是张弧与张謇等盐务改革派的主张，都不曾提及颁发贩盐特许证的做法。6月5日丁恩的回应也表明他事先对特许证并不知情。丁恩起初尚有些担忧，但考虑到数量设定到3000多名，“竞争之人愈多”，才表示同意，但强调“所拟贩盐人注册之法应认真办理，使发生完全效力”。6月11日的《申报》引北京电称：“首长告余，谓：旧商代表百余人来京反对改革，但部意并非废除引岸，特变通引岸，且旧商专卖权并不剥夺。部议已决，决无变更。”此处首长不知何许人，但内容说得明白，改革在“变通引岸”，并且不剥夺旧商专卖权。
根据文献描述，特许证的功能与清代的盐引十分相似。盐引是清政府为保证官商的专卖权，杜绝盐枭贩卖私盐，而颁发给商人经营盐业的合法凭证。盐法规定，盐商贩卖官盐，“当照引发盐，不许盐与引相离”。无引行盐即为私盐，“杖一百，徒三年”；“拒捕者，斩”。同样，特许证也是商人获得“照章纳税购盐运销”的凭证。清代的长芦商人要得到销盐的特权，必须先向运司交纳一笔庞大的费用作为承包某地为“引地”的押金，然后获得该引地的盐引。在制度上，“引地”如同该盐商的财产，只要他能够持续无误地缴纳税额，就可以世代留传给子孙。特许证虽在章程中规定需一年一换，但同时申明：“领此证者有贩运私盐情事，即将此证吊销，该商等领证书后如无贩运私盐情事，则一年期满给新券时，该商等当然有优先之权。”
与清代“认地行引”下由少数盐商垄断盐引不同，特许证至少在政策规定上强调贩盐人数应在3000名或3500名，以期“贩盐人数既众，亦无垄断之病”。所以关键在于人数的保障上，若人数足够多，也不失为落实自由贸易的新办法。然而，7月9日，盐务署抄送稽核总所的发给证券的盐商名单却只有161名。丁恩回国休假期间的代理人斯泰老（Vou Strauch）遂表示“此数未免过少”，强调当日为避免“少数垄断居奇”，拟订的人数是3500名。在稽核总所的压力下，盐务署随后又于7月22日抄发190名，9月4日抄发331名，9月14日抄发273名，陆续增加至955名。但这仍与六二财政会议“3000名或3500名”的提法相去甚远，这不免给新改革打了折扣，更何况实际运作中更非如此。与改革前这些引地由约10名专商垄断相比，改革后的实际运盐商人数也只有广源商号等38家，远远没有达到公布的商人数量。现存史料难以完全弄清楚改革前后运销商人的情况，但诚如运盐商之一的恒德号所称：“特许证始终并未发给，证中所列花名，亦真伪莫卜。”肃政史夏寿康在弹劾张弧时也指出，贩盐特许证的“审查手续既非经长芦运司核准，又非由商人直接禀请，所用商人名义多系该员任意捏造”。
上引《申报》北京电还提到改革中“旧商专卖权并不剥夺”，一般被理解为六二会议决议中提到的“所有旧日盐商及该商之伙计及子侄等均承领此券”。但在6月29日稽核总所函中的表述却明显不同，据称：“自七月一日起，附表所开之长芦七十四县，均将改为自由竞争之贸易，其运盐之商已由盐务署着手审查，给予特许券，并先尽盐商之子孙伙计领取券证，不准洋人资本及洋商为此项营业。”在旧商承领问题上，此处强调的是“先尽盐商之子孙伙计”，旧商具有优先权。
事实上长芦各地商人团体曾试图向盐务署申请贩盐特许证。7月8日，遵化商务分会致函天津总会称，该分会“为遵化县一县人民代表与绅界集议磋商，决定先行请领证书以便贩卖接济食用”，已向巡按使、盐务使司请领贩卖特许证书。23日，遵化商务分会再致函天津总会，请求“鼎力维持与盐务署交涉，迅速审定”发给特许证。怀来商务分会也于24日致函天津总会，欲仿照“商报所载易县商会由敝会请发证书”的做法，咨询“特许证书现下可否能领？芦盐可否购运”？ 28日，总会回复：易县商会一节并无其事，“希贵分会径请盐运使指示办理”。申请均被盐务署驳回，认为所请“与本署开放之本质微不符，既经规定先尽旧商请领，自应照章办理”，“应毋庸议”。非但商会申请特许证受挫，直豫两岸旧商也同样遇到不知所措的情况。《谈盐丛报》称：“长芦官运，于七月一号业经宣布开放，准旧商子弟伙友领票配运，自由竞卖。现直豫两岸旧商，纷纷在长芦运署呈请特许券，运署一概批驳，各商自赴盐政署递禀，运署不担责任。闻曾有在盐政署呈请者，盐政署又一概拒绝，令其赴长芦运署办理。为此各商颇滋疑窦，议论纷纷。”
由此可见，“北京电”所称的“变通引岸”并不见得是朝着有利于自由贸易的方向。据《谈盐丛报》透露，盐务署此次开放引地，实有“利己之计画”，只是“假准商人自由之说，暗行垄断之计”。盐务署署长已私下开设长利号，任用其舅马衡堂为总经理，长芦盐务“一切招商领票等事，悉归长利号”。长利号似专为此次改革而设的机构，据称“长利号权力不亚于运司”。并且传闻署长已将招商章程交予长利号，只“因与各商索分余利，尚未议决，故有种种谲诡难测之现状”。
特许证的颁发和长利号的传闻让改革的实际运作状况变得扑朔迷离。种种迹象表明，盐务署的主要中国官员似乎只是通过给清代的“盐引”换上“贩盐特许证”的新衣裳，以达到变通引岸、对丁恩等人蒙混过关的目的。审查并颁发特许证的落实情况让变通引岸的阴谋昭然若揭。贩盐特许证如何变通引岸并维护旧商专卖权？长利号又是如何经营获利？这是接下来要讨论的问题。
三、 “租办合同”与新包商的出现
若如上文所述，特许证并不发予商人，那么盐业贸易如何进行？传闻中为张弧欺诈取财的长利公司在其中实际扮演什么角色？在丁恩及外国银行团的监督下，张弧与盐务署果真如此肆无忌惮？贩盐特许证的真实作用是什么？这些问题，只有弄清楚实际运作过程才能够得到解答。
检索文献可知，长利公司的行盐权利可能源于一份《租办长芦直豫两岸盐务特许证合同》。该合同的主要内容在于说明长利号租办贩盐特许证的原因和方式。合同指出，根据“盐务署将官运引岸一律开放，先尽业商及商伙自由竞争营业”的规定，业商拥有优先权，但业商“不能代担巨款（即大清银行借款），亦不能率请收回”，因此将“所领本引岸之证书租长利号代办”。
根据合同的内容，上述“业商”指的是前清专卖制度下包揽长芦直豫两岸官运引岸74县的何福咸、李宝恒等10余名盐商。长芦“自由贸易”开放的引地主要是宣统三年（1911）因滥借外债而收归官办的引岸，亦即李宝恒办理的44县，新河、平乡等因“商退岸悬”收归官办的11县和何福咸的6县，以及“本属官业”的口北13县，合计74县引岸。其中李宝恒和何福咸的引岸均因为累商亏欠外债、引起外交交涉而被收归官办。宣统三年五月，长芦盐运使张镇芳拟定了《长芦盐商借款还款办法》，一面将李宝恒、何福咸等10家欠款最巨者的财产查封，其引地收归长芦运署官办，一面从大清银行挪借银700万两偿还累商欠下的洋债。此即长芦著名的“十累商案”。十累商所经营的除了自家的引岸之外，还“租办他人引岸二十八县营”。累商引岸既已收归官办，“业经详蒙督办盐政大臣奏定，照旧付给业商现租”。“由官家照旧付租”实际上是官府取代累商，从业商处获得引岸的租办权，只是约定中增加了“不得任意增涨，亦不得率请收回”的条款，将其变成永久租办，并且不得随意加租。由此，官府每年经营这些引岸，除了偿还大清银行借款及利息外，还要付予租商租银。
买卖或租借盐引权是清代长芦盐商获得盐业经营权利的常见方式之一。最早的引权出租可能是由政府主持的。如乾隆二十六年（1761），盐商王镗由于无力经营，拖欠盐税，长芦盐政奏请将其引地“选商代办，立限三十六年，限满仍着商（王镗）收回管业”。租商每年经营的收入除了缴还拖欠的盐税外，还要付予业商王镗“养赡银两”。再如乾隆二十七年（1762），昌平州业商金恒将其引地“押与商人李茂林本名安聪代办，后李茂林无力自办，复转租给商人刘承元代办”。德璀琳给海关总税务司的报告中也指出：天津引商的“引票系由家族保存之传世契据，虽则间凭代理权亦可利用之，或暂行出租”。因此流传有长芦“旧商之资格均由资本得来，其初或租或顺，认岸为产”的说法。学者关文斌利用大量民间契约也证明了引权在商人们私自议价后便可转让，而且这种买卖或租借引权的行为还得到了官府的默许。
自由贸易改革表面上是将官办引岸开放，实际上只是将引岸的租办权从官府手中转让出来，实际引权仍归原来的盐商。为达到这一目的，便有了特许证和“业商应有优先权”的制度设计。不过，业商并不希望拿回引权。引岸收归官办，业商尚且可以每年“由官家照旧付租”，若领回引权，则不仅自身无力置办盐务，而且一旦拿回引权，则以“盐务为抵押品”的“大清等银行借款”也需转由盐商偿还。丁恩在推行开放引岸、自由贸易的改革时，并没有考虑引岸所附加的大清银行借款等各种费用，所以这些费用自然落在领取贩盐特许证的盐商身上。即便旧商领得了特许证，却会因为没有抵还大清银行借款的能力而无力承担。何况晚清以来，大多拥有引岸的盐商并不自己经营，而是常年依靠出租引权为生。丁恩之前也曾指出，对改革抗议最激烈的便是这群盐商。据丁恩称：“其时商人等闻此消息极形恐慌，因彼等大都并不运盐而只将引权租给他人办理，而自己则坐享租金，其事与出外游历之屋主相同。且其中多有在天津负债甚巨者，共计该引商等欠人债项，闻在三四百万元之多。”盐商担心的是改革后不能继续坐享租金。
前引租办合同，让我们理顺这其中的复杂关系。拥有引岸权的旧商优先享有领取特许证的权利，领证后，再与由张弧的舅舅马衡堂设立的长利公司签订租办合同，长利公司照旧“按年照付业商”租银，贩盐证书则“交于长利号管理”，“议定以十一年为限”，“业商应得租金仍照长芦官运局规定继续付给”，“应纳盐税暨商捐商用各款均由长利号担任”，从而继续维持之前旧商拥有引权并出租获利的局面。特许证与引权的关系，在一份盐务署批复的文件中称：“该商等领到证书后就岸分配，以原有引额与现定券额比照核计，及照案或租或质，此乃各商私人交涉，尽可由该商等自行分别办理。”此处清楚说明了特许证规定了“券额”，而且是比照“原有引额”而来。在旧商方面，改革前后并无太大变化。但通过这一过程，长利号取代了改革之前长芦官运局的角色。至此可知，贩盐特许证只不过是官商勾结、暗度陈仓的道具。这一勾当或许就是5月21日张弧与盐商会晤中达成的某种协定。通过这种方式，长利号垄断了特许证，获得开放引岸的食盐经营权利，成为新的“包商”。
“包商”是清代盐商垄断盐业经营的常用办法，两淮、两广的总商，两浙的甲商，山东的纲首，都是包商。据称两淮旧例，“于商人之中择家道殷实者，点三十人为总商”，“凡散商分隶三十总商名下，令其承管催追”。内务府曾是长芦最大的“包商”，坐拥21州县引地，从乾隆十五年（1750）开始，“招募殷实民商，令其承办”。晚清以来由于长芦盐商资本疲乏，官府越来越多地充当起“包商”的角色。如道光二十七年（1847），长芦盐政陈拱辰曾奏请将“无商接任之区”的30余州县改为官运，“委员运盐至总汇地方，招贩领买运销”。
那为什么长利号要如此大费周章地把自己变成包商呢？这与长芦盐务改革中试图用就场征税来牵制自由贸易有关。就场征税是指改变以往盐商按引赴盐运司纳课的方式，而在盐场买盐之时就将盐税收足。丁恩认为自由贸易要以就场征税为前提，并在他的改革方案中提出于长芦汉沽、塘沽、邓沽、东沽四处设立盐坨（盐仓），“所有丰财及芦台场之盐均应先纳课款，方准由该四坨放行”。“凡盐斤于未由场坨起运以前应先征税”，“由分所收税发照，并将凭照发放盐斤之办法，切实整顿”，由稽核分所派遣洋员1人，监督行盐事宜。在这个过程中，长利号若想顺利从盐场拿到食盐，就必然要过洋员这个关卡。洋稽查员“奉有稽核分所明文”，盐斤出坨“应由本司（长芦盐运司）填明盐斤数目，送经稽核分所签字后，交商人收执”，并由洋员主管下的稽核分所负责稽核查验。
可能当时鉴于丁恩和银行团的势力，中国官员和商人不敢断然公开与之作对，才想出“租办合同”的办法，表面上声称自由贸易，暗地里却操纵特许证和租办合同，从而既保证了旧商继续从引权获租，又实现其瞒天过海、包销长芦60余县盐务的目的，因而也才有“盐务署指令商人，予以特许证书，准其配运，并闻饬令各商，设立长利津号作为六十一县配运盐斤之总机关”的说法。
四、 “转包散商运销”：新包商的盐业经营
作为包商，长利号拥有长芦每年约20余万引额，但自己并不销售食盐，而是“包揽转运之利”，只在运销中“以代商等领运为名，于中取利”。实际在各引岸销售食盐的是与长利号订立代运和纳税契约的运盐商。那么，这一时期的盐业贸易具体又是如何进行的？
在盐商恒德号与长利公司订立的《恒德商号托长利公司代为办运并经理纳税筑盐契约》中称，长利号“代为办运并经理纳税、筑盐一切事宜”。斯泰老于1915年4月的调查中也访知：“有长利公司一家，系民国三年七月间成立，只向芦纲公所购盐（芦纲公所之盐系向灶户购买），转包散商运销，并不直接销售。”周学熙弹劾张弧时也指责长利号（后改同春号）“并不直接运盐，仍系包给散商，而每年坐享余利”。
契约的内容显示，长利号最主要的两项经营是代为办运和经理纳税筑盐。食盐从囤放地的盐坨到销售地之间的运输由长利号办理。长芦盐运分火车和船运两种。通过火车运送需经由长利号指定的承运人运送，“运费经长利与承运人订有价目，应照所定之价，运至落厂地点为止”。船运由于“往往因斤重短少，互相争执，我雇彼收，两番手续诸多不便”，所以长利号不予干预，“由恒德自行雇运，以省繁琐”。纳税筑盐也须由长利号来完成——长利号“代纳税款准单并未交与各户，系由长利代筑”。因为长芦稽核分所的章程规定盐商“第一次送交纳税报单时，须将由盐务署所领特许证送所查验挂号”。长利号在综合所需各种费用后，统一定价，“缴纳盐税及购买生盐、蓆麻、捆筑等费，按包议定，在天津交付长利，通用银元，计每包交银元十三元九角”。
一般商人要从长利号获得销售食盐的资格，需要由中间人——“保证”来担保。“保证”必须殷实，因为“如运盐较少，不敷销售，得由长利预备代运，价向保证收取，保证者不得推诿”。如恒德号与长利号契约中约定，“所列各条，保证对于长利应负完全责任”。 “保证”的做法也是沿袭清代的盐业习惯。清代盐商认办引地，“由本商自觅散商，联名出结具保”，“如有亏课”，“除本商参革查抄监追，追不足数即责令保商分赔”。
