2011年，美国著名的中国问题专家沈大伟（David Shambaugh）所著《中国共产党：收缩与调适》的中译本刚一出版，就引起了国内学者的广泛关注。沈大伟在对中国共产党近20年来的组织和思想建设的分析后指出，中国共产党一直处于“收缩”与“调适”的动态过程之中。事实上，沈大伟的发现同样适用于各级人民代表大会（下文简称“人大”），后者在过去的数十年间也经历了重大的持续性变迁，这尤为显著地映射在人大制度空间的消长之上。制度空间最初是制度地理学所使用的概念，后来逐渐引介到政治学研究中。严格地说，人大的制度空间并不完全等同于宪法文本的法理建构，而更多的是从功能主义的角度来衡量，即从人大的权力行使方面来加以判断，如立法权和监督权的消长变化。
一、国外对中国人大研究的兴起
在西方的政治话语中，出于意识形态的偏见，鲜有学者相信法律、立法和立法机构在一党制国家中具有重要意义。很长一段时期里，他们认为中国的立法政治和人大制度是次要的研究议题而缺乏兴趣，同时武断地认定中国的立法机关只是用来维持和保护政党国家的统治权力而设置的[1]30。不过，仍有少数学者对人大给予了关注。国外学者的人大研究发轫于20世纪60年代。由于当时国外能够接触的资料颇为有限，全国人大的会议公报成为他们唯一能够得到的官方权威数据。早在1962年，艾迪（W. A. C.Adie）就指出，在全国人大会议期间的政府工作报告，尤其是经济工作报告，提供了探寻中国过去10年政治变迁过程的最佳数据[2]。马卡斯·格林（Marcus Green）也认为，尽管每年一度的全国人民代表大会更像一个“全国性集会”而非“议会机构”；但是通过人大会议，人大代表可以阐发他们关于国内和国际事务的设想，描述他们关于未来的规划和希望，以及号召民众团结在“红旗”周围[3]。“文革”结束之后，各级人大逐步得到恢复、重建和发展。在这种宏观政治背景下，人大本身逐渐进入国外学者的研究视野。
国外早期对中国人大的研究主要集中在全国人大上。多数国外学者认为，20世纪70年代末肇始的一系列改革措施，使得全国人大逐步成长为更加积极活跃的政治机构[4]124。如默里·斯科特·坦纳（MurrayScot Tanner，又被译为谭睦瑞）指出，在邓小平时代，中国政治制度最重要的变化之一就是，全国人大开始表现出与西方学者所认为的列宁主义立法机关相异的特征[5]100-128。通过对全国人大立法过程的研究，坦纳发现，改革开放的深化与市场经济的发展，所引发的社会事务的复杂化带来了立法过程的复杂化；而立法过程链条的延伸和机构的增多，导致了立法权力的分散并提升了涉及机构的自主性。在这种背景下，全国人大在立法过程中的权力得到了强化[6]。坦纳认为，全国人大所发生的变化将推动中国发生根本性转变。在他看来，全国人大代表和常委会成员是如何产生的，远不如他们的实际作为更为重要。因为即使没有直接和竞争性选举来塑造代表责任，立法者仍可以在某种程度上摆脱控制而重新思考自身角色。如许多人大代表更多地承担起表达组织、部门、行业和社会利益的作用。坦纳认为，全国人大地位的崛起是分权、官僚竞争和立法机关中党员努力积累组织权力的产物。其中，他特别强调了全国人大在政治系统中地位的切实提高，是全国人大中强势领导积极推动的结果[7]233。此外，坦纳还重点讨论了被学者所忽视的全国人大在政策上的制度化影响力。制度化的影响是立法机关在制定政策和治理社会时所拥有的持续和显著影响的能力。它既包括对政策和立法议程的影响力如涉及公认的重大政治问题等，同时也体现在对法律和政策实施有效的介入或监督，以及对政府行为的监督上[5]100-128。拉丹尼（LaszloLadany）等学者也秉持相似的看法，认为全国人大制度空间的拓展与彭真的个人努力密不可分[8]89。
一些国外学者认为，全国人大的发展除了强有力的领导之外，还有其它更为复杂的原因。如迈克·杜德尔（Micheal W. Dowdle）发现，全国人大通过发展重心放在水平关系上的内部结构，积极从不同的社会利益中寻求信息，进而在中国宪政体系中更好地履行了其代议功能。他指出，全国人大制度进步的意义不仅仅在于，它获得了相对独立的地位和在政治生活中发挥了更大的作用；更为深远的意义则是，不同的社会利益和组织进入了全国人大的立法和监督过程，这表明全国人大正在经历深层次的宪政转型。杜德尔还发现，与西方议会制民主国家的议会相比，中国人大在某些方面甚至表现出了更高的自主性和独立性，这些发展为宪政的出现提供了更大的可能性[9]。
欧博文（KevinJ. O'Brien）是早期人大研究的杰出代表。欧博文认为，一个国家的立法机关无论强弱与否，其在制度架构中所处地位的升降可以显著地改变治理模式。在社会主义国家中更是如此，当立法机关软弱甚至被忽略时，其制定法律、监督和代表等活动就变得无足轻重；当立法机关的地位崛起或活跃时，它就能够积极地承担一系列责任，并成为发展和改善治理技术的试验场[10]4。基于这种判断，欧博文对中国各级人大产生了浓厚的兴趣。他认为，在1976年之后，全国人大逐步得到了恢复和加强，尤其是在包容性（inclusion）与合理化（rationalization）方面取得了长足的发展，这预示着党与人大之间发生了某种制度性的调适。欧博文还发现，尽管一些长期阻碍人大发展的因素仍未得到克服，如控制性的选举、庞大的规模、形式化的全体会议、虚弱的委员会等；但是通过对人员选举、程序以及委员会结构的改革，全国人大在政治制度中逐渐发挥一种咨询性和合法化的角色[11]。值得强调的是，欧博文反对将全国人大视为一个保守的政治机构。20世纪80年代，约翰·伯恩斯（John P. Burns）注意到，在全国人大中，改革的反对者居于主导地位，因而他将其视为保守的政治机构[12]。欧博文对此提出不同看法，他认为，必须区分“政策”和“过程”两个不同层面的保守倾向。全国人大对某种改革政策的反对本身即是改革过程的现象之一。结构性改革限制了行政权力，加强了代议制度培育程序性保守主义，鼓励了地方性或民众意见的表达。在这种意义上说，虽然全国人大不是推动社会团体进入政治过程有活力的动员平台；但也不是保守的立法机关的典型。它为半退休的中央精英、地方领导人和民众代表表达少数群体意见和施加影响提供了制度平台[13]。
二、“调适论”
秉持“调适论”的学者认为，自改革开放以来，中国人大的权力得到了显著提升，已经不再是以往的“橡皮图章”或“举手机关”，而是逐渐朝着“钢铁图章”方向演进。他们指出，各级人大在面对外部环境时，并不是一个消极的被动接受者，而是持续性地通过强化权力来自我“调适”，进而不断地拓展制度空间。自20世纪90年代中后期开始，陆续有国外学者察觉到人大在行使权力的过程中变得愈发“自信”。对同级政府和司法机关进行刚性监督的案例不断涌现；同时人大自身的制度建设所取得的成就也给他们留下了深刻的印象[14]。与初期的研究取向不同，这一阶段的研究以乐观的基调为主，主要将视线集中在地方人大，认为最活跃的人大并非是全国人大而是在地方层面上。
1997年，著名学者罗德里克•麦克法夸尔（RoderickMacFarquhar，又被译为马若德）在对山东和黑龙江两个的省级人大调研发现，省级人大职权的重组如拥有制定法律的权力，主要是为了促进市场经济的发展；但是，影响更为深远之处则是它们对政府进行的监督活动。他认为这些都表明省级人大已逐渐开始担负起一种制度性的功能[15]。在考察中国的市级人大时，欧博文发现，地市级人大在拓展制度空间时，所采取的策略往往是在“自主性”和“能力”之间进行权衡，即放弃对自主性的追求，通过选择与其他权力主体进行合作，而非直接冲突的方式，将自己嵌入现有的制度体系之中，进而为自己的生存和发展界定空间并蓄积力量。因而，致力于探索自身在纵横两个方向的边界并将之稳定下来，是早期地方人大发展的基础性工作[16]。也有学者并不认同欧博文的论断，夏明（MingXia）认为，地方人大的自主性和能力之间并不一定是此消彼长的零和关系。如省级人大通过谨慎地使用“竞争加合作”的“磨合”策略，在扩大立法权时，并没有将其它的政治主体变成自己的绊脚石[14]。省级人大政治地位的崛起，主要是通过发展与其它权力机构和社会力量之间复杂的制度联系，来编织和完善自身的信息网络，从而显著地提升了从中央和基层人大代表及普通公民收集、处理和宣传信息的能力[17]。赵英男（Young NamCho）是另一位长期致力于中国人大研究并具有影响力的学者。他认为，地方人大为拓展自身制度空间而采用的“嵌入”（embeddedness）策略仅适用于20世纪90年代之前。在此之后，地方人大因积累了一定的制度资源，而主动地开辟出一些新的针对政府的监督措施。随着立法和监督权力的加强，地方人大逐渐成为中国政治系统中重要的政治力量之一。与赵英男等学者不同，其他学者将党与人大两者间的权力关系视为研究的焦点，如加茂具树（Kamo Tomoki）通过对各届全国人民代表大会上主要国家机关工作报告的支持票比率（1993～2007）的分析，发现人大的“崛起”已经在事实上动摇了党与国家间“领导与被领导”关系，而正在从“党的人大”转变为“党的领导伙伴”[18]。欧博文对地方人大的研究证实了加茂具树的观点，他认为地方党委和人大之间的关系处于经常性的调整状态，而不是单纯的合作或对抗、服从或争执这类非此即彼的选择[19]。傅士卓（JosephFewsmith）也认为全国人大作为代议机构，其作用的与日俱增，图谱了一条渐进的政治转型之路[20]9。
在评估地方人大的监督权力时，夏明认为，“述职评议”是省级人大监督同级“一府两院”的有效武器，它的广泛运用推进了责任政府的建设。通过述职评议，地方政府变得越来越对地方人大负责。在过去20年间，这一监督方式在中国的政治生活中已经得到了制度化[21]222。与夏明一样，赵英男也颇为推崇述职评议的积极效应。他认为，“评议”是20世纪90年代以来，地方人大对政府部门和官员进行的最活跃、最具代表性和最有效的监督形式。在述职评议中，地方人大可以根据评议结果免去不称职的述职人员；即使没有被直接免职，负面评价也足以对这些官员的仕途造成致命的不利影响[22]。陈安（An Chen）指出，述职评议之所以会对官员的政治生命产生重大影响，是因为评议结果和其它相关材料可能会被保存到官员的个人档案，并被用于以后任命的参考[23]208。
赵英男研究人大对法院的监督时发现，20世纪90年代晚期，地方人大将监督工作的重心从政府转移到法院。在监督过程中，地方人大和法院都试图利用机会扩展各自的权限；但是，地方人大的监督仍取得了积极的效果。导致这一现象的原因除了地方人大使用了述职评议、个案监督、执法检查等新的监督形式之外，法院的政治地位与人大相比相对较低，民众对司法腐败的不满而积极地支持人大对法院开展监督，以及党对人大监督工作的鼓励等，都有力地推动了地方人大监督权力的强化[24]。2008年，赵英男在专著《中国地方人民代表大会：发展和转型》中再次指出，改革开放以来，地方人大的立法和监督角色的加强，是由中国共产党努力推动的结果。党中央在全国范围内建设市场经济和贯彻落实依法治国方略，是地方人大地位和作用得到提升和强化的基本原因。为了遏制腐败的恶化，党支持和鼓励地方人大对同级政府官员开展严格的监督活动，这导致了地方人大在执法检查和评议政府官员时享有较大的自主权力。通过对天津市18个区县人大的研究，赵英男还发现，导致各地人大发展不平衡最重要的因素是政治领袖，而非“现代化理论”所主张的经济发展在政治变革中的基础性作用[25]160。不过，与赵英男等学者侧重的有所不同，孙莹（YingSun）更强调地方人大的专业化和官僚化是其成长的主要动因。她认为，改革开放30年来，地方人大的组织得到了扩张并开始履行其职能。组织建设、监督赋权、立法能力和代表能动性都得到了提升。而人大常委会组成人员和工作人员是这些发展背后的基本力量，正是他们推动了地方人大常委会的赋权进程[26]117。
也有学者发现，不同层级的人大拓展自身制度空间的路径存在差异。如赵英男发现，全国人大的主要任务是进行立法，地方人大则将对同级政府进行监督视为最重要的工作。这意味着，全国人大政治地位的提升主要是借助强化立法权力来实现，而地方人大制度空间的扩张则是通过加强监督权力来达成。詹姆斯·德勒斯（James Derleth）等学者则指出，全国人大和较高层级的人大主要是在政策制定过程中发挥更大作用，而区县人大主要是强化作为辖区选民代议机构的政治属性来提升地位[27]。
三、“收缩论”
与“调适论”相反，一些学者发现，尽管自20世纪80年代以来，各级人大的积极变化确实令人鼓舞；但是他们同时也发现，最近的现实经验似乎与先前的研究结论不相符合。他们认为《监督法》之后，地方人大的监督权力在某种程度上呈现出弱化趋势，突出表现为一些旨在加强监督权力的制度创新被取消或搁置；于此同时，地方人大在其它权力的行使过程中，如人事任免权上也有衰退的迹象。国外学术界将地方人大的权力“消减”与其制度空间的“收缩”联系在一起，以往的乐观基调逐渐被一种反省和批判的情绪所取代。
在监督权力方面，夏明曾认为，述职评议作为一种监督方式在中国的政治生活中已经得到了制度化，赵英男也对地方人大普遍借助个案监督开展司法监督给予了高度评价。但是，这些观点遭遇到质疑。一方面，孙莹批评夏明和赵英男关注的只是非典型的少数地方人大的零星成功，却对这些监督的实质效果避而不谈；而沉默的多数地方人大事实上很少会发生“刚性”的监督行为[26]74-75；另一方面，制度化（institutionalization）也不能与制度创新（institutional innovation）相混淆。傅士卓发现，改革开放以来，只有极少数的制度创新得到了真正意义上的“制度化”[28]39。这一现象同样发生在述职评议和个案监督上。以述职评议为例，尽管其一度得到了地方性法规的肯定，但是却并未得到上位法《监督法》的承认，这在事实上推翻了夏明等学者先前论断。述职评议在《监督法》之后的显著衰退表明了，人大制度空间的拓展并非是不可逆的单向过程。此外，夏明等“调适论”学者还认为，权力地位日益提升的人大将提供一个民主转型的协商场所，并导引中国逐步走向民主。欧博文不赞成这种以盲目乐观的态度将地方人大的发展与可能的政治变迁联系起来。他认为，现有强化人大监督权力的举措只是官僚机构内部的改革，它可能确实涉及到政治制度化和政府部门之间权力的重新洗牌，但这并不会导致全面制衡机制的形成，地方人大更多的仍是一个“检查机构”（censorate）而非“议政机构”（parliament）[29]。布鲁斯·吉雷（Bruce Gilley）也发现在20世纪90年代之后，随着几位推动人大制度改革的全国人大领导人的逝世或离退，全国人大逐渐从作为推动人民代表的“开放机构”，转变为推动“依法治国”的“保守机构”[30]。还有学者对县级人大的研究表明，县级人大要成为在立法、监督和代表方面发挥重要作用的民主制度，仍有很长的路要走[31]64。
人大制度空间的收缩不单是体现在监督权力的消退上，也体现在其它权力的行使过程中。如史天健（Shi Tianjian）发现，1987～1988年间，有3个省级人大在选举副省长中否决了党提名的候选人，在1992和1996年的省级人大选举中分别又出现了5个相似的案例。在这两次选举中，县级层面共有700多位党提名的候选人被地方人大否决[32]212。爱德华·弗里德曼（EdwardFriedmen）也被中国南方一些省级人大能够拒绝不受欢迎的官员的现象所鼓舞[33]255。但是，最近的研究表明，党委推荐的候选人在各级人大选举中落选比例在变小。如马拉尼·墨宁（Melanie Manion）指出，1997～1999年间，全国范围内党提名候选人的落选比例在省级人大为0.94%；市级人大为2.08%；县级人大为2.86%；而2000～2003期间，相应层级的比例分别跌至0.05%、1.33%、1.29%。墨宁认为，地方选举过程中出现了一定比例党提名的候选人落选，并不必然意味着人大地位发生了实质性改变和党执政能力的下降[34]。因为“对于政府官员候选人的反对投票并不能被认为是对党委的抗议，而只是表明其对某一位特定的候选人表示不满，或者是投票赞成另外一位更加合适的候选人”[35]。
奥斯卡·阿尔门（OscarAlmen）将1979年的选举法和组织法的实施，视为人大制度化的起点。他认为人大越发活跃地履行其职能，它们就变得愈加制度化。但是他于2013年发现，地方人大在制度空间上，尤其是在横向的监督问责方面呈现出了退步趋势。阿尔门认为，人大领导层的变动和《监督法》是导致人大制度空间近年来发生显著变化最重要的两个原因。一方面，地方创新和实验往往与地方领导层紧密相连。在实践中，只有最重要的领导（一把手）拥有能力与权威对政治制度实施变革和创新。当致力于改革的领导因晋升或退休而离职时，改革往往会戛然而止。1998～2003年间，浙江Z县人大制度空间的拓展，主要是因为当时的人大常委会主任拥有行使人大政治权力的能力和意志，他进行了一些使人大更加活跃和更加自信的改革。然而，当人大常委会的领导层发生变动之后，这些改革不是停止了就是被修改了。另一方面，阿尔门发现，地方人大的制度空间以《监督法》的实施为分水岭，前后存在显著差异。《监督法》并未发挥预期的加强人大权力的效果；而是相反，却有效地取消了先前实施的旨在加强地方人大权力的一系列制度创新，尤其是削弱了地方人大常委会对政府官员的监督能力。如最初的《监督法》草案中含有若干刚性监督的条款，如政府官员的报告两次未能通过人大常委会，地方人大就可以行使罢免权，而最终颁行的《监督法》事实上仅仅重复了《人民代表大会组织法》、《选举法》和《代表法》一些已有的规定。虽然《监督法》将执法检查等实践创新进行了制度化；然而，这部法律的重要意义不在于文本中所包含的内容，而是在于它所忽略的部分。在《监督法》通过之前的20年间，所有的地方人大在中央的鼓励下，都在尝试探索不同的监督方式，如评议制度和个案监督[36]。但是，《监督法》并没有吸纳这些制度创新。
与夏明和赵英男一样，阿尔门也十分推崇述职评议的积极意义。他将其视为透视人大制度空间消长的重要窗口，认为述职评议赋予了地方人大常委会评价其所有任命干部的权力，所有政府部门的负责人都必须经历这一常态化而又严格的审查，因而它成为地方人大开展监督的强大工具。不过他认为，述职评议同时也存在一个致命的缺陷：它经常性地与党管干部原则发生抵触。许多国外学者都曾指出过这个问题。如詹姆斯·德勒斯等先前在分析区级人大的时候指出，“党包罗万象的影响力限制了人大的自主性与权力边界，其中最重要途径就是通过党管干部的原则”[27]。布鲁斯·吉雷也发现，人大其在多个领域治理能力的改进，通常是在获取权力违背党的意愿之后实现的[37]。在阿尔门看来，一般情形下，述职评议与党管干部原则可以很好地衔接起来，在某些地方，党委甚至主动推动开展评议，将其视为促进干部管理工作和淘汰不称职干部的一种方式。然而，在各地实践中，相当数量的干部在评议中的得分并不理想，一些人大常委会在评议中动用了免职等较为严厉的惩罚措施，这就与党管干部原则之间产生了冲突，而党委如果忽视人大常委会的决定则又会损害人大制度的权威性，这一困境最终导致了述职评议的废止[36]。孙莹更是明确指出，述职评议制度未能纳入《监督法》，主要是与党任免国家机构官员的权力相冲突有关[26]48。
四、结语
尽管“调适论”和“收缩论”的观点针锋相对，前者受到了后者的猛烈抨击，但是鲜有“调适论”的学者给予回应。2009年，赵英男在一篇论述中国特色民主的论文中指出，“中国到目前为止所施行的政治改革，表明中国在可预期的时间内推行更加民主的政治改革的可能性不大；相反，中国仍将会致力于维持现有的威权主义政治制度”，“中国奉行的经济上的发展主义和政治上的威权主义道路要比一些中国观察者估计的时间要长得多”[38]。这番表述在某种程度上与“收缩论”的观点相似。与赵英男不同，夏明则明确改变了自己的观点。他指出许多地方人大早先的改革探索都被废弃了，如评议制度、个案监督等等；同时，新颁行的《监督法》将监督政府的权力授予了地方人大常委会而非地方人大和普通的人大代表。夏明认为地方民主创新实验的全面萎缩和中断，标志着人大制度空间具有收缩的趋势。夏明还对人大代表的代表性提出质疑，对富豪充任人大代表的做法进行了批评[39]45。
近年来，国外学者对人大研究的热情似乎戛然而止。如人大研究的权威欧博文就逐渐将关注的焦点转到社会运动和基层选举上。这种转变固然与“收缩论”学者的发现有关，同时也受到国外主流学术界对中国民主前景的悲观论调影响总体来看，国外多数研究者因长期受到西方价值理念的熏陶和规训，往往带着强烈的道德优越感与意识形态偏见，他们怀有将西方自由民主普世化的诉求和意图，在研究的中立性和客观性上存在着先天的不足和缺憾。多数国外学者认为，人大的成长是执政党出于治理需要而主动释放制度空间的结果，是在执政党预设的空间之内进行的，而稳定的党国体制根本上决定了人大制度空间不可能取得实质性的突破[40]。如戴维·古德曼（DavidGoodman）断言：“毫无疑问，中国仍将保持党国体制；同样可以肯定的是，政治竞争的制度化窗口也不会在全国层面出现”[41]145。裴宜理（ElizabethPerry）甚至认为，过去的30年里，中国依然保存了列宁主义的党国体制，其根本性政治变革的前景尚不如20世纪80年代[42]。在这种悲观论调弥漫的氛围下，少数学者争锋相对地指出，地方人大并非处于停滞状态，如国外学者往往忽视了地方人大预算监督的作用。姚洋（YangYao）在对中国民主化路径进行考察时，发现地方人大“追问钱袋子”的财政监督是一个令人鼓舞的发展，因为对政府支出的监督为民众促使政府负责提供了渠道[43]。此外，诚如前文所述，一些学者将述职评议的取消视为地方人大制度空间发生“收缩”的例证；然而在《监督法》“叫停”述职评议之后，仍有不少地方人大尝试探索了一些与之性质类似的监督活动，以此强化自身的监督权力，如履职评议、满意度测评等。遗憾的是，这些变化并没有得到国外学者的重视。自党的十八大以来，人大的发展又迎来了新的契机。2014年9月，习近平在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中指出，“人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。新形势下，我们要毫不动摇坚持人民代表大会制度，也要与时俱进完善人民代表大会制度”。在这种背景下，人大制度空间问题应该得到更多的学术关注。
文章来源：《理论与改革》
本期编辑：执金吾
