芦 哲 S0600524110003
刘子博 S0600524120014
截至2025年2月13日，广东省已有至少11个地级市披露了拟收回收购存量闲置土地相关信息。
涉及地块共74宗，其中59宗完整披露了土地面积、拟收购价格等信息，土地面积合计达262.35万平方米，拟收购价格合计达192.46亿元，拟收购单价平均为7336.05元/㎡。广东省披露的闲置土地收购计划目前呈现出三大特征：
1.拟收购的土地使用权人约85%为地方国企。
据统计，59宗数据完整的拟收回收购存量闲置土地共涉及46家土地使用权人，在剔除3家暂时无法确定实控人的企业后，剩余43家企业中仅有2家为民营企业，其他41家企业均为地方国企（39家）或央企（2家）。
从具体成因看，一方面，目前各地土储中心基本只接受尚未被用于融资的闲置净地收储，但许多民营房企融资难度、现金流压力相对较高，可能无力获得解除地块抵押的周转资金，最终难以满足收购要求。另一方面，在财预[2022]126号文发布之前，部分地方政府可能存在协调本地国企托底拿地以稳定土地出让市场、满足政府性基金预算收入目标的行为。当前，部分地方政府可能也存在使用“土储专项债”帮助相关国企管控债务风险的倾向。
2.以拿地成本数据可得的35宗土地为样本测算，政府拟收购单价较拿地成本平均折价约15.3%。
在历史拿地成本数据可得的37宗土地中，梅州2宗土地为协议出让，剩余35宗土地为招拍挂出让。以后者35宗土地为样本测算，相关土地的面积合计达145.33万㎡，政府拟收购价格合计达120.77亿元，拟收购单价平均为8310.30元/㎡，与相关土地的拿地成本平均为9806.54元/㎡相比，拟收购单价平均折价约15.3%。
3.过半拟收购土地在2025年可能面临地方政府有权无偿收回的风险。
根据《闲置土地处置办法》，除政府行为等原因导致土地闲置外，未动工开发满2年的闲置土地由市、县国土资源主管部门依法报批后，地方政府可无偿收回国有建设用地使用权。在能够获取“约定开工时间”的24宗土地中，有15宗土地的“约定开工时间”早于2023年12月末，即如果相关地块继续闲置，那么上述地块在2025年可能面临地方政府有权无偿收回国有建设用地使用权的风险。
展望2025，“土储专项债”实际发行规模可能相对有限。假设2025年“土储专项债”的发行地区集中于经济基础相对较好、债务水平相对较低的“地方债自审自发”试点省份 ，全国“土储专项债”发行规模可能约为5707亿元，占全年专项债务新增限额预期值的13.3%。
风险提示：
（1）本文仅就广东省下属各地级市自然资源部门披露的闲置土地收回收购计划进行了统计，并未统计区县级数据。（2）地方政府披露的拟收购价格可能隐含了拿地成本以外的建安费用，如此可能导致收购单价及溢价率的测算不够准确。（3）部分拟收购土地的拿地成本等数据缺失，样本偏差可能导致平均溢价率的测算不够准确。（4）测算实物财政支出、“土储专项债”发行规模时所采用的若干假设可能与未来实际值不符
。
1. 近期北京发行的土储类专项债并未用于收购闲置土地
2. 广东省近期披露的闲置土地收购计划呈现三大特征
2.1.
拟收购土地的使用权人以地方国企为主
2.2. 拟收购单价较拿地成本平均溢价率约-15.3%
2.3. 过半拟收购土地在2025年可能面临地方政府有权无偿收回的风险
3.展望2025，“土储专项债”实际发行规模可能相对有限
3.1. 一方面，财政资金可能应当更多向产业投资而非收储闲置土地倾斜
3.2. 另一方面，“土储专项债”发行规模受新增专项债限额的制约
4.
风险提示
近期，北京公告发行专项债部分用于土地储备，以广东为代表的部分省份加快推进专项债收回收购存量闲置土地工作。
2025年2月11日，北京市公告今年第三批政府债券发行计划。其中，2025年北京市政府专项债券(七期)、(八期)、(九期)、(十期)4笔债券的募集资金用途包含土地储备。此外，今年春节过后，广东省多地加快推进闲置土地收储工作，截至2月13日，广东省已有至少11个地级市的自然资源部门公告按照《自然资源部关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》、《关于土地储备领域申报地方政府专项债券工作指引（试行）》等文件要求，公示拟收回收购存量闲置土地信息，此举可能意味着广东近期将启动相关土储专项债的发行工作。
1. 近期北京发行的土储类专项债并未用于收购闲置土地
近期北京发行专项债所支持的土储项目仍为传统一级开发项目，但项目资质差异较大，不同项目的“债券存续期内总收益/总投资”从7%到374%不等。
经统计，2025年北京市政府专项债券(七期)、(八期)、(九期)、(十期)合计发行规模达436.33亿元，其中116.87亿元被用于25个土地储备项目。从项目类型看，上述土地储备项目均为传统土地一级开发项目，不涉及收回收购存量闲置土地。从项目资质看，在25个土地储备项目中，有19个项目的“债券存续期内总收益/总投资”超过100%，但剩余6个项目预计债券存续期内的总收益无法完全覆盖总投资，特别是五里坨建设组团土地一级开发项目“债券存续期内总收益/总投资”仅为7%。
2. 广东省近期披露的闲置土地收购计划呈现三大特征
截至2025年2月13日，在广东省下属21个地级市中，已有至少11个地级市披露了拟收回收购存量闲置土地信息，涉及地块共74宗，其中59宗完整披露了土地面积、拟收购价格等信息，土地面积合计达262.35万平方米，拟收购价格合计达192.46亿元，拟收购单价平均值约为7336.05元/㎡。目前，广东省披露的闲置土地收购计划呈现三大特征：
2.1.拟收购土地的使用权人以地方国企为主
广东下属地级市披露拟收购的土地使用权人约85%为地方国企，这可能与土储中心要求未被抵押的净地交付、部分地方政府计划使用“土储专项债”帮助当地国企管控债务风险等因素有关。
据统计，59宗数据完整的拟收回收购存量闲置土地共涉及46家土地使用权人，在剔除3家暂时无法确定实控人的企业后，剩余43家企业中仅有云浮市兆景房地产开发有限公司、中山榄菊艺术品投资有限公司2家为民营企业，其他41家企业均为地方国企（39家）或央企（2家）。从这一现象的具体成因看，一方面，目前各地土储中心基本只接受尚未被用于融资的闲置净地收储，但部分民营房企现金流压力与融资难度相对较高，可能无力获得解除地块抵押的周转资金，最终难以满足地方政府收回收购闲置土地的基本要求。另一方面，在2022年9月财预[2022]126号文要求“严禁通过举债储备土地，不得通过国企购地等方式虚增土地出让收入”之前，部分地方政府可能存在协调本地国企托底拿地以稳定土地出让市场，及满足当年政府性基金预算收入目标的行为。目前，部分地方政府可能也存在使用“土储专项债”帮助当地国企化解前期因“兜底拿地”而可能形成的债务风险的倾向。
2.2. 拟收购单价较拿地成本平均溢价率约-15.3%
以拿地成本数据可得的35宗土地为样本测算，政府拟收购单价较拿地成本平均折价约15.3%。
在59宗完整披露了土地面积、拟收购价格等数据的拟收购地块中，共37宗土地可获取历史拿地成本数据，其中梅州2宗土地为协议出让，剩余35宗土地为招拍挂出让。以后者35宗土地为样本测算，相关土地的面积合计达145.33万㎡，政府拟收购价格合计达120.77亿元，拟收购单价平均为8310.30元/㎡，与拿地成本平均为9806.54元/㎡相比，拟收购单价平均折价约15.3%。具体来看：
溢价收购最明显的地块为肇庆“肇庆新区ZB09区”，主要由于该地块拿地较早。
肇庆新区投资发展集团有限公司拥有的“肇庆新区ZB09区”地块获取时间为2016年，但该商务金融用地迟迟未能动工开发建设，于2024年11月被肇庆市自然资源局认定为闲置土地。在本次政府收购过程中，当地政府拟收购单价约为1818.96元/㎡，较企业1181.49元/㎡的拿地成本大幅提高约54%。
折价收购最明显的地块为“惠州市惠城区马安新群上寮JD10-01、JD10-03”，主要由于该地块开发平衡收益的难度可能较大。
该地块曾因“惠八条”出台而临时中止出让，随后“限地价、限房价”及摇号机制等补充出让条件陆续落地，按照该地块出让条款，摘地企业需配建九年一贯制学校、15班幼儿园、4条道路并在建成后无偿移交给当地政府。考虑到，该地块附近已开发了万科、华发、华润置地、金地等诸多房企楼盘，2021年8月该地块出让时由当地城投平台底价摘得，因此该地块开发的收益平衡难度可能相对较高，如今政府收购闲置土地时不得不大幅折价。
2.3. 过半拟收购土地在2025年可能面临地方政府有权无偿收回的风险
在“约定开工时间”数据可得的24宗土地中，15宗土地若继续闲置或将于2025年面临地方政府有权无偿收回的风险。
根据《闲置土地处置办法》，闲置土地指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满1年未动工开发的国有建设用地。除政府行为等原因导致土地闲置外，未动工开发满2年的，由市、县国土资源主管部门依法报批后，地方政府可无偿收回国有建设用地使用权。据统计，在能够获取“约定开工时间”的24宗土地中，有15宗土地的“约定开工时间”早于2023年12月末，即2025年若相关地块继续闲置，则有可能面临地方政府有权无偿收回国有建设用地使用权的风险。
3. 展望2025，“土储专项债”实际发行规模可能相对有限
3.1. 一方面，财政资金可能应当更多向产业投资而非收储闲置土地倾斜
美国地方财政应对房地产泡沫破裂的历史经验对当下国内财政可能具备一定参考价值。
以2023年GDP排名全美各州第一的加州为例，2008年受次贷危机影响，加州财政预期收入快速下降，财政赤字问题愈加严峻。2008年9月，加州州长施瓦辛格签署的2008-09财年预算法案预计一般基金能够实现1020亿美元的收入，但仅仅2个月后，快速恶化的经济环境导致加州政府预期收入将较目标值下降50亿美元，事实上约一年后，加州财政的预期收入已经较起初目标值减少了180亿美元。为此，自2008年至2012年，加州采取了众多措施以应对财政危机，例如：
(1)号召本地居民认购本地政府债券：
2008年10月上旬，加州政府组织了一场面向加州群众的活动，号召本地居民购买短期债券以支持本地财政，此举快速筹集了约50亿美元资金，超出了加州政府的事先预期。
(2)削减政府支出：
自2008年起，加州财政开始削减本级财政安排的支出规模。例如，（1）将部分支出责任转嫁给下级政府，例如要求其控制学校、社区大学、监狱的成本；（2）解散部分政府机构，例如解散2012年地方政府成立的、旨在解决城市衰落问题的“重建机构”。
(3)加码税收征收：
加州财政还通过提高税率等措施扩大收入。例如，2012年11月，加州通过了第30号提案，暂时将州销售税率、高收入群体的个人所得税率进行上调，据测算此举在随后几年为加州每年创造了额外79亿美元的收入。但值得注意的是，加州成功调高税率与同期当地失业率持续下降密切相关，2012年11月加州失业率已经处于持续下降趋势中，当年12月加州失业率已下降至不足10%，即恢复至2009年2月前的水平。
(4)增加偿债储备：
根据加州2014年通过的第2号提案，州政府每年必须预留不低于一定水平的资金，专项用于财政储备及债务偿还。
但从长期视角看，加州财政赤字的改善离不开2010s当地科技公司在移动互联网浪潮中迅猛发展，进而为当地经济财政作出财政贡献。
对于国内财政而言，目前各地财政可能也需要进一步加大在产业投资领域的投入。据统计，2012年5月，Facebook进行IPO，此举预计为加州财政带来了21亿美元的额外收入；2012年9月，电商业务发展如火如荼的亚马逊（总部位于西雅图，但加州是关键的业务中心）开始对商户征收“加州销售税”；2012年11月，在加州正式阶段性提高州销售税率、高收入群体的个人所得税率同期，科技等产业快速发展促成加州失业率持续下降，当年12月失业率已下降至不足10%，即恢复至2009年2月前的水平。严格讲，单纯的4G技术突破并不能产生难以想象的经济价值，正是苹果手机、Facebook等APP为4G技术创造了相匹配的硬件、软件，进而极大程度上放大了4G技术的经济价值，而苹果、英特尔、Facebook、Google等众多全球知名科技公司正坐落于加州硅谷。
3.2.另一方面，“土储专项债”发行规模受新增专项债限额的制约
考虑到，“土储专项债”无法直接贡献实物工作量，若安排发行过多可能削弱广义赤字提高对实物工作量的提振效果。
因此若2025年“土储专项债”的发行地区集中于经济基础相对较好、债务水平相对较低的“地方债自审自发”试点省份，则全国“土储专项债”发行规模可能约为5707亿元，占全年专项债务新增限额预期值的13.3%。2024年，10个“地方债自审自发”试点省份发行的、非用于化债的新增专项债（简称“普通新增专项债”）发行规模合计为19677.88亿元，同比小幅下降0.3%，发行规模占同期全国普通新增专项债发行规模的63.1%。如果假设2025年（1）“地方债自审自发”试点省份普通新增专项债发行规模的20%为“土储专项债”；（2）非“地方债自审自发”试点省份普通新增专项债发行规模的10%为“土储专项债”；（3）地方政府专项债务新增限额同比提高4000亿元。
那么据测算，2025年全国“土储专项债”发行规模可能达到约5707亿元，约占全年专项债务新增限额的13.3%。
4. 风险提示
（1）本文仅就广东省下属各地级市自然资源部门披露的闲置土地收回收购计划进行了统计，并未统计区县级数据。
