宋代地方治理中“短安长治”模式的生成
贾文龙 郑迎光
摘 要：
宋代的统治，对外无军功可标榜，对内治功则颇有成效。宋代地方治理中，呈现了“短安与长治”并存的局面。一方面，宋代无外戚内乱，无藩镇强横，没有全国性的农民斗争，其统治长达三百余年，成为中国封建社会中持续时间较长的王朝。另一方面，宋代自建国时始，就面临盗贼、游民等犯罪频发，兵变与民变交织不断的局面。宋代这一“短安长治”间的矛盾与分权性地方行政体制密切相关。宋代地方行政结构是非完整的统治单元，而地方司法结构不仅是完整的治理单元，还有地域分化和人群分化的功能。这种职能结构间的差异性，使宋代地方统治形成了一朝独具的法治特点。
关键词：
宋代；地方治理；司法结构；行政结构
作者简介：
贾文龙，男，河北大学宋史研究中心副教授，主要从事宋代政治社会史研究。郑迎光，男，历史学博士，河南青年报社，主要从事宋代治安史研究。
宋代立国之初，就面临着严峻的社会治理形势：一是自755年安史之乱至960年五代时期结束，中国经历了长达200余年的战乱，赵宋王朝正是建立在这一长期动乱的社会基础上，整个社会崇尚武力，地方潜藏各种反叛分裂势力，因此规避这一社会动乱的历史惯性是当务之急。二是赵宋以兵变建国，在政治上不断标榜本朝以禅让方式得到政权，对社会上各种既得利益集团只能承认，社会上的腐朽东西没有经过大规模战争的扫荡。因此宋代建国不久，整个社会阶级矛盾就已呈现尖锐复杂之势，土地兼并的问题也已相当严重，众多农民失去土地，社会流民问题相当突出。三是北宋只完成了局部的统一，北部、西部的少数民族政权日益强大，虎视中原，严重威胁着宋朝的安全［1］445。这种内外忧患交织的政治局面，正是宋代社会治安类事件频繁突发的历史原因，高度重视加强社会治安管理也成为赵宋王朝的历史宿命：“内治柔和，无狡悍思乱之民，不烦寸兵尺铁，可以安枕无事，此其得也。”［2］833宋代的地方统治亦由此出现了新的历史特点。
一、宋代地方政治中“短安”特点的形成
宋王朝吸收了唐代覆亡的历史教训，建立起以分权体制为最大特色的地方行政体制①。
唐玄宗天宝十四年（755年），身兼范阳、平卢和河东三镇节度使的安禄山伙同部将史思明起兵反唐，八年后才被平定，史称“安史之乱”。在平叛过程中，唐王朝采取以方镇制方镇的策略，在内地遍设方镇，其长官为节度使，“既有其土地，又有其人民，又有其甲兵，又有其财赋”［3］1328，因此唐后期出现了大面积的集权式地方体制。“藩镇割据”这种集权式地方体制直接导致了唐朝的灭亡，在中原一带相继出现了后梁、后唐、后晋、后汉、后周五个王朝，53年间更换八姓十四君，频繁的战乱给当时的人民造成了巨大的灾难。
宋太祖用13年时间，吞并荆湘、攻占后蜀、消灭南汉、攻克南唐、使吴越归属，基本上结束了五代十国分裂割据的局面。宋太祖采纳了赵普提出的“稍夺其权，制其钱谷，收其精兵”［4］49的政策，从而开始了建立分权制地方行政体制的政治实践。宋朝分权制地方行政体制的形成，涵盖了军事、财政、司法层面，正如朱熹所总结的：“本朝鉴五代藩镇之弊，遂尽夺藩镇之权，兵也收了，财也收了，赏罚刑政一切收了。”［5］3070
宋初为消除五代“兵骄则逐将，帅强则叛上”［4］382的兴亡之弊，将全国“兵骁勇者，籍其名送都下，以补禁旅之阙”［4］156，各地仅余承担劳役的厢军。宋太祖为了加强地方财权的控制，则置转运使与通判专门负责地方财政，规定各路州县收来的租赋，除各州县留下少量应付日常开支外，一律由转运使转运京师。宋太宗继位不久，令所有州直隶中央，“天下节镇无复领支郡者矣”［4］411。为了防止转运使司演变为藩镇，宋廷没有赋予转运使统军的权力，也没有赋予转运使任免、升黜本路官员的权力，“诸路转运使、副及州郡长吏并不得擅举人充部下官。如有阙员处，当以状闻”［6］491。宋初又由中央派遣文官出任“知州”“知县”，“列郡各得自达于京师，以京官权知”。宋朝中央政府紧紧掌握了地方职官的任免权。在地方司法方面，宋太宗开始设置提点刑狱司，又称为“宪司”。宋神宗时又增设了提举常平，掌管一路常平、义仓等事务，称为“仓司”，还设有称为“帅司”的安抚使，掌一路兵工民事，领军旅禁令，赏罚肃清。通过行政权、人事权、财政权、司法权、选任权的收归，宋代中央政府“收乡长、镇将之权悉归于县，收县之权悉归于州，收州之权悉归于监司，收监司之权悉归于朝廷”，“吾宋制治，有县令，有郡守，有转运使，以大系小，丝牵绳联，总合于上。虽其地在万里外，方数千里，拥兵百万，而天子一呼于殿陛间，三尺竖子驰传捧诏，召而归之京师，则解印趋走，惟恐不及”［7］3。宋代分权制地方行政体制中，充满了权力分立与制衡的精神，宋人评价：“惟本朝之法，上下相维，轻重相制，如身之使臂，臂之使指。”［8］卷二二，转对条上四事状所以，宋代在根本上消除了唐代藩镇割据发生的体制弊端，建立起新的行政结构，即皇帝集权而臣下分权，皇权的集中超过前代，地方分权体制的深度则既远超前代，亦为后世元、明、清各代所不能企及。李治安先生认为唐宋元明清五个主要朝代中，形成了突出地方分权、极端中央集权、分寄式中央集权三种模式［9］。宋代正是突出地方分权的朝代。
在分权制地方体制下，宋代地方治理取得了突出成就：一是没有前代地方割据的悲剧；二是没有全国性的农民起义危机。两宋300多年间，军阀割据、藩镇坐大的现象再未重现。虽然民众与士兵的反抗事件始终没有间断过，但从来没有出现全国性的农民斗争，类似直接导致唐王朝灭亡的王仙芝、黄巢式的全国性社会动乱的事件也没有发生，这在中国历代王朝中是从来没有的。对于这一历史特点，宋人对本朝的评价中就注意到了：“本朝祖宗立天下之士，非前代可比。内无大臣跋扈，外无藩镇强横，亦无大盗贼，独夷狄为可虑。”［10］214
宋代与其他王朝相比，虽然没有影响全局的全国性的大规模动乱，但是宋代社会却也不能算长治久安，而是小规模的各类社会动乱频发，呈现了“短安长治”的局面。
宋代这种规模较小的“盗贼”动乱伴随着宋王朝的整个历史。北宋自宋太祖乾德元年（963年）朗州汪端领导“数千人聚山泽为盗”［11］9110开始，至宋钦宗靖康二年（1127年）北宋灭亡，在164年间，共发生规模大小不同的“盗贼”事件203次，几乎历年都有“盗贼”事件发生。这也是此前历史中所罕见的。
现根据何竹淇《两宋农民战争史料汇编》［12］按时期将北宋发生“盗贼”的次数作一粗略统计（见表1）。
四川地区是北宋“盗贼”最早蜂起的地区，主要是王小波、李顺起义。宋仁宗庆历年间（1041—1048年）是北宋“盗贼”犯罪事件发生的一个高潮时期，对全国都有影响。张海、郭貌山、李铁枪、戴小人、党君子等人，近在天子辇毂之下的京畿地区活动，远至京东、京西、河北、淮南、江浙、福建诸路［13］87～89，严重威胁了北宋王朝的统治。当时谏官欧阳修曾为此哀叹道：“纪纲隳坏，盗贼纵横，天下大乱，从此始矣。”［4］3498盗贼“一年多如一年，一火强如一火”［14］1539。
在宋徽宗宣和年间，“盗贼”窃发又出现了新的高峰，并爆发了宋江、方腊斗争这样政治影响大、涉及地域广的“盗贼”犯罪。
宣和元年（1119年）宋江等三十六人为首起事于京东地区郓州，活动于青、济、郓、濮（今山东鄄城北）诸州境内，后从京东西路进至东路。亳州知州侯蒙上书，言其“以三十六人横行齐、魏，官军数万无敢抗者”［11］11114。后宋江等人自京东驾船渡海，进至沭阳县，与县尉王师心作战，史书上称宋江为“淮南盗”。此后，他又进攻淮阳军，进而向海州、楚州界进发，最后为海州知州张叔夜镇压和“招降”。
方腊是两浙路睦州青溪西部山区的漆园主，因为屡遭“造作局”酷取，利用明教（摩尼教）组织，宣和二年（1120年）十月初九，因“东南之民，苦于剥削久矣，近岁花石之扰，尤所不堪”［15］112，所以揭竿起事，攻占青溪县城，自称“圣公”，设官分职。因两浙苦花石纲之扰，民众争附至数十万人。苏州石生，湖州归安县陆行儿，婺州兰溪县灵山峒朱言、吴邦，永康县方岩山陈十四，处州缙云县霍成富、陈箍桶等，纷纷参加起事。台州仙居县吕师囊，越州剡县裘日新（仇道人），衢州郑魔王等领导当地摩尼教秘密组织起兵响应。方腊军烧毁官舍、学宫、府库、寺庙，镇压官吏、地主，攻克睦州、歙州、杭州、婺州、衢州、宣州，先后攻下六州五十多县，包括今浙江省全境和安徽、江苏南部、江西东北部的广大地区。由于宋代东南地区尤以江浙一带，号为“膏腴千里”，是政府财政税收的主要来源地。方腊起事切断了宋王朝的经济命脉，因此震动了宋代江南半壁江山。宋徽宗调集准备联金灭辽之用的陕西六路汉蕃精兵南下，全力剿灭了方腊军队。
南宋初年是一个社会矛盾尖锐，民变蜂起的时期。当时的社会形势十分混乱，“自江西至湖南，无问郡县与村落，极目灰烬，所至破残，十室九空。询其所以，皆缘金人未到，而溃散之兵先至，金人既去，而袭逐之师继至。官兵、盗贼劫掠一同，城市、乡村搜索殆遍。盗贼既退，疮痍未苏，官吏不务安集，而更加刻剥，兵将所过纵暴，而唯事诛求。嗷嗷之声，比比皆是，民心散叛，不绝如丝”［16］896。
因此南宋时期“盗贼”事件爆发的次数之多，可以说是历代所罕见，几乎贯穿南宋统治的始终。根据何竹淇先生的统计，在南宋统治的152年间，共爆发230次“盗贼”犯罪，与北宋相比，统治时间少十几年，而“盗贼”犯罪的次数却多于北宋。建炎元年（1127年）至绍兴四年（1134年）八年间，先后有关中史斌、婺州浦江县何三五、婺州永康县民、婺州兰溪县僧居正、秀州卒徐明、建州卒叶浓、广东澄迈县陈韬、虔州乡民陈辛、奉化县蒋琏、洞庭湖地区的钟相和杨幺、湖南茶陵县民、明州象山县民、信州王念经等，以及梅州杨隆、建州范汝为、虔州虔化县李敦仁、湖南郴州贺潮、韶州等地王少八、均州武当县红巾军、兴元府米仓山饥民、福建顺昌县余胜、湖南宜章县李冬至二、福建叶百三、福建建安县张毅、福建建阳县刘时举、福建崇安县廖公昭、建阳丁朝佐、南安军吴忠、南雄军邓庆、南剑州将乐县饥民、虔州陈颙、楚州五湖捕鱼人夏宁、建昌军百陂寨卒丁喜、泉州花郑贵、惠州谢达、湖南醴陵县张成、广东博罗县谢宝、广东民柳聪、吉州彭友、袁州萍乡县高聚、虔州瑞金县钟十四、汀州潮州周十隆、筠州黄十五、衢州余王婆、严州缪罗、江西南丰县黄琛、潮州黎盛、江西分宁县寗铁龙、湖南武冈军民杨再兴、韶州乐昌县区稠、吉州永丰县唐英等五十余次“盗贼”犯罪［12］，占高宗一朝农民起义的一半以上和整个南宋农民起义总数的23%左右［17］54。现根据何竹淇《两宋农民战争史料汇编》按时期将南宋发生“盗贼”的次数作一粗略统计（见表2）。
根据《两宋农民战争史料汇编》中的统计，以两宋共317年中，共爆发农民起义433起，平均每年约1.37起，因此从社会安定角度评价，宋代仅能算是“短安”的政治局面。
二、宋代地方治理中“长治”目标的实现
宋代是中国封建社会中存续超过300年的朝代，仅次于汉代。宋代在面临辽、金、西夏和蒙古政权的轮番威胁下，还能成为中国封建社会中持续时间较长的王朝，这种历史成就也应受到充分重视，可以说宋代实现了“长治”的政治目标。“短安”与“长治”构成的矛盾，其背后的历史原因是值得思考的，这与宋代特别的分权制地方行政体制是密切相关的。
宋代所实行的分权制地方行政制度，使各级地方政府难以称得上是完整的政治、经济、军事一体的统治单元。宋代为防止地方割据势力，中央对地方在“削其支郡，以断其臂指之势；置通判，以夺其政；命都监监押，以夺其兵；立仓场库务之官，以夺其财”之后，“向之所患，今皆无忧矣”［5］2707。实行尊京师而抑郡县政策，宋初下令拆毁江南、荆湖、京东西、川峡、淮浙等路州郡城郭，地方又仅配备只供役使的厢军，致使“天下空虚，全无武备”［14］1540。因此，一旦地方爆发了民变，即使是小规模的事件，也会向重大社会事件演变，产生广泛的社会影响。魏了翁记载当时情况：“处处无兵，城垒不修，或数十夫持 耰、白梃，便可尽杀守令，开府库，谁复御者？”［18］卷一五《论州郡削弱之弊》规模数十人的“盗贼”，“郡邑悉不能制御”［13］107、87。北宋时，“王伦起沂，并淮渡江，历数千里无一人御之；张海等辈，剽吏御人于京淮湖陕间，州郡莫敢孰何；金州盗作，速召州兵，仅有二十四人”［18］卷四二《简州见思堂记》。“群盗剽劫淮南，将过高邮，知军晃仲约度不能御，谕富民出金帛，具牛酒，使人迎劳，且厚遗之”［4］3499。因此，宋代地方政府不能及时镇压这类民变事件，从而越演越剧，因而出现了“短安”的局面。
由于分权制地方行政制度的制约，宋代地方司法结构也以分权制为最大特征，但却是完整的地方治理单元。“监司付以一路，守臣付以一州，令宰付以一县，皆与天子分土而治。”［11］10796宋人总结当时政治体制的这几句话，对宋代地方行政体制不是完全适用的，但对于地方司法而言，则是能够适用的。宋代地方司法结构以乡村为底础，以县级为基层，以州级为主体，以路级为统筹。其中，路级政府是地方司法监察的重要层级，州级政府是地方施政的重要层级，县级政府是国家财政的根须层级，如范镇《上神宗论新法》中所言：“祖宗之规模在于州县，州委之生杀，县委之赋役。”［19］1208州县长官总治辖区民政，县级对杖罪以下案件有判决权，州级对死刑案件有审判权，因而成为完整的治理单元，这一点与中国其他朝代的地方政府都是相同的。
宋代地方制度的特别之处在于，在分权制决定因素的制约之下，宋代地方司法结构则又是加强版的治理单元。这是因为宋代地方的分权制司法结构，是通过权力的条块切割与监察层次的增加而实现的，其多层性反而有助于增加司法审判的严谨性，而其制衡性特征亦有助于审判权、检法权与监察权的分立，反而使司法体系呈现复杂性与科学性，从而使各个地方政区成为独立而力量充实的治理单元。宋代地方司法结构中，以县、州、路级长官为主导，以各级僚佐为主体，以地方胥吏为辅助，建立起相当充实的司法人员力量。以县尉、巡检为专职的治安力量，以司理参军为专职的审理力量，以司法参军为专职的检法力量，以主簿、县丞、推官、判官为专职的长官副手，使地方司法结构既有层次性，也有专业性，从而使地方司法结构的体系含量大大扩容了。
宋代地方司法结构充满了权力制衡性，路级监察地方，而州县政府是实际的施政者，直接由中央任免，直接向中央负责；州县长官统领属官，但属官亦可反制长官；官员是司法的主体，政治地位完全高过胥吏阶层，但胥吏又是宋代地方行政无法完全摆脱的辅助力量。在州级政府内部，长官亲审，幕职官拟判，司理参军审讯，司法参军检法，司法胥吏辅助，而又有录问、聚录之制，于民事审判又有判由之规，而民众则有越诉的自由，因而形成一个相互制衡的系统。在这种权力制衡中，相当程度上避免了人治带来的腐败可能性。如太平兴国年间，曹翰知颍州，“部内不治”，汝阴县令孙崇望诣阙击登闻鼓，讼曹翰“盗用官钱，擅筑烽台，私蓄兵器，擅补牙官，取官租羡利钱五百万，绢百匹”等事，太宗因而削夺曹翰官爵［20］职官六四之二。即使宋代某个地方长官因朝延用人不当而造成恶果，“一县令不得人，则百里之地受其害；一郡守不得人，则千里之地受其害”［8］卷二二《转对条上四事状》，但也难以产生跨越辖区的影响。“州郡地小”［21］7-252是后人肯定宋代地方行政的重要方面。此外，在这种司法环节相互制衡的体系中，权力分割限制了司法腐败的一体化趋势，很大程度上可以避免各级政府、各个环节全部腐化的趋势。因此，宋代地方司法，可以说是“有酷刑而无酷吏”，因为中央选用文人为亲民之官，长官受到较多的体制制约，其流动性又有法律规定，因而大幅减少了野蛮司法的现象。在司法腐败中，宋代官吏也要对酷刑加以掩饰，南宋时，“吏奸成市，未能遽革，或缘货鬻，或挟怨雠，或望风旨，或私逞威势，捶楚之下，欲致之死地，往往先以病闻，及其已死，县匿之不以申州，州匿之不以申监司，上下相蒙，难以稽察”［22］卷一四《论狱囚瘐死札子》。
宋代地方司法有不能被忽略的阶级属性，但对各个阶层与职业的民众也提供了一定程度的程序正义。宋代农民向小商、小工和雇工等转化，宋代生产经营的多样化产生了茶园户、盐户、坑冶户、茶贩、盐贩、木匠、兵匠、渔民等各个职业。宋代将各个阶层、各个职业皆视为“编户齐民”，提高了他们的法律地位，在理论上皆可以通过司法诉讼维护其正当利益。
宋代地方司法结构形成明显的官吏结合特征，吏成为民众与官员接触的中间环节，“吏强官弱”的局面下，胥吏成为司法腐败的主要推手，“乡村小民，畏吏如虎”［23］3，以胥吏为主体的不良势力也被官员与民众共同认定为腐败现象的主因：吏胥“礼义消亡，贪饕成俗”［24］383，“害民莫如吏”［23］40，“是以百姓破家坏产者，非县官赋役独能使之然也，大半尽于吏家矣”［4］4759，“当免而笞，当窜而诛，重轻之权，或移于子弟、猾吏、豪民之手，善民喑哑而无所诉，用刑之失犹如此，又岂暇议政教之美乎”［25］卷一七《论治具论》。在社会矛盾激化之时，以胥吏为代表的不良势力常成为人们主要的反对对象，“一县一郡之间，有愚不肖之人，乘时射利，进其身于朝廷，人皆知其污佞为，害民蠹国，为天下纛蘖久矣。而朝廷曾不加罪，往往百姓、盗贼共起而攻之，致虏其家，夺其财，执而戮诸市，曰此宣和误国之人也”［20］职官七一之三○。这种局面使宋代民众斗争反吏不反官，或反对官府不反皇帝，从而构成起社会矛盾激化的多层次防波堤，从另一方面有利于宋代统治的维护。
在宋代分权制司法结构中，其治理思想较之前代有相当大的进步。宋王朝高度重视地方社会治安管理，“夷狄者，皮肤之患，尚可治；盗贼者，腹心之疾，深可忧”［4］3388。宋代地方官员在审判中重视调解，提出情、理、法相结合的理论，不再把民事诉讼视为“民间细故”，而是认为“此其有关于朝廷上下之纪纲，未可以细故视之”［23］459。宋代士大夫主张：“善识法者，原情以定罪，因罪以用法，不随事而为轻重，则无适而不得其平矣。”［26］卷一○《论汉张释之奏犯跸当罚金》宋代士大夫还注重运用劝谕来改变民众认识，编写了数量众多的“劝谕文”。宋代宗族组织处理民间利益纠纷时，也产生了相当大的影响力，“倘有不平，在宗族，则具巅末诉之族长，从公以辨其曲直”［27］卷四《义门家训》。所有这些变化，都促使宋代地方司法增加了弹性。
因此在宋代地方行政体制中，这种非完整的统治单元与完整的治理单元间的定位差异，使宋代出现“短安”的社会发展特征。但“短安”的社会特征又经过地方司法结构的地域分化和人群分化，又呈现出地域性强和职业性强的特点。
宋代历史中，“盗贼”动乱数量众多，但绝大多数的“盗贼”动乱都是发生在一省之内，呈现了明显的地域性。《两宋农民战争史料汇编》一书所统计的民变中，人多时只有千余人、更多的是数百人甚至数十人的零星暴动。绝大多数“盗贼”犯罪，其活动范围大多局限于一州一县，个别跨越数路的“盗贼”犯罪，也多发生在这些路的交界州郡。从“盗贼”发生的地区看，东自海滨，西至川陕，北自河北，南至两广，在北宋统治的范围内，无处不有，可谓广泛。但北宋在方腊起义之前的一百余年中就没有发生过震动北宋朝廷和影响全国局势的农民武装反抗。宋初的王小波、李顺起义，始终没有出过蜀，其持续的时间也就一年有余，李顺占领成都仅有三四个月的时间。宋自中期之后，“盗贼”主要集中在京畿、河北、京东、京西等地，被通俗小说《水浒传》文学化渲染的宋江团伙实际上是只有36人在京东一带横行的流寇。南宋时各种民变基本上服从于当时不同政权斗争的现实，规模也较小。如南宋时期有较大影响的范汝为起义，自宋高宗建炎四年（1130年）七月爆发，到绍兴二年（1132年）十二月结束，前后经历了两年半之久，队伍发展到十多万人，但“没有向外路发展，其活动区域仅限于建州、南剑州和邵武军这样一块狭小范围”［28］。南宋其他农民斗争也局限于一隅之地，“钟相、杨幺起义规模较大，但其活动范围也只限于洞庭湖四周；其他如李金起义、赖文政起义、陈峒起义、陈三枪起义等，虽然有的也曾试图向外发展，但在官军的追击堵截下，也未能发展起来，都始终呈现出地方性起义的色彩”［29］188。
宋代各类民变呈现了职业背景多样化的特点，既有农民不堪压榨而反抗的，也有灾伤饥民啸聚为盗，有的是以传教形式组织起来的，亦有武装走私的盐贩、采矿的坑户、官府组织的“保甲”等铤而为“盗”的。所以，在北宋，农民、士兵、盐贩、坑户、保甲等构成了“盗贼”的主要力量［30］。而南宋的“盗贼”中，又增加了武装流民和散兵、游勇、游寇等。关履权先生总结：“宋代农民起义的群众是很广泛的，除了佃农、自耕农和中小工商业者以外，还有士兵、流民、知识分子等……如北宋初期王小波、李顺领导的起义表明了四川地区农民反抗地主阶级的剥削和布帛茶贩小贩所有者对于官榷法的反抗。北宋末方腊起义反映了浙西地区茶、漆、竹、木手工业原料供给者们对官府掠夺榨取的反抗。南宋初钟相、杨幺起义反映了洞庭湖地区的佃农和渔民对于南宋官吏趁国难之际大肆搜括和剥削等行为的反抗。南宋初福建范汝为以及湖北、江西赖文政的起义则反映出私盐贩者、茶商对南宋统治者过重的压迫和剥削的反抗。”［31］87
正是这种地域性强和职业性强的“短安”特点，却使宋代实现了“长治”的政治目标。关于两宋三百余年农民战争连绵不断，但却一直没有形成全国性规模的原因，史学界最早认同“民族矛盾压倒阶级矛盾说”，认为在辽、西夏、金、蒙古等强大外敌几乎是接踵而来的重压下，广大农民将斗争的主要矛头指向了异族侵略者，于是反抗本族统治者的大规模农民起义就只好偃旗息鼓、隐而不发了［32］下-91；［33］277。后来学者认为宋代的经济关系是这一问题的深层原因。王育济先生认为宋代“农民阶级与私人地主的矛盾在实践上就成为最直接最现实的矛盾”，农民起义一般只反地主不反朝廷，只满足于一隅，不主动向全国进展［34］。夏露认为宋代农民起义的主因并非土地问题而是围绕赋役问题展开的［35］。竺培升、吴建华认为宋代发生了与前代不同的时代变化，因而使宋代不具备发生全国规模农民起义的条件：一方面，赵宋王朝的赋税结构发生了前所未有的变化，其庞大的财政开支，主要已不取自农业。另一方面，随着租佃制的普遍推行，作为宋代农民主体的佃农，减轻了封建的人身依附关系，有了多种可供选择的谋生之路。因此宋代农民额外负担相对减轻，并有多种可供选择的谋生之路。有些人尽管生活仍很劳苦而又艰辛，但还不至于走投无路、大批流亡。因此，这种情况不至于激化为全国范围的阶级矛盾［36］。任新民先生认为：一方面赵宋政治系统对经济系统的干预确实做到了管理方式较为灵活，对生产经营限制较少，对正常经济活动干扰较小，对人财物的取索亦较为适度。另一方面，宋廷牢牢地抓住了士人阶层，稳定了官僚士大夫队伍，保障了整个上层统治集团的整合和稳定，并使农民起义军无法从士人阶层得到人才和思想。这也是导致宋代未能爆发全国性大规模农民起义的一个重要原因［37］。邵洪兴先生对此问题从商品和货币经济角度也作了解释［38］。近年来，李华瑞先生又从灾荒救济的角度解释了这一问题，认为宋朝将中国古代的社会保障推进到最高水平，可以说汉唐不能企及，元明清也没有超过。因此宋朝尽管有数百次的小规模群体性事件发生，却是唯一没有发生全国范围的民变（农民起义）的朝代［39］。
