本期受访者为
乔晓阳
，1945年生人。1964年高中毕业后，入选中华人民共和国第一批公派高中毕业生出国留学，赴古巴哈瓦那大学学习，1967年回国。1974年加入中国共产党，曾担任江苏省外事办公室翻译、亚非拉科副科长、宣传处副处长，中共湖北省委办公厅秘书。1983年任中央政法委员会办公室副主任，1988年任全国人大常委会法工委办公室主任，1992年起历任全国人大常委会法工委副主任、全国人大法律委员会副主任委员、全国人大常委会香港基本法委员会主任和澳门基本法委员会主任、全国人大常委会副秘书长。
2013年起，任第十二届全国人大法律委员会主任委员。历任第九、十、十一、十二届全国人大代表，第十、十一、十二届全国人大常委会委员，党的十五大、十六大代表。
在立法机关工作期间，参与或主持起草、修改了宪法修正案、地方组织法、选举法、代表法、立法法、监督法、行政处罚法、行政监察法、行政许可法、行政强制法、行政复议法、反分裂国家法、国防法、兵役法、现役军官法、预备役军官法、戒严法、教育法、教师法、高等教育法、民办教育促进法、工会法、劳动法、证券法等几十部法律。
从人生经历来看，乔晓阳主任是丰富的。他出生在红色家庭，学生时代作为第一批公派高中毕业留学生到古巴学习西班牙语，回国后在部队农场当过兵、种过地，还在工厂做过工，后来又从事过外事、文秘、政法工作，最后进入全国人大从事立法工作，从1983年到2018年退休，一干就是35年。35年的“专一”耕耘又为他带来了更丰富的形象，“革命精神的传承者”“改革开放的亲历者”“‘一国两制’的践行者”“祖国统一的维护者”“专家学者的知心者”“依法治国的传播者”。如果说经历的丰富更多源于时代的塑造，那么形象的丰富则更多是个体作为能动者被“看见”后所获得的社会认同。
乔晓阳的父亲乔信明在红军时期是方志敏同志领导的北上抗日先遣队（红十军团）20师参谋长，1935年1月与方志敏一同被捕入狱，在方志敏亲自指示下，组织狱中党支部开展斗争。中华人民共和国成立后，乔晓阳的父亲乔信明、母亲于玲把这段革命经历写成一部纪实小说《掩不住的阳光》。图为1950年乔晓阳（前排左一）和弟弟乔泰阳（前排右一）与父母的合影。（供图/乔晓阳）
1964年乔晓阳在古巴留学时的留影（供图/乔晓阳）
1969年乔晓阳在东北部队农场时的留影（供图/乔晓阳）
乔晓阳主任将“从实际出发”“从人民的立场出发”作为在立法中连接历史、当下与未来的重要方案。在回答专业问题时，他时常借用比喻，“鸭子凫水”“厨师和美食家”“既好看又好吃”，以一种幽默却不失深刻的方式践行他“讲出来，说清楚”的理念。能做到将复杂的道理阐释得清晰浅白，是一种本事，也足见其背后的熟虑与深思。
他对时代的变化与代际之间的差异表现出一种理解与包容，这种理解来自于对自我生命体验的观照，这种包容则来自于对他者与时代的体恤。访谈间隙，秘书送来一本最新一期《中华英才》，上面登载了其父乔信明同志1959年撰写的《背负着方志敏同志的遗志前进》，乔主任郑重接过，浏览后感慨地放下。或许他深知这种被“看见”背后所承载的责任，也正是这种责任使他从领导岗位上退下后，从未停止过工作、学习与思考。或许时代的车轮不曾停驻，但法治的精神永不退场。
2024年乔晓阳在全国人大机关的办公室接受立法研究院访谈后留影。（摄影/赵健旭）
2024年11月22日上午，我们如约来到乔晓阳主任的办公室，以下是乔主任的口述：
我们这一代人，下过乡的、扛过枪的、做过工的，都不在少数，大体经历也都差不多，基本都在基层摸爬滚打过。因为有这样的时代背景，我们可能对社会的实际情况了解得比较多一些，而且也比较看重实际情况。至少就我个人而言，在立法当中，我总会担心一个法律立出来了，它能不能落到实处，能不能和实际相吻合？所以我在当法工委副主任的时候就讲过：“全国人大常委会法工委作为立法实务部门，一个重要功能就是：在专家学者面前要多讲一点实际情况，防止他们理想化；在领导面前要多讲法律是怎么规定的，防止他们拍脑门。”
说起对实际情况的关注，有两个例子。一个就是我在不同的场合都说，我们的立法要“既好看又好吃”。这个“好看”，就是指法律立出来，要有时代感，要体现改革的方向。但是你光好看，不好吃，就是空中楼阁，落不到地，这个法立出来是没办法执行的，所以必须要好吃。“好吃”就是能下得去嘴，就是能够使这个法律落到实处，可以执行。但是，你光好吃也不行，光好吃就意味着你一味地迁就现状，现在是怎么样，我的法就怎么样，把它固态化，这样你就没有为改革留下一定的空间。所以“既好看又好吃”，是我对立法工作的一个总结。
再有一个例子，我也经常讲，就是我国证券法的出台。要知道我们国家1990年才有上交所和深交所，而1998年就制定了证券法，按理说，当时的立法条件还不成熟。但这有一定的时代背景，1997年，东南亚金融危机爆发，美国的一个索罗斯把亚洲金融市场冲得七零八落，当时有一个比喻叫“一头大象闯进了瓷器店”，你说是什么结果？在这样的情况下，国家要赶快制定法律，要建立防火墙，所以就有了证券立法的迫切需求。但是，当时外国成熟的证券市场上允许的做法，这部98年的证券法都不让干，比如A股不对外开放，不搞证券期货期权交易，不搞买空卖空，禁止融资融券等。其实，炒股票就是要搞这些东西，我们都不让搞，主要是怕引起金融风险，因为我们的制度和实践还不成熟。所以这部证券法在1998年12月一通过，1999年1月份，我就在《人民日报》发表了一篇文章，题目是《我国证券法体现的若干重要原则》，在文章里，我谈了九条原则，其中有一条就是阶段性原则。所谓阶段性原则，也是讲的要从实际出发。那么，经过了若干年的实践，2004年、2005年两次修改证券法，原来禁止的行为基本都放开了。
乔晓阳撰写的《我国证券法体现的若干重要原则》刊载于《人民日报》
1999年1月20日第10版。（图源/《人民日报》图文数据库）
我们国家的行政诉讼法、国家赔偿法的立法工作也是这样，过去我们是欠缺这些制度的，连基本制度都没有。当时若要把制度建立起来，就必须从阶段性出发，要让大家能够接受，能够通得过。所以，1989年行政诉讼法一出台，一些专家学者不满意，批评它受案范围太窄，一是限制在行政机关的“具体行政行为”范围内才可以告，二是限制在侵犯人身权、财产权范围内才可以告。但是，当时如果受案范围太大，就很难通过。1994年制定的国家赔偿法也是一样，我们当时是按平均工资来赔的，专家们说赔偿的金额太少了。但如果赔偿太多了，可能主管部门就会不同意。你要在那个地方摽着的话，可能这个法到现在还出不来。前些年对这两部法律作了修改，受案范围扩大，赔偿数额也提高了。所以，我们采取的就是阶段性的原则，从实际出发，先把这个制度建立起来，把我们国家的制度空白填补上，然后再慢慢地去完善它。
我们这一代立法人，像我本人，是学外语出身的，没有法律专业背景，没有受过系统的法律训练。我记得当年香港大律师公会来访，我们互相介绍，我介绍旁边的香港基本法委员会副主任李飞，北大的；办公室主任陈斯喜，北大的；研究室主任张荣顺，北大的。然后，他们说，你呢？我说我是人大的。他们问，是人民大学吗？我说是全国人大的。我们实际上就是在工作中学习，在工作中研究。就像我们老一代革命家，他们也是在战争中学习战争，是一个道理。
乔信明同志是中华人民共和国开国将军，参加了土地革命、抗日战争、解放战争。图为2006年清明节，乔晓阳在父亲乔信明南京雨花台墓地。（供图/乔晓阳）
从1979年7月到1988年9月，乔晓阳在陈丕显同志身边工作了10个年头，最终走上立法工作的道路，也离不开这段经历。图为1983年9月，乔晓阳陪同陈丕显副委员长访问欧洲时的合影。（供图/乔晓阳）
像在我们法律界，彭真、王汉斌，那就是典范，他们也不是学法律出身的，但是最后成为了我们国家法治的奠基人。
1984年乔晓阳在上海问候彭真委员长（供图/乔晓阳）
1991年乔晓阳陪同王汉斌副委员长访问拉美时合影（供图/乔晓阳）
但一代人有一代人的成长经历，一代人也有一代人的使命。每一代人的成长，都是和他所处的那个时代紧密相连的，都会打上时代的烙印，也都受到他所处的那个时代的塑造。讲到新一代的立法人，我总是相信一句话，“江山代有才人出”，一代总是要胜过一代的。特别是现在新一代的立法人，他们都有深厚的法律背景，受过系统的法学训练。尤其是面对现在这个信息爆炸的时代，年轻一代的立法人对新事物的感知更为敏锐，对新知识的接受也非常快。所以，我相信他们对新时代立法当中的新问题、新挑战，应对起来是非常有底气的。我对他们充满信心。当然，如果说有点什么期望的话，我还是要回到最初的主题上去，希望他们多了解社会实际，多从实际出发，多想一想人民群众的所思、所想、所盼，永远要站在人民的立场上来制定法律。
2018年3月11日，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》，将“全国人民代表大会法律委员会”更名为“全国人民代表大会宪法和法律委员会”。我（时任第十二届全国人大法律委员会主任委员）曾经开玩笑，说自己是全国人大法律委的“末代”主任委员。不过，全国人大法律委员会的更名，不能简单地去理解，因为这个问题实际上是个由来已久的事情。
2016年3月，乔晓阳在十二届全国人大四次会议期间召开的法律委员会全体会议上。（供图/乔晓阳）
早在制定“八二宪法”的时候，我们国家就曾经研究过这个问题，就是要不要在全国人大设一个宪法委员会，作为一个专门委员会。当时有各种不同的意见，这些考虑都有一定的道理，无论是从法理还是从实际看，都存在一些绕不过去的问题。所以，这个问题就一直搁在那里，但是，又始终在研究当中。这次更名，我想更多的是体现了以习近平同志为核心的党中央，要充分发挥宪法在治国理政中的重要作用。党的十九届三中全会通过了《深化党和国家机构改革方案》，这份方案指出：“为弘扬宪法精神，增强宪法意识，维护宪法权威，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，将全国人大法律委员会更名为全国人大宪法和法律委员会。全国人大宪法和法律委员会在继续承担统一审议法律草案工作的基础上，增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等职责。”
中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议于2018年2月26日至28日在北京举行。全会审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，同意把《深化党和国家机构改革方案》的部分内容按照法定程序提交十三届全国人大一次会议审议。（摄影/王晔 图源/新华社）
2018年3月11日，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的宪法修正案，就将《宪法》第70条第1款中的“法律委员会”修改为“宪法和法律委员会”。2018年6月22日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》，将上述精神上升为立法上的规定。这份决定明确了宪法和法律委员会的职责：“一、《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》《中华人民共和国立法法》《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则》中规定的‘法律委员会’的职责，由宪法和法律委员会承担。二、宪法和法律委员会在继续承担统一审议法律草案等工作的基础上，增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等工作职责。”
在我看来，《深化党和国家机构改革方案》和《全国人民代表大会常务委员会关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》中提到的宪法和法律委员会的任务和职责其实就是它更名背后的考虑，也就是需要全国人大有一个专门的委员会履行相应的职责。
在当选为第十二届全国人大法律委员会主任委员之前，我还担任了一段时间的全国人大常委会法制工作委员会副主任。有很多人弄不清这两个委员会的关系。“全国人大宪法和法律委员会”和“全国人大常委会法制工作委员会”具有不同的职责，但是在实践中的关系又是很密切的。
首先，宪法法律委是全国人大的一个专门委员会，它都是由全国人大代表组成的，而且是经过大会通过产生的，是大会的一个工作机构。法工委是常委会的一个立法工作部门，它的主任、副主任都是由委员长提名，由常委会任命产生的。由此可见，它们在人员构成和产生方式上就存在不同。
1979年2月23日，第五届全国人民代表大会常务委员会第六次会议决定设立全国人大常委会法制委员会。1983年6月，第六届全国人民代表大会第一次会议通过决议，成立全国人大法律委员会；9月，第六届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过决议，法制委员会改为法制工作委员会。图为1979年12月17日，法制委员会机关党委成立时，彭真等法制委员会的领导与全体党员合影。（供图/汤菊南 图源/《中国人大》杂志）
在立法实践中，为了精简机构，也为了便于开展工作，从六届全国人大成立法律委员会开始，法律委和法工委就共用一套工作班子。比如，现在法工委大概有十一个局级机构，下设办公室、宪法室、立法规划室、刑法室、民法室、经济法室、国家法室、行政法室、社会法室、法规备案审查室、研究室。这十一个室是法工委的工作机构，同时它们也是宪法和法律委员会的工作机构，换句话说，宪法和法律委员会和法工委完全是在一起工作的。我们有一句老话，叫作“铁打的营盘，流水的兵”，法工委这支队伍就是铁打的营盘，而专门委员会，就是流水的兵。专门委员会五年一换，而法工委不随着全国人大的换届而改变，一直在那里存在。法工委这支队伍的组成人员不要求必须是全国人大代表，他们基本上都有着丰富的法律背景，都受过系统的法学训练，可以说，个个都是专家，业务能力特别强。我们一般的工作程序，就是由法工委提出法律的修改方案，然后提交到宪法和法律委员会来进行统一审议。所以，法工委这支队伍对法律的研究，既是深耕的，也是细作的。一部法律经常要修改，但是这个法最初是怎么回事？第二次修改是怎么回事？对法律的历史沿革，法工委最了解，像专门委员会的人可能初来乍到，就无法了解这些情况。
对于它们之间的关系，我原来有一个不一定恰当的比喻，它们之间就好比美食家和厨师的关系。宪法和法律委员会就好比是个美食家，法工委就好比是厨师。厨师把菜做好了，端到美食家面前去品尝，美食家说这里淡了、那里咸了、这里还要加点糖，然后厨师再根据美食家的意见，拿回去重做，做到这个美食家满意为止。大概就是这么个意思，这个比喻主要是为了反映这两者的关系。因为根据我国的法律规定，提出法律修改、制定议案的，都是专门委员会，法工委原则上没有这个权限，除非受委员长会议委托，由法工委起草，但这也是受委员长会议委托的例外情形，它本身是不能提出法律草案的，但专门委员会有此项权力。所以，在实践中就形成了这样一个关系。
2015年6月28日，乔晓阳在十二届全国人民代表大会法律委员会第六十二次会议上审议国家安全法草案。（供图/乔晓阳）
至于宪法法律委与其他专门委员会的关系，在立法当中，应该说宪法法律委和其他各个专门委员会都有自己的任务，都要参与到立法当中。比如，对于一部法律草案，相关的专门委员要负责审议，要向常委会提出审议意见。宪法法律委员会在立法当中的任务主要就是“统一审议”，就是最后方方面面的意见，包括各个专门委员会的意见都提出来之后，由宪法法律委员会来对这些意见进行统一审议，然后提出审议结果的报告。宪法法律委员会在进行统一审议的时候，每次会议都要请有关专门委员会的负责人列席，这些负责人还要再发表意见。所以宪法法律委员会和其他专门委员会，在立法当中，我认为就是一个相互支持、相互配合，共同来协助常委会行使好立法权的关系。它们在立法中完全是平等的，不存在谁高谁低之分，只不过是宪法和法律赋予它们的立法职责不一样。
1995年到1999年期间，我又参与到全国人大港澳特别行政区事务的筹备工作之中，之后又分别被任命为香港特别行政区基本法委员会主任和澳门特别行政区基本法委员会主任。基本法委员会是根据基本法的规定必须成立的，它们与法工委一样，也是全国人大常委会的工作机构。过去很长一段时期，这两个委员会，名义上是有了，但实际上它们是没有工作机构的，只有主任、副主任，没有人马，工作都是法工委承担的，也就是法工委的国家法室。当时的工作也不是特别多。
1999年12月，第九届全国人大常委会第十三次会议任命乔晓阳为全国人大常委会澳门特别行政区基本法委员会主任。图为李鹏委员长向乔晓阳颁发全国人大常委会澳门基本法委员会第一任主任任命书。（供图/乔晓阳）
2003年3月，第十届全国人大常委会第一次会议任命乔晓阳为全国人大常委会香港特别行政区基本法委员会主任。图为吴邦国委员长向乔晓阳颁发全国人大常委会香港基本法委员会主任任命书。（供图/乔晓阳）
2003年7月，中央为应对当时香港特别行政区发生的“七一大游行”局面，成立了中央港澳工作协调小组，由时任中共中央政治局常委、国家副主席曾庆红担任组长，我担任协调小组办公室副主任。2020年，中央港澳工作协调小组升格为中央港澳工作领导小组。这个小组成立之初，大家讨论认为，与反对派的斗争很大程度上是法律斗争，也就是基本法的斗争，因此要将这两个基本法委员会实体化。在2005年9月，中央就专门拨编制、设机构，为基本法委员会安排了两个局级机构，一个办公室，一个研究室。两个机构就这样实体化了。之后涉及基本法的问题，基本法委员会就有了专门力量研究，法工委相应减轻了这方面的任务。
实务界有人士指出，“立改废释纂定清”都是我国当前的立法形式，这个提法又准确又不完全准确。说它不完全准确，是因为，党的二十大报告提的是“立改废释纂”，没有“定清”。但是讲“定清”也不完全错，因为它们也是立法中的实际做法。所以，就这句话而言，它又准确，因为实际上是这样做的；但是又不太准确，因为与党的二十大报告的口径还不太一致。
2022年10月16日，中国共产党第二十次全国代表大会在北京开幕。习近平总书记在大会报告中指出，要“推进科学立法、民主立法、依法立法，统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性。”图为大会现场。（摄影/岳月伟 图源/新华社）
“立改废释纂”中的“立”就是制定新法。“改”是指对法律进行修改完善，具体又包括修正案、修正和修订三种形式。修正案是指通过一个单独的修正案文本对法律作出修改，修正是指通过一个关于修改法律的决定对法律作出修改，修订是指直接对法律进行全面修改并替代原法律文本。在法律的修改形式未确定时，也可以统称为“修改”。“废”是指废止不再适用的法律规范，所谓“立新废旧”。具体而言，包括对法律条款的废止，也有对一整部法律的废止，还有对过去某一个制度的专门的废止，这个还是很有意义的。比如，对劳动教养、收容教育的有关规定和制度的废止，就有很大的历史意义。“释”就是当法律规定需要进一步明确具体含义，或者法律制定后出现新的情况，需要明确法律适用依据的，由全国人大常委会进行解释。在当前的立法实践中，我们用法律解释这种形式比较少，除了基本法我们明确做了几次关于基本法某一条的解释，其他的法律解释是不太多的。“纂”就是指法典编纂，民法典开创了我国法典编纂的先河，今后在我国立法条件成熟的领域，要继续开展法典编纂，现在就是生态环境法典。
目前，学界比较关心的是“定”。我们在立法中做决定有几种不同的类型。第一种是修改法律的决定，比如《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国商业银行法〉的决定》，实际上这个就是修改法律，只不过是以决定的名义出现，所以这个决定肯定是有创制性的，它本身就是修改法律。
第二种情况是针对特定的事项，依据宪法、法律的规定作出处理，这样的决定也很多，这类决定一般都是依据法律本身做出来的，其中有些决定实际上就是法律解释。比如，1983年我们国家组建了国家安全部，全国人大常委会通过了《全国人民代表大会常务委员会关于国家安全机关行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定》，实际上它就是一个法律解释，它没有创制性。
近些年，在立法中还有另外一种决定，也就是授权决定。我们国家现在处在改革当中，改革当中有些问题需要制定法律，但是制定法律的条件又不太成熟，或者有些事情很急，却来不及制定法律。在这样的情况下，我们就采取一种授权决定的方式来创制规范。比如，最早的是2012年12月《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定》。
为了推进行政审批制度改革，促进政府职能转变。2012年12月28日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议决定：授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批。上述行政审批的调整，在三年内试行，对实践证明可行的，应当修改完善有关法律；对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。图为十一届全国人大常委会第三十次会议第一次全体会议会场。（摄影/李杰 图源/中国人大网）
实践中还有一类决定，这类决定既不属于法律修改，也不是法律解释或者授权决定，产生了立法创制的效果。比如，2000年《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》。这种决定的出台，都和特定的实践需要密切相关，也是全国人大及其常委会行使国家立法权的重要形式。
但是，我想说的是，不管前面哪一种决定，它都受到立法权限和立法程序的限制，是不能乱来的。作出决定采用的是与立法法规定的创制法律的程序完全一样的程序。比如，最近的《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》，还有早一些的《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定》，这些决定都有一定的创制性。因此在作出决定的过程中，也要经过提议案，做说明，常委会审议、讨论，宪法法律委员会统一审议、提出审议结果报告这些程序的。
“清”就是指对法律、行政法规、地方性法规、规章，以及规范性文件，包括司法解释，进行清理。它可以体现为对标一个主要目标做专项的清理，也可以是一个普遍的清理。比如，随着黄河保护法的颁布和实施，就要对标黄河保护法进行清理工作，国务院的有关文件、地方的有关法规、规章，如果跟黄河保护法的要求不一致，就会进行专项清理。再比如，行政处罚法修改以后颁布实施，对于过去的一些标准、程序设定，如果与新的行政处罚法不一致，也进行了清理。这都是专项的清理。另一种就是普遍的清理，也就是对一段时间以来的法律进行集中的清理。比如，1979年第五届全国人大常委会第十二次会议通过决议，对新中国成立以来的法律做了一次清理，当时王汉斌同志做了说明，对所有的法律、法规根据现行宪法、法律、党的大政方针进行清理。
1979年11月，第五届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过《关于中华人民共和国新中国成立以来制定的法律、法令效力问题的决议》，确定“从1949年10月1日中华人民共和国建立以来，前中央人民政府制定、批准的法律、法令；从1954年9月20日第一届全国人民代表大会第一次会议制定中华人民共和国宪法以来，全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会制定、批准的法律、法令，除了同第五届全国人民代表大会制定的宪法、法律和第五届全国人民代表大会常务委员会制定、批准的法令相抵触的以外，继续有效。”这是加强法律清理的一项重要措施。图为《人民日报》刊载的决议全文。（图源/《人民日报》图文数据库）
清理的结果，其实也是要通过立改废释体现出来。也就是在清理之后，有落后于经济社会发展的要废止；有的需要修改；有的要适应新的形势进行解释；有的废止后，还要破立并举，制定新法。所以，“立改废释纂定清”所表述的内涵，也体现在这里。
在全国人大及其常委会的立法过程中，通常是采用整体表决，而不是逐条表决的方式通过法律。这样的立法模式背后有一些具体的考虑。我们一部法律的出台，都要经过严格、完整的程序。根据法律规定，列入常委会会议议程的法律案，一般应当经三次常委会会议审议后再交付表决。
1998年，第九届全国人民代表大会常务委员会委员长会议决定常委会审议法律案，一般实行三审制。2000年3月15日，第九届全国人大三次会议表决通过了立法法。常委会立法的“三审制”，在专门规范立法活动的立法法中被确定下来。图为立法法表决现场。（供图/王丽南 图源/《中国人大》杂志）
三审是什么概念？两个月一次会，一般在双月下旬召开，三次审议一般就要半年；实践中最快也要四个多月，比如，8月份一审，10月份二审，12月份三审。具体的立法工作中，一部法律案审议次数超过三次的情况也屡见不鲜，一部法的三审拖一年、两年的也不在少数，每一次审议当中的环节还特别多。比如，法工委首先要进行深入的调研，要召开各种座谈会，内部还要进行讨论。
1995年起草国防法时，乔晓阳在坦克部队调研留影。（供图/乔晓阳）
2016年11月12日，乔晓阳（前排左二）陪同张德江委员长（前排右一）在四川省就制定民法总则进行立法调研。图为张德江来到李庄镇同济社区。（摄影/汪洋）
2016年10月13日，乔晓阳（前排右一）陪同李建国副委员长（前排右二）在宁夏银川就制定民法总则进行立法调研。（摄影/汪洋）
然后，就像我前面讲的，这个菜做好了，还要端到宪法和法律委员会面前，进行统一审议。统一审议以后还要提交到委员长会议审议，之后还要再提交到常委会审议。所以，立法的环节其实是非常复杂的。在立法过程中，通过三审制度，在前期其实已经将一些不同意见、矛盾分歧吸收、消化了，大家的意见也比较趋于一致了，从而具备了整体表决的条件。逐条表决的目的也是就那些有分歧的问题，挑出来单独表决，如果我们在表决前的三审制已经把这些问题消化掉，其实能够达到类似的效果。所以，整体表决其实是严格的立法程序运作的结果。
当然，逐条表决也受到一些实际情况的制约，我们的干部制度和会期制度不允许逐条表决。比如，现在的常委会组成人员，很多都是兼职的，不是专职的。我过去在法工委工作的时候经常说，我们人大常委会委员要都是法工委的就好了，那天天就可以只干立法这一件事。但实际上是不可能的，我们的干部制度就是这样的，常委会组成人员有很多是兼职的。因为我们需要不同部门的人，作为常委会委员来反映各自部门的情况，所以他们必须是兼职的，而不能由一批纯而又纯的专家来从事全职立法工作。这样的话，他就不可能把所有的时间都投入到常委会的工作中去。
再一个就是会期制度，我们是两个月开一次会，一次会也就是五天左右，会议的议程是满满当当的，有时候一个半天可能要审两三部法律。所以，常委会委员也只能就他关心的那个法律条文，提出他的意见，大家都从不同方面来提意见。提出意见以后由宪法和法律委员会统一审议，包括有关专门委员会也会审议，最后到委员长会议。受这两个因素的制约，要想每一次会议都一条一条通过，就不太现实了。所以，我也经常说，正因为这两个原因，宪法法律委、法工委“两委”逐条地统一审议特别重要，更加有意义。
不过，我们立法法里其实也规定了单独表决的情况。《立法法》第44条第2款、第3款规定，法律草案表决稿交付常委会会议表决前，委员长会议根据常委会会议审议的情况，可以决定将个别意见分歧较大的重要条款提请常委会会议单独表决。单独表决的条款经常委会会议表决后，委员长会议根据单独表决的情况，可以决定将法律草案表决稿交付表决，也可以决定暂不付表决，交由宪法和法律委员会、有关的专门委员会进一步审议。这就意味着，我们在立法制度上是有接口的，对个别条文可以进行单独表决，只是这一条到目前还没用过。但无论如何，法律里有这样的一个考虑，有制度安排，真要遇到了哪一个条款经过几次审议还没有共识的话，逐条表决的做法也是存在制度上的依据的。
在近些年改革、开放的过程中，我们国家各种群体利益、部门利益、地方利益的矛盾日益凸显出来。这种矛盾表现在立法中，比较突出的是部门本位主义。一些部门在起草法律草案时，不从全局出发，只着眼于本部门、本行业的利益，总是想方设法扩大本部门的权力，并试图用法律固定下来。一些部门在权利义务面前，只要权利，不要义务。有同志对此曾形象地比喻为：“见义务，安全礼让；见权利，当仁不让”。还有一些部门坚持要求在法律中对本部门、本行业的机构设置、人员编制、财政经费和有关待遇等问题作出具体规定，但各方面对这些问题的不同意见常常争执不下，以致延缓了法律的审议通过。
部门在立法当中，它要反映本部门的一些利益，在一定情况下也是可以理解的。但是，有时候部门利益确实给立法造成了很大的困难。因为它代表的是一个部门，不是一个个人，所以立法中的阻力就会比较大。那怎么来解决这个问题？我们第一还是要靠党的领导，我们党要全面领导、总揽全局、协调各方。
第二，全国人大常委会的审议也有很大作用。因为全国人大常委会的组成人员是从方方面面来的，不是来自哪一个部门。他们的意见如果能够充分发表，某个部门意见就不一定能够占到主导的地位，别人也会从各方面提出意见，来评估你这个部门的意见是不是合理。这样也便于综合统筹考虑。所以，常委会审议也是一道关，常委会在审议当中可以平衡这些部门利益的问题。
2016年9月，第二十二次全国地方立法研讨会在吉林省长春市召开，乔晓阳出席会议并发表讲话《怎样做好统一审议工作》。（图源/中国人大网）
再一个就是我们宪法法律委员会的统一审议。统一审议的重要功能之一其实就是为了解决部门利益的问题。因为，宪法法律委员会没有部门利益。由宪法法律委员会统一审议，专门委员会的意见和其他人的意见是平等对待的，这样也有助于解决部门利益的问题。
2015年2月，乔晓阳在法律委员会全体会议上主持审议国家勋章和国家荣誉称号法草案。（供图/乔晓阳）
2016年十二届全国人大四次会议期间，乔晓阳在法律委员会全体会议上主持统一审议慈善法草案。（供图/乔晓阳）
2017年乔晓阳在全国人大法律委员会全体会议上主持统一审议民法总则草案。（供图/乔晓阳）
我们国家的统一审议制度是在1982年第五届全国人民代表大会第五次会议上确立下来的。在以后颁布的全国人大和全国人大常委会议事规则以及立法法中，对法律案的统一审议作了进一步明确规定。但是对制定地方性法规是否也要统一审议，很长时间里法律没有作出规定。因此，那个时期各地做法不一，有分头一包到底的，有统分结合的，也有统一审议的，统一审议的方式又各有不同。也正是因为这样，地方立法一度出现了五花八门的情况。所以，在2000年制定立法法的时候，第一次增加了一个规定，地方立法也要实行统一审议。
1994年乔晓阳（后排左四）在立法法起草工作研讨会上留影，后排右二为张春生同志，后排右一为许安标同志，前排右二为陈斯喜同志，前排右一为武增同志。（供图/乔晓阳）
我担任十二届全国人大法律委员会主任委员的5年里，对106件法律案进行了312次统一审议，法律委员会共召开过151次全体会议，法律委和法工委召开过30次两委主任会议，立法座谈会、论证会、研讨会85次，深入基层调研98次，向全国人大及其常委会提出法律案修改稿209件，审议报告199件，还办理完毕722件代表议案。
2018年1月23日，张德江委员长和李建国副委员长在十二届全国人大法律委员会五年工作总结上做出重要批示。（供图/乔晓阳）
