美国总统用人的制衡

▲新任美国总统的特朗普。（新华社/美联/图）

美国的立法、行政、司法首脑难得有机会聚集一堂，4年一次1月20日的总统就职仪式就是一次（另外的一次是每年总统对国会做国情咨文）。今年的就职仪式之后，新总统特朗普立即到国会去，在例行的午餐会之前先要做的第一件事，便是签署内阁任命的行政命令。有了这份名单，参议院才可以投票确认或者否定这些人选。而最重要的提名听证确认会在总统就职以前就已经进行了。

三权分立经常被人误认为是民主制度的主要形式。其实，真正实行三权分立的国家并不多。三权分立仅仅是政治分权制度中的一种。总统内阁任命的提名确认听证就是美式分权的一项重要法律。

总统内阁的人数在历史上有所变化，目前包括政府中15个以及7个部级单位的首脑，再加上副总统，一共有23人。除了当选的副总统和总统身边的白宫幕僚长之外，其他的成员首先由总统提名，再经过参议院投票通过之后才能上任。这些部门包括主管外交的国务院、国防部、财政部、司法部、内政部、农业部、商务部、劳工部、健康与人力资源部、住房与城市发展部、交通部、能源部、教育部、退伍军人部、国土安全部、白宫预算主任、环保署长、贸易代表、常驻联合国大使、经济发展顾问委员会、小企业署。

除了内阁成员之外，有一千二百多名经由总统任命的联邦政府的高级雇员也需要参议院确认，例如各部副部长、中央情报局、国家情报委员会主任、总统国家安全顾问、驻各国大使，等等。这些人首先要通过联邦调查局严格的背景审查。审查的内容包括个人财务、是否有犯罪记录、与外国政府有何种关系。如果审查没有通过，总统可以撤回提名。审查的结果在听证会举行之前要提交给参院的有关委员会。

此外，三千二百多位联邦法庭的法官出缺的时候，新的任命也需要参院投票通过。因此，提名听证确认会成为联邦参议院最主要的工作之一。在所有提名听证确认会中，最引起外界关注的是最高法院大法官的听证会。不仅是因为由9位大法官组成的最高法院很少出缺，而且因为终身制的大法官比任何有任期限制的政府官员对于美国的影响都要大许多。

每个职位候选人的听证会是由参院中不同的委员会来主办的。例如，举行国务卿提名听证的是外交事务委员会，主持国防部长听证的是军事委员会，等等。在听证会举行过后，委员会的成员首先要进行投票，决定是否将该候选人的名字提交参议院全体成员来投票。如果委员会成员不通过，参议院的提名投票就无法进行。也就是说，如果候选人不能通过委员会的批准，提名就算黄了。

整个参议院的投票需要简单多数就能通过。这条规矩还有个有趣的小插曲。按照《美国宪法》的有关条款，参议员可以用所谓“冗长演讲”的方式来阻碍议事日程（众议员没有这个权利）。他们有权站在参议院的议事大厅里没完没了地进行演讲，让整个参院停止工作。当然，演讲者不得停下来吃喝或者上洗手间。一旦中止，主席就宣布会议结束。在美国历史上，有议员讲过整整24个小时。有传言说，该议员身上挂着尿布。如今在任的参议员中，得克萨斯的克鲁兹曾经讲过21个小时，肯塔基的保罗讲过13个小时。

议员们轻易不使用这一杀手锏，但是如果在某一个议题上有几个人轮流这么做，不仅引起外界的高度关注，也会让参议院在一段时间内无法运作。因此，参议院有另外一条规定，就是当60名参议员一致同意的时候，就可以中断对某个议题的辩论，也使得冗长演讲无法进行。

其实，在2013年之前，参议员是可以通过冗长演讲来阻挠总统任命的提名人获得通过的。就在那一年里面，参议院的共和党人利用这一程序去阻碍3名奥巴马总统提名的华盛顿特区联邦巡回法庭法官的任命。为了保证奥巴马顺利任命人选，参议院多数党领袖、民主党籍的里德推动通过了一项决议，规定除了最高法院的大法官之外，其他人的任命只需要简单多数就可以算数。民主党人没想到的是，共和党人在第二年就夺得了参议院的多数。评论家们认为，已经退休的里德恐怕后悔得肠子都青了。

在参众两院里都已经是少数党，又丢掉了白宫的民主党人这次采取的方式，便是尽量拖延时间。少数党领袖、纽约州参议员舒默提交了一份时间表给多数党领袖麦康奈尔，要求每星期只能举行两个人的听证会，而每场会的时间需要至少两天。整个内阁听证的程序要延续到3月份。麦康奈尔的回答是，参议院在奥巴马上台的第一天，就通过了7名阁员的任命。“我们同样不喜欢这些人，但那是总统的意愿。”言下之意，就是让民主党人捏着鼻子去投票。麦康奈尔毫不留情地拒绝了舒默的计划，并且计划在总统就职的当天就通过7名阁员。

少数党能够做的，就是在听证会上提出一些令候选人为难甚至难堪的问题。例如，在健康与人力资源部长普莱斯的听证会上，舒默要问他在购买一项股票的时候是否犯了法，因为他曾经投票赞成的一个法案对该公司有利。另外，参议员也会提出一些出面作证的人的名单，对该候选人的品格表示赞赏或者怀疑。在特朗普提名的司法部长塞申斯的听证会上，民主党籍的黑人众议员刘易斯以及黑人参议员布克都出面作证，指出塞申斯有种族偏见与信奉白人至上的嫌疑。参议员布克与塞申斯平日还是关系不错的同事。

不过，美国历史上总统提名的内阁人选只有9位没有能够获得参议院的通过，还有12位在参院投票之前退出了提名。原则上，立法机构会给予行政首脑在选择班子的时候以相当大的自主权。那些没有获得通过或者被迫退出的，基本上都是由于个人的问题，而不是政策上的主张。例如，克林顿总统提名的司法部长佐伊·贝尔，就是因为被揭发出非法雇用保姆而不得不退出的。小布什总统提名的劳工部长琳达·查韦斯也由于同样的原因而退出。老布什总统提名的国防部长约翰·焘而则因为被指控酗酒与泡妞而被参议院以53对47票拒绝——当时的参议院在民主党手中。