文 | 张五侠
政策研究绝对是最有意思的一个领域，每每有新政策、新文件出台，各路大咖大神们为了让像笔者一样的小白能够更好解理政策意图，都选择废寝忘食的进行各种讨论研究，真乃为国为民的大侠也。政府投资条例的出台自然也不例外，这两天的专家群里上言辞激辩，好不热闹；公众号上官方的、民间的解读百花争鸣。估计国家也是有考虑到条例这样重磅的文件发布后对五一黄金周的负面影响，没有选择在节前发布，不然不知道将会有多少外出游玩的人要取消出行，加班加点进行条例学习和解读了，要知道国人的学习劲头被学习强国已经带到了一个新的高度，因政策出台影响了五一黄金周的旅游增长点可就不好了。作为小学生的笔者这两天也是拿起小板凳认真记录学习各位大咖解读，强调一下，笔者只是个文字搬运工，很多观点都是来源于各位大咖大神们，这里仅作个人学习笔记汇总。
作为前后经历了20年出台的政府投资领域的行政法规，条例对规范政府投资活动的重大意义不而言喻。这里的新意主要指对原来的政策有无重大突破，对现有的投资模式有无重大影响。
1、有新意：赞同条例有新意的可能较多，比如条例明确了政府投资的范围和方式，年度投资计划要求，强化概算投资控制作用，禁止垫资施工，在线平台优化审批等等诸多方面，认为由此条例将影响3万亿的政府投资项目，还有认为由于条例要求投资与地方财力相适应从而判断“投资经济”将终结的，若想了解各位大咖的具体解读可关注P3方面的公众号（PPP知乎已有条例解读专栏），三百六十度无死角，绝对可以找到你想要的解读。
2、无新意：也有对条例制订太过原则化比较失望的，认为条例没有解决政府投资的核心问题，如概念区分，适用范围的划分，程序上都没有细化等等。
3、小学生笔记：抛开条例对法治提升和规范政府投资活动的宏观上的重大意义来看，笔者认为条例更像是发财双雄（发改和财政）对政府投资和融资这两个不可分割的活动的一次完美融合结晶。条例是发改主导的，条例中对政府投资范围和原则、投资决策程序、年度投资计划、政府投资项目实施等基本要求其实都是发改这些年来对政府投资项目管理的主要思路，只是把原来散落在发改部门文件中对政府投资项目管理的要求作了一次全面梳理。比如第二章的投资决策部分，政府投资决策审批内容及要求早在国发〔2004〕20号《国务院关于投资体制改革的决定》就明确了“对于政府投资项目，采用直接投资和资本金注入方式的，从投资决策角度只审批项目建议书和可行性研究报告，除特殊情况外不再审批开工报告，同时应严格政府投资项目的初步设计、概算审批工作”，像在线平台审批，发改目前已经实施执行并在2017年出台《全国投资项目在线审批监管平台运行管理暂行办法》，像概算投资不超过投资估算10%的要求，这早在发改内部已经约定成俗，只是未以文件明确导致顺意性比较大；再比如第三章的年度投资计划，发改早在2016年就开始要求政府投资项目编制三年滚动投资计划，只是当时部门的力度不比上现在的条例罢了；还有第四章的政府投资项目实施，要求先落实资金来源和项目后评价等内容，这都是原来发改审批项目的基本要求和鼓励的机制，只是实际执行过程中力度有限而以。总体看来，条例的出台对现有的政府投资项目管理方式并没有太大的冲击和不适应的地方，只是以更高层次的法规来规范政府投资行为，以利于后续各部门政令的协调统一。
为什么说条例是发财双雄对政府投资和融资活动的一次融合呢？要知道，以往发改的文件只顾投资花钱，不管融资还钱的问题，财政的文件也只关心钱的事，对投资涉及较少，但条例中多处可以看到投资还需要考虑钱这一基本问题，条例中“政府根据国民经济规划、财政规划和宏观经济政策，结合收支状况来安排政府投资项目”、“政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金”、“政府投资项目不得由施工单位垫资建设”无一不体现了财政管钱的思路，以往发改只管投资上项目不管还钱的做法被财政诟病良久，这次条例中财政管钱控债的思路已经提到了项目的决策阶段，可以很好的从源头上管好花钱的事，不得不说条例对政府投资决策机制方面意义还是很重大的。
1、政府投资：P3真是政策界的万金油，虽然条例一次也没提到P3，但对条例解读最多的还是P3方面。从政府投资项目的基本定义出发，条例中“政府投资，是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动”和“政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目（以下统称政府投资项目）”可以看出，凡是P3项目中涉及政府出资的，必然有政府方的资本金注入，都应该适用于政府投资项目；若不涉及政府出资的政府付费或缺口补助类项目，由于该类项目是将政府投资行为转换为企业投资行为，运营期涉及财政预算补贴，本质仍为政府投资，不存在“政府投资”和“企业投资”的第三条道路，只有全生命周期内不涉及政府补贴的特许经营项目才适用于企业投资（具体详见徐成彬《在法治轨道上推进投资项目规范化管理 —— 兼论PPP规范发展的几个关键问题》）。
2、第三类：目前政府投资条例和企业投资项目核准和备案管理条例都已出台，就差P3条例还未见动静，由于P3处于政府投资和企业投资的中间地带，属于政府投资要负责的事项交给企业去实施，政府通过购买服务方式进行付费或补贴，由于P3的复杂性，不论是政府投资条例还是企业投资条例，都很难对P3进行较好规范约束，最好能有一部单独实施的P3条例出台，这样更易厘清P3、政府投资项目和企业投资项目这三者之间的关系。
3、小学生笔记：国内的政策好像总是这样，这边说清楚了，那边没说清楚，总是留有余地，给人以遐想空间。由于P3条例还未出台，也不好判断，但笔者更倾向于前一种观点。理由如下：第一，按政府投资方式，有预算安排的资本金注入的P3项目（不管是非经营、准经营或经营性）肯定属于政府投资项目，但没有资本金注入（即没有政府出资方）的政府付费或补贴的P3项目是否就不属于政府投资项目，这样一来有无政府出资方就直接决定了项目的性质，明显不太合理，P3中政府出资方的作用可不于此；第二，对于政府付费或补贴的P3项目，一般政府的付费或补贴与项目的投资额之间息息相关，政府需要加强对项目投资控制和资金管理，若按企业投资项目实施，政府不再干预项目投资控制，于情于理说不通；第三，现有的P3政策体系基本顺沿政府投资项目的项目管理方式，如采用P3模式需要完成工可及批复，就是按照审批制的政府投资项目来实施的，若改变调整，将更不利于P3的政策稳定。
1、凉凉：条例中“政府投资项目不得由施工单位垫资建设”并明确若有垫资施工情形的可以直接对有责任的领导人进行处分，由于FEPC实质是由承包人垫资建设的违规举债方式，在这种强有力的威慑下，地方政府估计不敢再为之了。
2、留有余地：条例中是要求政府投资项目不得垫资施工，若项目不属于政府投资项目将不受其限制。若将平台公司作为项目业主，也不需要政府安排预算资金，完全由企业自筹建设资金，由项目业主采用FEPC方式实施，按基本定义来看这类项目不属于政府投资项目，不适用于条例，也就不会违反条例的相关规定了。
3、小学生笔记：第一种属于稳健派，第二种属于技术派，若要分出个对错，小学生觉得是没法比较。保守派肯定会安全上路，不管是从条例还是中发27号文来看，传导的都是一个思想——“有多少钱做多少事，量力而行”，但却偏偏有地方要干超财力的投资活，透支未来的财力，才有国家对控债的一系列大动作，所以如果地方财力有限，建议还是认为FEPC凉凉的为妙，要不因为公事被处分了就不好了。即使地方有发展潜力，也不建议直接将公益性项目立项目给平台公司然后再实施FEPC，因为公益性项目穿透来看仍然是需要财政安排预算来偿还，无非是多了一张皮而以，但对于经得起穿透的项目和业主来说，采用FEPC就可以嘿嘿了。
最后再次强调下，很多观点均来源于群里的大咖，小学生只是拿起本子记起来了，若对各位大咖的观点理解有不当之处，还望不要剔群赶人，我只想做一个在群里安安静静做笔记的小学生。
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①
政府债务处置化解、融资平台转型、合规融资及转型后参与PPP项目实操课程
2019年05月15-19日 成都市
2019年05月22-26日 昆明市
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①地方政府隐性债务处置、专项债发行及推进平台公司市场化转型指导与投融资创新实务
2019年
05月09-13日 武汉市
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《关于改革国有企业工资决定机制的意见》解析及国企薪酬绩效改革要点专题培训班
2019年
05月07-10日 兰州市
2019年05月09-13日
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①装配式建筑整体设计与生产、施工一体化关键技术及装配式BIM技术应用”交流研讨会
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①
