上月，在“推动高质量发展”系列新闻发布会上，司法部公共法律服务管理局局长杨向斌在回答《人民日报》记者提问时，公布了这样一组数据：
“
截至目前，全国共有各类法律服务机构75.4万个，专业法律服务人员399.7万人，建成59万个公共法律服务离线实体平台，60多万个乡村（社区）配备法律顾问，广大法律服务工作者每年办理各类业务 4000多万件。
”
“近400万专业法律服务人员”的数字一经披露，迅速引发了业内的广泛讨论。部分律师对此感到担忧，甚至有人认为律师行业可能因此产生颠覆性改变。
然而，细究该数据会发现，它并非“凭空出现”。早在2023年3月，全国就有各类法律服务机构超过76.5万家，专业法律服务人员达388.6万人
（信息来源：
智合 | 一周律所动态
）
。
此外，该数据涵盖的范畴也远不止“执业律师”和“律师事务所”，而是囊括了整个公共法律服务体系，在这庞大的法律服务“矩阵”中，律师所占的比例远没有想象中那么高。
在2017年《司法部关于推进公共法律服务平台建设的意见（司发〔2017〕9号）》中，明确提出将律师、公证、法律援助、司法鉴定、人民调解、法治宣传等工作统一纳入公共法律服务体系
[1]
。具体包括：
·
3.85万家律所，65万名律师（2022年）；
·
2948家公证处，1.49万名公证员（2022年）；
·
282家仲裁机构，仲裁员6万余人（2024年
[2]
）；
·
69.3万家人民调解委员会，317.6万名调解人员（2022年）；
·
1.3万家基层法律服务机构，5.6万名基层法律服务工作者（2022年）；
·
2837家司法鉴定机构，3.68万名从事“四大类”司法鉴定业务的司法鉴定人（2022年）；
·
此外，全民普法方面，我国已培育420多万名“法律明白人”（2024年
[3]
）。
在近400万法律服务人员中，人民调解员无疑是绝对的“主力军”。截至2022年底，依托全国69.3万家人民调解委员会，共计有317.6万名调解人员。然而，这支庞大的队伍，却面临着人员规模锐减的困境。
早在1996年，全国调解人员的数量一度高达1035万人，而如今却仅剩原有规模的三分之一。如此大幅的变化，究其原因主要可以归结为以下几个方面：
·
1995年末，我国常住人口城镇化率仅为29.04%，而到2023年，这一比例已攀升至66.16%。
·
长期以来，调解依赖“熟人社会”的信任基础
[4]
。传统的人民调解员往往是地方的长者、乡贤、村委员或社区（街道）干部，他们既具备一定的法律知识，又懂民生实际，还有群众威信和人脉资源，在处理诸如婚姻家庭、小额借款和邻里矛盾等民间纠纷时，能够发挥扎根基层的优势，凭借过去在基层工作和生活中保持的良好形象所产生的“信任感”平息化解矛盾纠纷。
·
然而，随着城镇化的快速推进，人员流动呈现出次数更频繁、更大规模、更远距离等特点。大量青壮年劳动力从农村迁至城市发展，欠发达地区向发达地区不断输出人口，导致原有的本地亲缘和邻里关系网逐渐瓦解。同时，在高度流动且陌生化的环境中，“本地调解员”难以在外来人口和新兴群体中建立有效的信任，调解效果因此大幅下降，原有的作用难以延续，部分调解员因此离职。
·
《中华人民共和国人民调解法》第14条规定，人民调解员应当由公道正派、热心人民调解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知识的成年公民担任。
·
在实践中，各地区选聘调解员要求不尽相同，但整体而言，调解人员的从业门槛较低，这也导致调解队伍的整体素质参差不齐，部分人员缺乏系统的法律知识和现代纠纷解决技巧。
·
过去，调解工作主要服务于以农村人口为主的社区环境，社会身份相对单一，调解案件多涉及邻里纠纷等相对简单的矛盾。随着经济迅速发展，社会矛盾的类型和复杂度大幅提升。应对复杂案件时经常表现出首席调解员的“有力无心”、初级调解员的“有心无力”的情况，部分调解员因能力无法匹配而选择主动或被动地退出调解工作。此外，调解员队伍普遍“年事已高”
[5]
，大多数成员为离退休街道干部或司法行政机关工作人员。同时，随着律师行业的快速崛起，不少调解员选择转行成为律师，导致调解队伍出现大量人员流失，新鲜血液补充不足，进而加剧了队伍的老龄化问题。
·
《中华人民共和国人民调解法》第4条规定，人民调解委员会调解民间纠纷，不收取任何费用。
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调解员的收入主要依靠地方财政安排的补贴，而补贴标准通常取决于当地的经济发展水平和财力状况。由于各地政策、财政能力以及发放标准存在显著差异，许多调解员的薪酬待遇普遍偏低，部分地区甚至未能及时发放薪酬，纯粹是公益性的活动，极大地降低了调解人员的工作积极性。
·
此外，部分地区无法形成有效的奖惩管理办法，也使得部分调解人员产生“调多调少与自身利益并不挂钩”，“做多做少都一样”的态度，并非时间不足、能力不够，实为缺少有效的考核机制督促多干、实干。
调解作为最古老的纠纷解决方式之一，在中国基层社会治理中始终扮演着重要角色。为让这一支“隐形大军”重新焕发活力，2023年9月，最高人民法院与司法部联合发布了《关于充分发挥人民调解基础性作用推进诉源治理的意见》，提出要“
坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，抓前端、治未病，充分发挥人民调解在矛盾纠纷预防化解中的基础性作用，深入推进诉源治理，从源头上减少诉讼增量
”。
在“诉源治理”理念下，调解被赋予了更多期待，发挥的作用已经不容小觑。现如今，人民调解对当前律师的业务产生了怎样的影响？
调解与人民调解的关系：
人民调解是站在中立立场上，通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，进而解决民间纠纷。人民调解与行业专业调解、行政调解、律师调解和司法调解共同构成了成了“大调解”工作体系。
人民调解与“枫桥经验”的关系：
“枫桥经验”产生于浙江诸暨枫桥镇，枫桥经验”的突出特点之一是自治，即尽量不使用公权力手段，以群众自我管理的方式化解矛盾、解决纠纷。枫桥民事调解是“枫桥经验”的重要组成部分，“枫桥经验”的调解不能仅理解为人民调解委员会的调解，如：邻里之间发生纠纷，另一个邻居也可以进行调解。他们可能不是人民调解委员会成员，但这类调解都是“枫桥经验”的内涵之一。
萨拉特（A.Sarat）和菲尔斯丁勒（W.Felstinler）在“纠纷金字塔”理论中曾阐述：现实社会中的纠纷具备金字塔结构，基层多元解决的方式越多、越理想，上升到法律层面的纠纷就越少。
从已公布的数据来看，确实有部分调解员在特定领域与律师的业务形成了“竞争关系”：
最高人民法院数据显示
：
全国共有10.52万家调解组织、41.79万名调解员与四级法院进行对接，累计诉前调解成功纠纷3352万件
。
（参见《
以能动司法做实诉源治理“大文章”
》）
调解员与律师的业务范围并不重合。绝大多数（约280万名）调解员则主要活跃在社区和乡村等基层地区，处理律师通常“不会参与”的纠纷。以浙江省为例，2022年浙江全省调解民间纠纷中婚姻、邻里、合同、损害赔偿占总数的60%以上。这些纠纷通常具有以下特点：事实简单、金额较小，并且不具备足够的经济利益来吸引律师参与。
同时，
司法部数据显示
：
全国317.6万人民调解员中，专职调解员仅41.2万人
。
（参见《
法治日报｜充分发挥调解基础性作用 筑牢维护社会和谐稳定“第一道防线”
》）
然而，在实践中，一些地方在落实 “诉源治理”“调解优先，诉讼断后”的过程中出现了“一刀切”的做法，部分法院为了追求调解率，甚至出现了“有案不立”的做法。同时，将一些具备立案条件的案件强行推向调解环节，不顾当事人需求和实际可操作性，导致调解流于形式，不仅未能有效化解矛盾，反而让当事人对调解失去信心，造成了法律资源的浪费，也违背了制度设计之初的目的。
究其初衷，调解员的存在还是对公共法律服务体系的补充，人民调解服务依然集中于基层社会治理，所以人民调解员的业务与律师相比，更多是“补位”而非“抢位”。
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智合研究院高级研究员，关注律师行业数据，关注关于法律科技的一切。
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