七公片区开发是基建融资领域遥遥领先的专业公众号。七公具有20年超1000亿元的政府基建项目筹融资经验，
专注于片区开发的顾问咨询和业务指导，尤其擅长搭建片区开发合规架构和融资路径
。七公建立长期合作关系咨询机构，
现已分布在全国十几个地区，
诚恳邀请咨询机构建立合伙人合作机制，并支持合作机构为客户提供快速响应服务。
本篇为原创文章，谢绝未经授权转载，转载请在文首放置如下公众号名片。
在超大特大城市积极稳步推进城中村改造工作部署电视电话会议上，
何立峰强调，城中村改造必须实行净地出让。
来源：在超大特大城市积极稳步推进城中村改造工作部署电视电话会议在京召开 何立峰出席会议并讲话__中国政府网
https://www.gov.cn/yaowen/liebiao/202307/content_6895276.htm
一二级联动是指地方将土地一级开发的投资人直接确定、锁定为二级开发投资人的做法。
一二级联动是严重的违法犯罪行为，尽管在国家层面，并未出台有关“一二级联动”的官方定义，但是近20年来土地市场和基建融资领域对于“一二级联动”的定义和违法定性，有着基本相同的认知。
何总理讲话要求的“净
”
地出让，实质上主要是针对“毛
”
地出让违规而讲的。
毛地出让，是指地块还没有进行拆迁，开发商在招拍挂竞拍的时候，竞争的是土地出让金，然后开发商自己出资进行拆迁的土地出让方式，毛地出让是一二级联动的变型模式。
因为在招拍挂在全国广泛要求实施以后，很难直接锁定二级开发摘牌人，因此违规单位又发明了毛地出让，企图曲线救国地规避招拍挂法规要求。因为毛地出让阶段，圈外人不了解征拆成本和难度，难以有效参与公平竞争，因此一般不敢参与竞拍，导致只有圈内开发商，才敢于以约定价格拍地。
最近还破天荒地听说了一种“净地出让的一二级联动”方式，一二级联动的意思，就是在土地还是毛地的时候，就锁定了二级开发商，不通过招拍挂的方式获得土地。那么，怎么出来的“净地出让的一二级联动”方式呢？一二级联动进入薛定谔猫的既是毛地又是净地的叠加态了吗？
想说毛地挂牌，就说毛地挂牌嘛，毛地挂牌跟一二级联动一样，也是有十多年历史的老牌违规模式。我们现在有些咨询机构，在原管理库PPP终结、专项债严管、片区开发技术太难的模式剧变格局之下，转而在违法与犯罪之间疯狂地试探。
有些读者后台提问咨询了土地出让收入返还/反哺路径，
怎么返还/反哺都不允许。而且，不仅土地出让收入返还是被禁止的，税收、土地指标收入的返还、分成也是被禁止的，除了国家规定的减免缓退政策以外，压根就没有能返还的财政收入。
土地出让收入返还，本来是违规一二级联动的一种违规变型模式。
2021年最高法也给出了明确的解释，没有任何争议。
【案例】时任淮南市市长曹勇，违规返还土地出让金，滥用职权罪，处有期徒刑二年六个月。
既有明文解释，又有判决案例，怎么还有人在怂恿、教唆违规违法返还土地出让收入呢？牢饭那么好吃么？
这里，总括地说明一下，不存在土地出让金反哺的比例、名义问题，什么比例、什么名义都不可以。
也不存在任何角色例外，基建项目投资人，尤其不可以返还。
也不存在任何变相方式，二级赎买一级、反向购买：都是扯。
也不存在任何变通路径，补贴/奖励/基金，做大回购成本，或者，回购建设项目，或者什么与被征地单位合作也行不通。
招拍挂制度历经近二十年考验，本身已经非常完备了，无论被征地拆迁单位与意向摘牌单位是否具有合作意愿，二者之间的任何合作都没有任何意义。
这里我们不做详细的讨论了，只是给大家一个简单的结论。
曲线拿地的侵吞国有资产方式几乎成为了最快、最简单，也是最多的违法的暴富路径，财政和国土资源的监管部门早就发现这个问题了，经过了三四十年的政策完善，修正，早已经没有漏洞可钻了，就是抱着正确的目的也操作不了了。
绝大多数的所谓妙计，只是在土地市场冷清的时候，有那么一点儿心理作用，土地市场一旦恢复到有价有市的竞争环境，所有违规承诺就都会变成梦了。
有很多读者很清楚地了解了，土地出让金不能返还，但是却仍然不知道土地出让金返还和一二级联动是一回事。
土地出让金返还是一二级联动的另一种变型，同样的原因由于土地一二级联动过于明显违法，难以直接操作，七公就曾在一些二线城市看到，有些地方想阻止大牌央企开发商进入的时候，遇到了很大的压力，地方考虑再三以后不敢实施一二级联动了。
所以一些地方开始暗中向开发商违规承诺，摘地之后把超出成本的溢价部分返还给开发商。后来这种溢价返还的做法还演变成了溢价部分分成的做法，实质上是一样的。在实际效应和破坏力方面跟一二级联动是一样的，都起到了破坏公平竞争的作用，参与一二级联动的开发商，具备了其他潜在开发商不可能具备的优势。
相当于其他潜在开发商每一次举牌价格提高100元时，提高的是真金白银的100元，而一二级联动开发商，在全额返还的情况下，提高的价格是0，在5成返还的情况下，提高的价格是提高价格部分的50%，因为他有财政返还嘛。同时，也是造成了国有资产的流失以及随之而来的贪腐行为和社会不稳定因素。
七公就曾经担任过一二级联动的开发商，只不过我们当时做的是回迁安置房的开发商，我们的一二级联动关系是由上级政府出资成立开发公司而天然形成的，不是违规苟合的。我们做的是给被拆迁人建设回迁安置的房屋，没有人跟我们竞拍，因为我们相当于是100%返还的，别说起拍价拿地，理论上来说就是竞争到楼面地价1亿也没问题。这就是在商业经营性土地不能够实施一二级联动或者土地出让收入返还的根源原因。一旦采取了这样的歧视政策，其他潜在竞拍者是不可能有任何竞争力的。虽然只是建回迁安置房，但是我们也切身感受了一下一二级联动的威力。
通过上述综合分析，我们可以知道，无论是从动机、过程和结果方面来看，土地出让收入分成和毛地摘牌，与土地出让收入返还也并没有什么差异。而我们已经看到几例因为土地出让收入返还，而被法院以滥用职权罪判刑的案例，相信对于一二级联动的刑罚，也轻不到哪去。
自然资源部再次发布低效用地再开发政策和城市更新系列支持政策后，坊间那颗一二级联动的心，又再次驿动了起来。
低效用地再开发政策及划拨土地的协议转让，属于二级开发中期或后期的存量再开发，是自我循环、自我修补，——没有一级环节。
一二级联动，属于在一级环节对于二级摘牌人的违规锁定。
二者都具有节约拆迁或改造资金的作用，都具有实现目标区域人居或生产环境改善的作用，
但是，二者的本质区别是，一二级联动，必须是地方政府主导的，而低效用地再开发政策，不是政府主导的。这个本质区别，导致低效用地再开发政策，虽然属于合规有效的政策，但不具备强有力的拉动投资和GDP的作用，不能够实现提供大体量基础建设资金的作用。
同时，这个本质差别也造成了，只要还坚持土地的社会主义公有制，一二级联动，在我国就永远也不会被洗白。
现行土地储备制度下的征收拆迁，是由地方政府按照规划＆为了公益事业＆在征求并符合民意基础上＆强制实施的，规划用途为商业住宅等的土地收储后，须通过净地公开招拍挂的形式交易出让。而一二级联动，是在地方政府组织下的，在一级开发阶段违规锁定二级摘牌人的做法。
传统土地储备制度下的土地出让和开发，与违规一二级联动的起点和终点是一样的，都是在公权力支持下的公益性行为。合规与违规的差异在于一二级分界线的交易环节，或者相应的违规返还土地出让金行为。
与此不同的，低效用地的特征是土地的低效，除了地上现有产业对于土地资源的利用效率较低以外，很多情况下，如果采取收储后出让方式的话，效果效率会比较低。因此有必要进行原产权人(协议后新产权人)自主开发，是开发者自主的市场行为。
低效用地再开发中土地原使用权人自主开发的过程，只有二级环节，没有一级环节，或者说，其一级环节，是一种市场化行为，而并非为了公益性，在公权力支持下进行的。
一二级联动的核心违法之处，在于，使用公权力的同时，却向投资人让渡了巨额土地出让收益。
反过来说，低效用地适用的范围，倘若采取收储方式，其成本或者过程不大“高效”。这也是类似政策试点区域，项目利润水平较低，项目遇到很多困难的原因。没有为了公共利益这个目标，也不能使用公权力作保障，那么效率、利润率、可行度都难以得到保障。
如果不考虑违法性质的话，一二级联动比低效用地相关政策的实施效率和利润水平，不知要高了几十倍都不止。
低效用地再开发系列政策，其中原产权人自主开发的方式，很多属于非国有属性资产的存量项目，其改造更新过程，属于市场的事情，未必对推动区域基础设施建设和社会经济发展有什么拉动意义。因此，低效用地再开发系列政策难以成为受到地方政府欢迎的首选筹资模式。
从本质上来说，低效用地再开发系列政策，其中原产权人自主开发的方式，并非是因公益性目的而发起的，缺少公权力的支持和保障，征拆成为一种市场化行为，成功率自然大打折扣。进而，导致其利润水平非常低，相应的，市场风险非常高。
城市更新系列政策逐渐走向成熟后，对于相应规划用途补缴土地出让金等要求，和拆建比、拆除比等指标的限制等，导致了在城市更新领域内，很难通过这一政策实施大拆大建。进一步的，也就很难产生足以覆盖基建投入的现金流。
综合上述因素考虑，在中短期的五七八年内，城市更新、低效用地原使用权人自主开发等一系列政策发挥不了一二级联动那么强的武功，也不会成为基础设施建设领域的主要资金筹集模式；至于一二级联动这种违法行为，也不会有翻案。
不知道为什么，总有爱好者，抱着给一二级联动正名的愿望，给一二级联动增添了许多新内容、新含义。比如，把一级投资人同时也是二级摘牌人的情形归为一二级联动，把基础配套七通一平建设施工单位参与土地摘牌的情形归为一二级联动，能够名义或实质锁定摘牌人的带条件、带方案土地出让方案，等等。
一二级联动，必须要把一级投资人和二级开发摘牌人要能连上的，连不上要返还出让金的，否则一级没法付款，因为在另一方面，做地已经官宣违规了。
一二级联动的构成是需要能够形成摘牌人在土地交易环节获得不正当利益的这样一个后果。这个才叫联动。
不是说一级和二级恰好相同，就叫一二级联动。否则的话，华夏幸福做的产业园区有孔雀城跟着，那不都是一二级联动了吗。
不是说，有方案有条件出让就是一二级联动，那个方案条件是没有用的，因为你没法跟银行说，通过条件锁住了，锁住了就违法了呀。
加“方案”、“条件”，——如果想获取违法利益，有可能做到；但是想借此实现基建融资，是做不到的，——在没摘地之前，二级开发收入来源是违法的，怎么跟银行说呀？
这就跟你贷款买AK47抢银行一样，你可能会编一个用途去骗取贷款，但是还款来源怎么编啊？难道说抢银行收入么？
我们在实操中看到的一二级联动贷款项目方案，都是额外再加上一个违规的兜底条款：如果摘不到地，谁谁谁出来给个兜底的固定回报：又回到那个地方兜底固定回报的老路上去了。
有些朋友说，希望赋予一二级联动多个定义，包括那个历史上的违规一二级联动，然后加上很多擦边球概念构成广义一二级联动概念。
不要标新立异，傻乎乎地去做那种别人偷驴你拔橛子的事情，非要去解释，我带的冰毒，不是毒品，而是冰里的牛犊，——只有毒贩的帮凶，才会有这个爱好和兴趣。
历史上对于一二级联动的定义不是上节所说的那些，业内对于一二级联动，约定俗成接受的定义，是指要通过联动获取超额的不当利益的，其他歧义是近十年才发明出来的误解。
正是这个本意，会造成国有资产流失和投资人急功近利，随之出现一些黑恶现象，这两方面原因是禁止一二级联动的本质原因。
获取额外利益是一二级联动的一个本质，另外一个必要的前提，就是一二级联动是要有政府公权力做保证，否则就很难获得额外利益。
这是一二级联动与低效用地中原使用权人自主开发系列政策的本质差异。因为如果没有公权力保障，自己去拆迁的话就会造成征收价格不可控的问题，实际上就回到了市场化的机制里面了，就没有超额利润了。
给一二级联动“加料”，或者“正名”的愿望，同那些毒贩一样，来自于浑水摸鱼、蒙混过关重启一二级联动的动机。
最近几年，我们发现了一种不健康的趋势，有些极少数咨询机构和金融机构，甚至是平台公司，为了做业务而做业务，不管对地方政府、平台公司、投资者等项目单位是否有利，先赚了中间费用再说，不管业务能不能做，先炒出个火爆局面来再说。
前些天，有个读者咨询，由于单位搬迁扩建，地方闲置一块公建，问如何盘活闲置资源，如何打通TOT的路径，转让给平台公司，做个贷款。
通过给一二级联动“加料”，实现给一二级联动“正名”的初衷，实际上，是希望通过在边缘试探的“擦边球”方式，或者，加入一些掩人耳目的合规做法的方式，企图通过滥竽充数，蒙混过关回到那个锁定摘牌的高启强时代。
