同衡总师说 | 畅谈《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》

参加总师介绍

活动现场（高彦生/摄）

这个“腰部”的比喻特别贴切。对于人来说，腰是骨干，起到神经上下传导的作用，人的动作从大脑出发传递到全身、指挥各部位作出动作，以及全身各部位受到外界刺激传导到大脑作出反应，都离不开腰部的作用。对踢足球来讲，腰部就是中枢，只有前后腰给力，才能把球传起来，攻防两端才能行云流水般顺畅。本次“指南”的出台，相当于是把“腰部”做壮。

本次印发的“指南”，系统性和逻辑性更加清晰明确。它上承国家使命，对新型城镇化、区域战略、生态文明、主体功能区规划等战略部署都提出了承接要求；对下提出规划约束和指导要求，比如对大城市开展分区规划、县级规划都提出了明确的原则和内容要求。其中的用词值得仔细研究：指南前面用“格局”，后面用 “结构”，突出了市级规划的战略和蓝图地位。“格局”主要强调在“三生空间”统筹布局的基础上强化资源保护。也就是地理、区域等“格局”是基础，而不是简单地归于指标管控。指南以“结构”一词代替了传统城市规划的用地布局规划，强调了如功能结构、城镇体系结构、规模等级结构等内容。也就是市级总规做布局、格局、大结构设计，提出原则性解决方案，为下级规划具体细化落实既指出了方向，也留有余地。

在执行指南中，还有一些需要深入研究的，比如： 在新的国土空间规划语境下，详细规划和村庄规划要做到何程度，才能确保规划的传导？ 市级总规中有村庄布局规划，强调的是“布局”，但对实用性村庄规划做到什么程度，各地的理解很不一样。市级总规的“格局”和“结构”能为这些规划提供什么样的指引和依据，是需要思考的。

其次，在传承国家级国土空间规划时也存在问题。 国家级规划和省级规划还未出台，将来到底能给每个城市的发展和保护多少指标？ 除生态保护红线、耕地、永久基本农田等基本上确定的指标，还有很多不明确的。在政策空间上，对于一些历史遗留问题的大政策是明朗的，但地方具体操作细则其实又不明朗，比如小产权房治理、低效用地腾退、空置宅基地和农房退出等。这些内容反过来会影响我们思考空间格局，规划的制度等等方面。所以在传导的过程中，还需要国家出台相应规定。

第三， 规划本身是公共政策，最重要的在于上下传递的有效性，让下级能够从上位规划中逐级找到行为依据。 这就要求：第一，信息传递要公开透明；第二，信息传递要真实有效；第三，信息传递要畅通。如此建立起一个系统性的传导体系，而不是简单的列指标、画红线，要自上而下和自下而上结合来夯实“腰部”。

活动现场（高彦生/摄）

活动现场（高彦生/摄）

从规划层级和内容类型来看，国土空间规划分为“五级”，其中 国家级规划侧重战略性，省级规划侧重协调性，市县级和乡镇级规划侧重实施性 。

从资源的角度，就水资源而言 ，要坚持“以水四定”，处理好水资源开发与保护关系，以水定需、量水而行。2019年4月份，国家发改委和水利部联合印发了《国家节水行动方案》，旨在全面提升水资源利用效率，保障国家水安全，促进高质量发展。提出健全省、市、县三级行政区域用水总量、用水强度控制指标体系，强化节水约束性指标管理，加快落实主要领域用水指标，在水资源超载地区要制定并实施用水总量削减计划。这也是在最严格水资源管理制度之下，再次强调用水总量和用水指标管控、乃至总量削减计划的要求。省级规划更加侧重水资源集约利用的目标、指标和实施策略，市级规划层面在省级下达的水资源“三条红线”管控目标下，确定城市合理的发展规模，进行水资源在人口、用地、产业、生态之间的合理配置，并结合所辖各县的资源禀赋、产业发展特点及农业生产状况进行用水总量及用水效率相关指标的进一步分解与传导。

就能源而言 ，习近平总书记在第75届联合国大会上表示：“中国二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，争取在2060年前实现碳中和。”这是继2015年巴黎气候变化大会后，中国针对全球气候变暖问题，再次重申2030年碳排放承诺，并提出了我国的“碳中和目标”。为了实现这一目标，国家对能源生产、消费及体制改革等方面都将提出更高的要求，从国家到省都会制定明确的碳排放减量目标。市级规划制定能源供需平衡方案，落实省级碳排放减量任务，控制能源消耗总量，加强对现状能源结构的优化，并结合自身能源禀赋，统筹推动风、光、水、地热等本地清洁能源利用，提高可再生能源利用比例。

从基础设施的角度 ，省级规划更加关注跨区域的重大能源廊道、水利工程等重大设施的布局，并且需做好不同城市之间相关设施共享和连通的引导。市级规划层面更多关注重大区域基础设施及干线走廊的位置，明确各县共享利用的包括水源工程、能源设施 、环卫设施的布局，指导各县之间的设施集约利用。同时，要把握好不同层级部门的管辖范畴，例如220kV的电力设施及廊道通常由市级电力公司予以管控，县级单位很难掌握220kV的准确线位，县级规划重点是对220kV等级的设施黄线予以落实，而各县涉及到的110kV的电力设施与廊道管控可以在县级层面予以细化，如果放在全市的角度考虑，设施较多，也难以遵从空间实施性的要求。

活动现场（高彦生/摄）

市级总规如此受关注，可能有以下三个原因。 首先是全域复杂性， 市级总规与国家、省级国土空间规划相比，多了中心城区这个规划层次。 中心城区是承载市域城镇化、工业化最重要的载体。同时，市级总规还承担了向县级和市辖区内乡镇国土空间规划以及城乡结合部村庄规划传导的任务。 其次是地位重要性。 从我国城镇化发展战略讲，未来中心城市、都市圈和城市群是我国城市化的主体形态。特别是在双循环发展格局下，地级市特别是中心城市在引领创新、区域一体化发展以及促进要素流动方面的作用都变得更加重要。 最后是矛盾典型性， 地级市也是我国开发与保护矛盾最为突出的层次，发展动力非常强劲同时又受到很多自然地理格局或资源环境承载能力的限制。因此，市级总规编制至关重要。

传导机制对于国土空间规划的编制审批和实施管理都非常重要。传导体系是实现国土空间规划四梁八柱的中枢神经，如果不能建立非常完整合理的传导体系，大体系是无法形成的。

传导机制与四梁八柱关系示意图（来源：汪淳）

市级国土空间规划传导机制框架示意图（来源：汪淳）

王健

活动现场（高彦生/摄）

市级总规编制要把握好城市研究和技术成果两个维度的关系。 一方面要加强对城市发展自身的研究，深入分析和认识把握城市发展的规律、阶段、机遇、挑战和问题等等；只有对城市的研究足够深入和清晰了，才能在上下传导、左右协同中做出科学合理的判断，发挥市级总规“腰部”作用。另一方面，在技术成果的表达上，要充分体现市级管理事权的范围，考虑省级事权的关切和县级事权的需求，以“管什么就批什么”的原则研究法定成果的表达，实现规划传导的有效性。

针对市级总规编制的重点和深度，刚性和弹性，其实指南已做了比较深入的思考并有比较明确的方向性要求。建议大家认真读一读“指南”里的两个附件。一个是“强制性内容”附件的具体表述，有约束性指标分解、三条控制线划定及历史文化线划定等内容，这些都是很刚性的要求。还有“城镇开发边界划定要求”附件，明确了市级总规、县级总规分别要划什么区域的城镇开发边界；还特别强调了两点： 一是“自上而下、上下互动”的组织方式，强调上下的同步推进，最后是整合形成的；二是市级划定精度不够怎么办，明确符合相关条件的深化细化是允许局部勘误的，不作为边界调整。 深入理解和解读指南，有助于我们在实践中把握好技术成果的重点和深度。

在越来越多国土空间编制协作工作中，有两点感想供大家借鉴。第一，充分交流。在新的国土空间规划平台中，只有互相尊重相互交流，才能慢慢磨合，最后实现在同一个话语体系中平等和充分的交流。第二，相互学习，融合工作方式。学习对方的长处与工作方式，不同领域的规划院要了解对方的特点和优势。同时，大家的工作方式各不相同，例如传统城规院工作方式是先做自下而上的基础研究和城市研究，而国土规划院更擅长和习惯于自上而下按照目标导向和管控指标开展工作，自下而上和自上而下的工作方式可以在实践中相互结合和融合。

活动现场（高彦生/摄）

第一，本次的规划是无比复杂的 ，多规、全域、全要素，从技术到管理，从管理到督导，从督导到实施评估和体检，是一个完整体系，因此 需要“开门”编规划 。仅凭一个传统的规划或国土院把所有的事情都做完是不现实的。因此要转变思想观念，认清这次规划编制任务的繁重性、使命的艰巨性和自己专业性的不足。

第二，共同遵守规则、达成共同目标。 本次规划是从中央层面发起，因此编制单位都要围绕中央和部的统一部署来工作，坚持核心价值理念和技术标准是基本共识。如果没有这个共识，那么可能就会在技术思路方面四分五裂。

第三，相互尊重。 除了少数水货编制机构，绝大多数参与机构在专业领域、技术经验上都各有所长，没有谁高谁低，因此要相互尊重对方的作用和劳动。没有彼此尊重，在合作中就会不愉快，工作上也不会互相支持照应，最后会耽误编制整体进度，影响成果质量。

第四，优势互补。 原来的城乡规划、国土规划、地质调查类单位都有各自的优势。其中，传统的城乡规划团队比较擅长驾驭复杂问题，有综合协调解决矛盾冲突的经验和能力，更适合发挥统筹协调作用；其他团队在专业性强的技术方向、数据分析、政策把握上也各有所长。大家一起来做规划，就要发挥各自的优势，真正取长补短。

第五，增进交流。 城市是一个完整的整体，规划也是一个完整的技术论证工作和协同编制过程。合作伙伴需要共同研判技术要点、共同推进工作，因此增进交流非常有必要。

此外有几点建议，也是经验之谈： 其一，坚持一个核心。 对于市级总规来讲，这个核心就是市级党委政府，要紧密地与市委市政府的行动结合起来，在与中央保持高度统一的基础上，在市级达成共识。 其二，坚持牵头单位对合作单位工作成果的技术判断和指导。其三，多项专研。 在很多具体政策还不明朗的情况下，要立足城市自身问题、目标、特色研究，把重大专题专项研究做足做到位，使后续规划工作一顺百顺。 最后一点，重点攻关。 城市发展很复杂，重点突出就是国家战略怎么落地、落在什么地方；空间如何管控、如何优化、如何提质；重点民生、基础设施工程是什么？上下传导什么内容？我觉得要抓住这些重点的东西，解决关键难点问题。

活动现场（高彦生/摄）

国土空间规划中各编制单位或者专项间的合作组织，我总结为 一个核心目标，加上三个阶段 。 一个核心目标是各个专业间要达成统一完整的规划目标引领，而不是用各单位或各专项自己的目标代替整体目标。第一个阶段 ，各编制单位和专业应按照自身的分工，研究本专业面临的基础性问题。 第二个阶段 ，将基础性问题集合，明确整个国土空间规划的核心目标、难点和重点，并开展深入的研究，形成初步结论。 第三个阶段 ，将各单位和专项的结论围绕核心重点和难点问题，进行相互渗透、融合，发挥专业合力。例如河道蓝线的确定就会涉及多个专业的相互协调，蓝线和耕地、道路、村庄等专项之间的要求往往不一致，这就涉及到两个三个甚至更多专业围绕核心目标的交叉分析研究和综合，最终是各个专业要明白总体目标和自身专项规划目标之间的区别和联系。

活动现场（高彦生/摄）

第一，要提高对国土空间规划这项工作的认识高度。 部里多次强调这项工作是中共中央建立国土空间规划体系要求下的具体实践探索，对地方更是一项顶层设计的头等大事。认识的高度到了，完成好这项任务就会成为首要目标，涉及到多部门、多单位、多团队的合作协作中的困难问题，就都是一些细节问题了，不能影响到首要目标的实现。

第二，要充分发挥规划编制的平台作用。 指南里对工作方式的要求有一个很大的变化，工作方式的第一点就新增了“坚持党委领导”；在具体实践推进中比较有成效的，也往往就是这一点贯彻的比较好的。党委领导下，市级总规不再是部门事务，把各个部门都调动起来共同来主动谋划。市委市政府组织的国土空间规划研究推进会，各主要部门一把手都参加，开放研讨、逐步达成共识，相关部门分工进一步落实具体支撑研究、重大项目等事项，编制团队也会和不同部门负责的专项规划编制团队一起研究交流，做好左右协同……整个编制的组织过程，就是党政部门和编制团队一起凝聚共识、达成一致、多规合一的动态过程。所以规划不是最终成果才有作用，它本身就是一个平台，一个政府议事的协同交流平台，平台作用发挥好了规划编制自身的推进也会比较有成效。

第三，参加到国土空间规划实践中的规划师需要意识到自己是幸运的，有机会发挥自己专长，也有机会接触到以前不曾涉足的领域。 心态调整到位，才会把握好这个技术和专业知识相互融合、相互补充的实践经历，团队成员相互尊重、相互学习，每个人都有可能在实践中不断成长。咱们院依托国土空间规划院级协同平台开展了多项技术培训、交流和研究积累工作，现在看这些技术储备和人才储备工作非常重要，为保障在这项全新业务领域探索中的同衡品质和效率发挥了很好的作用。

汪淳

成都公园城市（来源：红星新闻）

第一，从全域视角看自然地理格局 ，不能只关注城市内部，要解决系统性问题，建议重点关注全域山水林田湖草和流域两个层次。另外，要从自然地理格局中识别问题，特别要识别人地关系矛盾突出的地区和问题所在。除了双评价之外，还要对人地关系进行研究，才能实现整体格局的管控和优化，实现人与自然和谐共生。

第二，关注生态资源价值提升。 生态产品价值如何实现，在国土空间规划中是要考虑的。这与地理自然格局分析密不可分，例如按照自然地理格局进行农产品资源或自然资源整合提升，共同进行诸如“丽水山耕”、“武夷山水”等类型的品牌化建设。

第三，关注人居环境与自然地理格局的耦合。 在中心城区或城镇空间内部是人地关系最为密切的区域。以成都公园城市建设来说，公园不是城市的背景，它是城市活力或者城市交往最重要的空间，这些理念可以在规划中进一步落实。

张险峰