专栏名称: 凤凰网国际智库

凤凰传媒集团集中资源打造的国际化研究机构，主方向为国际局势研判和企业国际化服务。国际问题方面：拥有先行军、战略家、与世界对话等文字栏目及大国小鲜视频栏目；企业国际化方面：拥有凤凰全球日报、凤凰全球内参、凤凰指数等资讯产品和月度沙龙凤凰策。

“中国并非美国当前最大的威胁”，美学者揭示泛安全化深层原因

凤凰网国际智库 · 公众号 · · 2024-08-14 19:12

正文

编者按

为什么Tiktok和芯片成为了美国的“国家安全”问题？美国泛安全化的倾向究竟从何而来？美国应该如何评估中国问题？美国塔夫茨大学教授、布鲁金斯学会高级研究员丹尼尔·德雷兹纳于8月12日在《外交事务》发表文章《如何让一切都变成国家安全：国家安全如何变成了一切》，对以上问题进行重要分析。《凤凰大参考》节译重要内容，供专业人士参考。

核心提要

1. 丹尼尔·德雷兹纳认为，美国对国家安全的定义过度扩大，并不断扩张国家安全问题的清单。尤其在“911”事件后，美国对国家安全的定义从传统的军事威胁扩展到了包括气候变化、网络安全等各种领域。这种扩展，虽然反映了全球化和技术变革带来的新型威胁，但也使得国家安全的范围变得过于广泛，从而导致资源分散，可能忽略真正的重要威胁。

2. 作者指出，随着全球威胁的增加，许多政策企业家为了争取资源，将他们的议题打上“国家安全”的标签。这种“安全化”（securitization）现象使得国家安全问题清单越来越长，许多本来属于经济或技术领域的问题也被纳入国家安全的讨论范畴，例如人工智能、半导体和供应链安全。美国的决策者，尤其对技术优势输出给中国，感到恐慌。这些都导致了美国国家安全优先事项的泛化，削弱了政策重点的明确性。

3. 然而美国的国家安全问题很难降级和消除。作者认为有三个原因：新任政府出于政治审慎并考虑到预防一切可能的危机，会进一步扩大前任制定的国家安全的范围；政府机构需要花费大量时间和资金培养国家安全特定领域的专家，官僚机构抵制任何降低现有优先事项级别的企图；美国决策者和公众对于美国的未来普遍持悲观态度，加剧了对这些威胁的担忧。

4. 作者认为，虽然国家安全问题不能轻易降级或消除，但可以进行分类和分级，例如把恐怖主义等列为直接紧迫的短期威胁，把人工智能和中国崛起视为中期问题，把气候变化视为长期问题。

文丨美国塔夫茨大学教授、布鲁金斯学会高级研究员丹尼尔·德雷兹纳

编译 丨宋东泽黎人恺

在美国政治中，给某事贴上“国家安全”的标签会自动提高其重要性。用外交政策观察员的语言来说，国家安全问题，如监管大规模杀伤性武器，是“高政治”的问题，而人权等其他问题是“低政治”。

在1991年苏联解体和2001年“911”袭击之间的几年里——在这个时代，美国似乎几乎没有直接的对手——即使是安全学者也很难定义国家安全的含义。不出所料，他们无法达成共识。然而，自随后的“反恐战争”以来，国家安全桶（national security bucket）已经发展成为一个低谷。 从气候变化到勒索软件，从个人防护设备，到关键矿产，再到人工智能，现在一切都是国家安全。

▎ 2023年3月，美国网络司令部指挥官保罗·中曾根将军（General Paul Nakasone）出席众议院军事委员会网络空间行动听证会。

诚然，经济全球化和快速的技术变革增加了对美国的非常规威胁数量。各个政治领域的政策企业家都希望政府、国会议员和美国外交政策的其他塑造者将他们的问题标记为国家安全优先事项，希望获得更多的关注和资源。 美国民粹主义者和民族主义者倾向于将一切视为国家安全威胁，并且不羞于这么说。 例如，在唐纳德·特朗普胜选的情况下，传统基金会（Heritage Foundation）的2025年项目被视为特朗普第二届政府的蓝图， 该项目呼吁将国内外的大型科技公司例如TikTok作为潜在的国家安全威胁进行监管 。鉴于这种政治利益和结构性激励的持续存在，外交政策机构的国家安全问题清单很容易扩大，也很少收缩。

但是，如果一切都被定义为国家安全，那么没有什么是国家安全优先事项。 如果决策者之间没有就什么是国家安全问题，什么不是国家安全问题进行更深思熟虑的讨论，华盛顿可能会将其资源分散到过于广泛的一系列问题上。这增加了错过对美国安全和安保的真正威胁的可能性。

“我们没有面临迫在眉睫的威胁，但我们确实有敌人”

理论上，国家安全应该易于定义。对美国来说，任何直接挑战美国主权或生存的恶意跨国威胁或崛起的大国，都构成有效的国家安全问题。强大的外国军队显然会影响国家安全，但其他威胁也会。港口、能源厂和其他脆弱的经济基础设施可能会引起国家安全问题。 在实践中，美国人总是难以限制他们对国家安全概念的划分。

▎ 2017年，美国时任总统特朗普与国家安全团队会面。

随着美国在二十世纪上半叶开始宣称自己是世界大国，外交政策话语在一种信念之间交替：美国必须向海外派遣军队以保护不断扩大的美国利益，并坚信“美国第一”的孤立主义姿态将最好地维护和平。但直到冷战爆发后，“国家安全”一词才被嵌入美国政治话语中。 1947年《国家安全法》创建了中央情报局并成立了国家安全委员会，它带来了今天存在的安全架构。 对苏联总体威胁的认识促使建立了专门研究国家安全的研究中心、智囊团和大学项目。

▎ 美国国家安全委员会（ NSC）成立于1947年，由美国总统担任主席，其成员还包括副总统、国务卿、财政部长、国防部长、能源部长、总统国家安全事务助理等美国高级官员。

学者阿诺德·沃尔夫斯（Arnold Wolfers）观察到，当“国家安全”等术语普及时，“它们对不同的人来说可能没有同样的意义。 ”事实上，他写道，“它们可能根本没有任何确切的含义。 ”在20世纪50年代和60年代初，关于苏联威胁的共识缓解了其中一些担忧。但到越南战争时，国防部长罗伯特·麦克纳马拉已经警告公众，美国官员在国家安全问题上“迷失在语义丛林中”，将国家安全与武器采购等严格的军事问题混为一谈。

随着冷战的结束和苏联的解体，人们可能预计国家安全问题会随着军事预算的规模而缩小。然而，情况恰恰相反。纵观国家安全战略的历史，总统每年都会向国会提交关于当前威胁的报告，尽管实际上发布的频率通常较少。回顾1990年后报告，合格的国家安全问题稳步扩大：能源安全、核扩散、贩毒和恐怖主义等等。

“911”之后，这一趋势只会加速，政治家和政策制定者越来越重视国家安全和推定影响国家安全的事情。大流行病预防出现在本世纪的第一个十年，并从那时起一直存在。 在过去十年中，中国的崛起加上俄罗斯的复仇野心，导致特朗普第一届政府和拜登政府在其国家安全战略文件中提到了“大国竞争”。

美国总统的国情咨文中也出现了类似的模式。自冷战结束以来，总统们经常利用年度演讲来识别美国面临的新威胁，或至少扩大其范围。最初，恐怖主义、核扩散和流氓国家是核心问题；最终，气候变化和网络安全等其他国家安全问题悄悄出现。即使总统承认美国国家安全很强大，他们也试图向美国人民传达紧迫感。美国总统比尔·克林顿在1997年辩称： “我们没有面临迫在眉睫的威胁，但我们确实有敌人。”“我们时代的敌人是无所作为。”

在过去的十年里，国家安全的定义进一步扩大。 前联合国秘书长科菲·安南所说的“没有护照的问题”——即不受边界限制的问题，如网络安全和气候变化——已经如雨后春笋般涌现。

历届美国政府也增加了来自该国或在国内发挥的威胁。国内极端主义于2010年首次出现在国家安全战略中。 特朗普政府以毒品、犯罪团伙和移民的不断涌入为由，在美国南部边境宣布进入国家紧急状态。拜登政府宣布了与关键供应链（如钴）相关的国家紧急情况，目的是保证关键生产技术 “ 近岸 ”。

▎ 2019年3月，特朗普否决了国会阻止其宣布南部边境国家紧急状态的决议。

孤立地看待，这些问题中的每一个都可能被确定为国家安全优先事项。问题是， 通过不断积累这些最重要的担忧，行政部门使这个概念变得越来越毫无意义。

中国为何使美国的决策者感到紧张？

一旦国家安全威胁成立，政府很少不将其优先考虑，但苏联的解体是一个有启发性的例外。冷战结束后，美国决策者不再将莫斯科视为压倒一切的问题，俄罗斯从国家安全战略文件中消失了。国会开始将俄罗斯排除在冷战时期的法律之外，如所谓的Jackson-Vanik修正案，该修正案限制了与不尊重人权的非市场经济体的贸易。

然后，在弗拉基米尔·普京总统的领导下，俄罗斯再次成为威胁。华盛顿短暂地将莫斯科降级为国家安全优先事项是不寻常的，因为美国官僚机构实际上适应了这一转变。 从国家安全战略中删除威胁是罕见的，外交政策官员就这种删除达成一致的情况就更为罕见了。 大多数跨国威胁随着时间的推移而增长和减弱，但很少消失。1987年的战略将恐怖主义视为重大的国家安全问题。这一威胁一直持续到20世纪90年代，并在“911”袭击后跃居榜首。然而，在经历了二十年的“全球反恐战争”之后，美国官员似乎已经成功地降低了文件和公共话语中的威胁。然后，哈马斯于2023年10月7日在以色列发动的可怕袭击再次成为优先事项。

▎ 2023年10月，美国总统拜登访问以色列。

技术创新，如新型武器的出现，对战略家管理国家安全优先事项的努力构成了另一个挑战。例如，核和弹道导弹技术的扩散需要全面重新计算哪些国家或团体构成重大风险。随着获取大规模杀伤性技术的壁垒的下降，名册上不仅包括大国（中国、俄罗斯），还包括小国（伊朗、朝鲜）甚至非国家行为者（伊斯兰国、胡塞武装）。（编者注：中国一贯主张全面禁止和彻底销毁核武器，承诺在任何时候和任何情况下都不首先使用核武器，无条件不对无核武器国家和无核武器区使用核武器。）

华盛顿根深蒂固的政治动态也将越来越多的问题推向了国家安全平台。 五角大楼的资金比国务院充足得多；向国会和美国人民推销安全比外交更容易。 在一个预算有限的世界里，政策企业家愿意将他们宠爱的问题视为国家安全问题，以释放国防部的资源。国际关系学者称这种现象为“安全化”（securitization）。在本世纪之交，美国官员开始将艾滋病描述为国家安全问题，认为这种疾病不仅削弱了经济甚至还威胁要推翻非洲国家的政府。

▎ 美国为保证自身技术优势，长期限制中国发展自己的芯片技术。

经济和技术问题在国家安全辩论中往往具有两党吸引力。自1957年苏联发射人造卫星太空计划以来， 许多美国决策者一直对美国将其技术优势拱手让给另一个大国感到恐慌。 在冷战的最初几十年里，莫斯科是主要关注的问题。在20世纪80年代和90年代，是日本。 在本世纪，一直是中国。 这不可避免地导致决策者专注于被认为对确保国家经济优势至关重要的技术。 近几十年来，他们一直关注半导体。至少在这十年的剩余时间里，他们将痴迷于人工智能。 所有这些动态都导致了国家安全优先事项清单不断增加。

国家安全问题为什么无法降级或消除？

放在国家安全备审案件表上的问题越多，决策者就越难关注那些最重要的问题。 冷战导致美国官员从简化的角度来看待世界，但这也使他们能够理清外交政策中真正重要的东西。然而，最近几届政府将一个又一个问题宣布为国家安全问题的趋势，这使得大量潜在威胁很容易掩盖最迫在眉睫的危险。

特朗普政府对大国竞争的强调在2017年国家安全战略中占据了中心位置，这本可以被视为一种畸变。然而，拜登政府2022年的战略并没有回避将与中国和俄罗斯的竞争视为核心挑战。事实上，它明确表示，"中国有意图，而且越来越有能力重塑国际秩序，使全球竞争环境向有利于它的方向倾斜"。（编者注：中国外交部发言人多次表示，中国始终坚定维护以联合国为核心的国际体系，坚定维护以国际法为基础的国际秩序，坚定维护以联合国宪章宗旨和原则为基础的国际关系基本准则。）

“中国并非美国当前最大的威胁”，美学者揭示泛安全化深层原因

正文

请到「今天看啥」查看全文