2022年反垄断法修改后，引入检察公益诉讼与公平竞争审查两项制度，为行政性垄断的规制提供了全新路径，在推进全国统一大市场建设中彰显出独特的制度价值。2024年8月施行的《公平竞争审查条例》（下称《条例》），以行政法规的形式确定了公平竞争审查的制度架构，进一步明确了适用条件与实施路径。为认真贯彻落实修改后的法律规定，最高人民检察院下发《关于贯彻执行〈中华人民共和国反垄断法〉积极稳妥开展反垄断领域公益诉讼检察工作的通知》，强调对于行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力实施排除、限制竞争行为的，检察机关要充分发挥行政公益诉讼制度效能督促其或者上级机关依法履职。加强行政性垄断规制检察公益诉讼工作，要准确理解适用上述规定，通过严把立案关、夯实调查取证、凝聚多方合力完善检察监督与公平竞争审查之间的有效衔接，助推全国统一大市场建设。
一、合理确定监督对象
行政性垄断规制的目的在于维护公平竞争秩序，创造机会均等的竞争环境。该领域检察公益诉讼，一方面要解决反垄断执法资源不足的困境，使更多垄断纠纷得到处理；另一方面要通过行政公益诉讼督促、协同履职的制度优势，使检察机关和相关行政机关可以在维护社会公共利益这一共同目标下更好地配合与协作。因此，要秉持维护公平竞争市场秩序及有效保护消费者权益的双重目的，根据个案实际，精准确定监督对象。
一是以省级以上反垄断行政执法机构为监督对象。反垄断法第13条第1款规定，“国务院反垄断执法机构负责反垄断统一执法工作”。“统一”二字的规定，一方面表明，反垄断执法事权只归属于中央执法机构，考虑到中央执法资源有限性的问题，在授权的情形下可以由省级行政部门行使该项职权；另一方面表明，不论相关行业领域内是否存在主管行政机关，对各种垄断问题，反垄断执法机构均有处理权力。此外，反垄断法还建立了报告制度来明确执法权限，即被认定为行政性垄断的实施者应当将有关改正情况报告给反垄断执法机构。如果行政性垄断的实施者未改正违法行为或改正不到位，反垄断执法机构需督促“有关上级机关”处理。综合来看，行政性垄断是反垄断法重点规制的垄断行为之一，反垄断执法机构具有多项监管职责。因反垄断执法机构设立在国家市场监督管理总局，应由国家市场监督管理总局以及经过其授权的省级市场监督管理局行使行政性垄断监管职权。
二是以政策制定机关的上级机关为监督对象。《公平竞争审查制度实施细则》第27条规定，“政策制定机关的上级机关经核实认定政策制定机关未进行公平竞争审查或者违反审查标准出台政策措施的，应当责令其改正”。反垄断法第61条规定，“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，实施排除、限制竞争行为的，由上级机关责令改正”。这两条规定都给政策制定机关的上级机关赋予了监督管理职权。根据我国宪法和有关组织法规定，各级人民政府与其所属行政机构之间，都属于领导和被领导的关系。因而对行政机关来讲，同级人民政府和上级行政主管单位均属于《公平竞争审查制度实施细则》规定的上级机关。
因此，若以市场监督管理部门为监督对象，需要由省级以上检察机关立案办理；若以政策制定机关的上级机关为监督对象，市县两级检察机关均有权立案办理相关案件。因而在监督对象确定时，需考量公益受损程度等因素综合确定。
二、精准把握适用条件
我国反垄断法对政府行为的规制是将行为的“行政性”与“垄断性”予以兼容考虑的结果，“行政性”表现在存在滥用行政权力的情况；“垄断性”则表现在滥用行政权力这一行为产生了排除、限制竞争的后果，前者是形式条件，后者是实质条件。只有在两个条件均满足的情形下，反垄断执法机构才可以对其进行垄断规制。检察机关在执法机构怠于履职时，方可开展法律监督。
公平竞争审查中对政府行为的规制更多考量的是实质条件的达成，即只要出台涉及影响市场竞争秩序的政策、规定，均需提前纳入审查。基于公平竞争审查条件和程序的复杂性，可将违反公平竞争审查规定的行为归纳为三种情况：一是政策出台前未进行事先审查并造成阻碍竞争的不利后果；二是未进行事先审查但并未造成严重不利后果；三是已进行事先审查但仍旧造成不利后果。以上情况只有一、三两种情形适宜公益诉讼介入，主要基于以下考虑：一是公平竞争审查作为行政机关内部审查行为，应作为一个整体来看，程序性的审查过程是作出行政政策的过程性行为，检察机关作为司法机关应遵循谦抑性原则，对行政机关正常行使行政权的过程行为不宜过度介入；二是以造成严重公益损害后果为检察公益诉讼的启动要件。近年来生态环境、安全生产等领域正探索预防性公益诉讼，虽可在未有公益损害后果时即进行立案，但通常仅限于生态、安全生产等具有一定紧迫性、会造成难以挽回损失的法定领域，在反垄断领域不适用。行政性垄断导致的公益损害后果应为破坏市场竞争秩序，损害全国统一大市场建设，仅程序性违法，不宜启动公益诉讼程序。
